湘西自治州農(nóng)村飲水安全建設(shè)與管理問(wèn)題研究

饒偉術(shù)

（湘西自治州水利局 湘西自治州 416000）

1 農(nóng)村飲水安全現(xiàn)狀

“十一五”期間，在中央、省的關(guān)懷下，湘西自治州共解決了農(nóng)村58.25萬(wàn)人口的飲水不安全問(wèn)題。這批飲水安全工程的建成,極大地改善了湘西州農(nóng)村居民生活條件，提高了農(nóng)村居民生活質(zhì)量，解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，加深了少數(shù)民族地區(qū)人民對(duì)黨和國(guó)家的感激之情，增強(qiáng)了黨和人民群眾的密切關(guān)系。

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，由于湘西州農(nóng)村居民居住比較分散，工程建設(shè)相對(duì)難度大，單位投資高，目前全州尚有150多萬(wàn)人存在飲水不安全問(wèn)題，主要分布在交通落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及8 927個(gè)自然村。

2 存在的問(wèn)題

2.1 水質(zhì)問(wèn)題

（1）因地質(zhì)構(gòu)造及水文條件導(dǎo)致先天性水源水質(zhì)不安全。湘西州礦產(chǎn)資源豐富，特別是汞、錳、鉛、鋅儲(chǔ)量豐富，而水資源具有地表水與地下水相互轉(zhuǎn)化的特點(diǎn)，以致部分區(qū)域地下水和地表水氟、砷含量超標(biāo)及其它重金屬超標(biāo)。如保靖縣野竹坪鎮(zhèn)，龍山縣洛塔鄉(xiāng)，永順縣萬(wàn)民鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受海拔高度以及地形地貌、地層巖性的影響，飲用水源均為煤層逸出泉，水質(zhì)中含氟、硫量極高。龍山紅巖溪河水中鋅含量高，鳳凰縣茨巖鄉(xiāng)官寨村鉛含量超標(biāo)，花坦縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地表水中錳含量高。

（2）工業(yè)廢水排放。因?yàn)闊o(wú)序開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源，生態(tài)環(huán)境日趨惡化，水資源遭受不同程度的污染，導(dǎo)致人為飲水不安全。

（3）農(nóng)村人畜生活污水排放。由于農(nóng)村人畜生活污水未經(jīng)處理自由排放，引起地表水源細(xì)菌學(xué)指標(biāo)超標(biāo)，造成水源水質(zhì)不安全。

（4）農(nóng)村生產(chǎn)用化肥、農(nóng)藥使用不當(dāng)形成面源污染。一些毒理性指標(biāo)超標(biāo)，引起水源水質(zhì)不安全。

（5）其它水質(zhì)問(wèn)題。部分鄉(xiāng)村水源中碘含量偏低，出現(xiàn)地方性甲狀腺腫，如永順縣小溪鄉(xiāng)等。

2.2 水源問(wèn)題

（1）常年區(qū)域性缺水。湘西州部分干旱鄉(xiāng)鎮(zhèn)村受地質(zhì)影響，巖溶發(fā)育，地表水缺乏，地下水埋藏深，水利工程少，南部4縣相對(duì)嚴(yán)重。

（2）季節(jié)缺水較為明顯。湘西州多年平均降雨量1 398 mm，4～9月降雨量占全年的70%以上，且年際變化大，時(shí)空分布不均，以致季節(jié)性缺水嚴(yán)重。尤其是土壤瘠薄、山禿坡陡且無(wú)蓄水設(shè)施的地方，冬春背水趨多，季節(jié)缺水更加明顯。

（3）工程缺水較為突出。受自然、地質(zhì)影響，集中體現(xiàn)在生活用水量不達(dá)標(biāo)人口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全州水利工程蓄引提總水量22.71億m3，其中有效水僅16.5億m3。據(jù)測(cè)算2009年農(nóng)村缺水量達(dá)8.5億m3。部分群眾世代散居在坡臺(tái)地或旱梁上，與可利用水源（水庫(kù)、溪河）高差大，群眾需要挑水、背水，取水十分不便，興建飲水安全工程難度大、投入大。

2.3 規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題分析

（1）規(guī)劃欠科學(xué)。據(jù)抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，816處集中供水工程中，有243處工程無(wú)凈化、消毒處理設(shè)施或設(shè)備。規(guī)劃欠科學(xué)，集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是水源選擇不合理，枯水季節(jié)部分工程水源枯竭；二是工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程除花垣縣外，其它7縣市尚不能達(dá)到鄉(xiāng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)鎮(zhèn)）有標(biāo)準(zhǔn)化的水廠。已建水廠中部分水廠的水質(zhì)檢測(cè)不到位，凈水工藝殘缺；三是部分工程尚需擴(kuò)建。2005年前建成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠規(guī)模較小，不能滿足群眾正常供水要求?！笆晃濉逼陂g建設(shè)的少量鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程，由于管網(wǎng)延伸不夠，實(shí)際供水能力達(dá)不到設(shè)計(jì)規(guī)模，運(yùn)行艱難。

（2）工程建設(shè)難度大，投資量大，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，效益差。湘西州地處武陵山區(qū)，工程建設(shè)難度大，所需工程投資大。而國(guó)家實(shí)行按人均投資一刀切，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，以致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低。少數(shù)供水工程投資大，而受益人口偏少，幾乎沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益。

2.4 運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題

（1）工程運(yùn)行成本偏高。已建成供水工程中，約30%工程屬高揚(yáng)程（100 m～200 m）或遠(yuǎn)距離（引水4 km～7 km）輸送工程，供水成本偏高。加之，用電價(jià)格高，一般在（0.588～0.850）元/kW·h。供水成本水價(jià)一般在（2～4）元/m3，個(gè)別工程高達(dá)（5～6）元/m3。若按成本收取水費(fèi)，則群眾由于經(jīng)濟(jì)水平低下，無(wú)力承擔(dān)，不愿意用水，嚴(yán)重影響工程效益的發(fā)揮。

（2）供水價(jià)格低，后期維護(hù)和滾動(dòng)發(fā)展資金缺乏。為確保群眾正常飲用水，重力供水工程水價(jià)一般為（1.0～1.5）元/m3，壓力供水工程水價(jià)為（2～3）元/m3，約為供水成本的50%。水費(fèi)收入僅夠管理人員基本工資，無(wú)后期工程維修資金和滾動(dòng)發(fā)展資金，危及工程長(zhǎng)效運(yùn)行。

（3）管理體制不順。特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程由于管理體制不順 （如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承包私人20～30年或劃歸其它部門管理），對(duì)原工程進(jìn)行改建或擴(kuò)建均存在建設(shè)或建后管理上的障礙，需要各級(jí)政府給予協(xié)調(diào)。

（4）管護(hù)主體落實(shí)不夠，責(zé)任不清，工程效益差。部分工程管護(hù)主體不落實(shí)，工程管理意識(shí)淡薄，管理方式和管理手段落后，服務(wù)跟不上，工程效益差。

（5）農(nóng)村供排水不配套。由于國(guó)家投入有限，而湘西州地方財(cái)力拮據(jù)，群眾生活水平低，籌資能力弱，以致湘西州集鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村的居住區(qū)均缺乏排水設(shè)施，更談不上污水的處理和利用，影響了可持續(xù)發(fā)展。

3 解決農(nóng)村飲水安全問(wèn)題的對(duì)策

（1）將民生水利貫穿于農(nóng)村飲水安全工作的始終。

中央1號(hào)文件和省委1號(hào)文件都明確提出了 “十二五”期間農(nóng)村飲水安全的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)：“十二五”期間基本解決農(nóng)村飲水不安全人口的飲水問(wèn)題。積極推進(jìn)適度規(guī)模的集中供水工程建設(shè)，力爭(zhēng)2013年前基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)鎮(zhèn)）通自來(lái)水，2015年前80%的行政村通自來(lái)水。州委一號(hào)文件也明確提出：重點(diǎn)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程，大力推進(jìn)適度規(guī)模集中供水，帶動(dòng)農(nóng)村飲水安全工程的全面建設(shè)，建立健全飲水工程管理長(zhǎng)效機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自來(lái)水，村村有放心水”。因此，各級(jí)黨委、政府和相關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)到飲水安全工程是一項(xiàng)民生水利工程，要將科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)在思想上、行動(dòng)上，全力做好農(nóng)村飲水安全工作。

（2）將科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)作為農(nóng)村飲水安全工作的龍頭。

科學(xué)規(guī)劃，立足州情，堅(jiān)持“四個(gè)優(yōu)先、集中為主、分散為輔”的建設(shè)思路。同時(shí)，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、重點(diǎn)飲水不安全地區(qū)，有計(jì)劃地建設(shè)一批上規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程，提高資金使用效率。

統(tǒng)籌考慮開(kāi)發(fā)利用區(qū)域水資源，破解水資源短缺難題。在供水工程水源選擇上，堅(jiān)持以已建中小型水庫(kù)優(yōu)質(zhì)源為先，其次科學(xué)選用地下水，再次利用雨水資源新建集水窖。

強(qiáng)化科技在湘西州農(nóng)村飲水安全工程中的應(yīng)用，盡可能采用新型環(huán)保給水管材和凈水工藝新技術(shù)。輸配水管道要以新型節(jié)能材料HDPE給水管為主，凈水工藝采用常規(guī)水處理工藝或一體化凈水器凈水工藝，確保農(nóng)村飲水安全工程供水水質(zhì)達(dá)到國(guó)家生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的要求。

（3）將質(zhì)量安全視同農(nóng)村飲水安全工作的生命線。

國(guó)家先后實(shí)施以工代賑、衛(wèi)生改水、人飲解困工程，解決了部分群眾的飲水困難問(wèn)題。但是，由于工程建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不高、水質(zhì)受污染等原因，以致部分工程報(bào)廢或效益低下。因此，必須堅(jiān)持質(zhì)量是工程的生命線，重點(diǎn)把握好以下四個(gè)環(huán)節(jié)：工程設(shè)計(jì)要科學(xué)；合理選用工程材料和先進(jìn)設(shè)備；全面落實(shí)項(xiàng)目“四制”管理；嚴(yán)格工程竣工驗(yàn)收。

（4）將資金運(yùn)作擺在農(nóng)村飲水安全工作的首位。

實(shí)踐證明，工程建設(shè)資金能否籌措到位，是決定飲水安全建設(shè)成敗的主要因素之一。湘西州在資金運(yùn)作上要抓好以下工作：一是要充分利用國(guó)家深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的政策，爭(zhēng)取國(guó)家提高湘西州飲水安全工程建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；二是千方百計(jì)強(qiáng)力整合涉水資金，確保工程資金足額籌措到位。我們必須按照“渠道不亂、用途不變、各記其功”的辦法，多渠道整合涉水部門資金。各級(jí)政府要優(yōu)先安排、優(yōu)先確保農(nóng)村飲水安全工程資金，吸收社會(huì)資金，發(fā)動(dòng)群眾籌資投勞；三是千方百計(jì)優(yōu)化項(xiàng)目投資方案，做好項(xiàng)目資金控制，節(jié)省項(xiàng)目資金，發(fā)揮資金效益；四是要嚴(yán)格資金管理。?？顚Ｓ?，封閉運(yùn)行。做好資金審計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)工程安全、資金安全、干部安全。

（5）將管理創(chuàng)新納入農(nóng)村飲水安全工作主題。

為確保工程建后長(zhǎng)效運(yùn)行，必須將管理創(chuàng)新納入農(nóng)村飲水安全工作主題，以明晰工程產(chǎn)權(quán)、落實(shí)管護(hù)責(zé)任、合理確定水價(jià)、水質(zhì)檢測(cè)、工程水源保護(hù)、建立長(zhǎng)效機(jī)制、增加安全人口七大問(wèn)題為重點(diǎn)研究對(duì)象。

①明晰工程產(chǎn)權(quán)。為確保國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)家投入不流失，不貶值，不浪費(fèi)，必須明晰飲水安全工程產(chǎn)權(quán)?？h市政府出臺(tái)文件，規(guī)范農(nóng)村供水工程建后管理，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，并頒發(fā)工程產(chǎn)權(quán)證。對(duì)以國(guó)家投入為主的飲水安全工程，明確農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權(quán)歸宿于縣級(jí)水利部門；村組集中供水工程，其產(chǎn)權(quán) （包括國(guó)家補(bǔ)助或其它社會(huì)資助）歸村級(jí)組織或用水戶協(xié)會(huì)；農(nóng)村分戶供水工程，其產(chǎn)權(quán)（包括國(guó)家補(bǔ)助或其它社會(huì)資助）歸個(gè)人所有。特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程由于管理體制不順 （如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承包私人20～30年或劃歸其它部門管理），目前工程效益低下，急待建或擴(kuò)建。為此，必須先改制，采用股份制或重新落實(shí)管護(hù)主體實(shí)行租賃、承包等形式。

②全面落實(shí)管護(hù)責(zé)任。要按照“有利于工程管理、有利于群眾實(shí)用、有利于效益發(fā)揮、有利于水資源可持續(xù)利用”的原則，對(duì)飲水安全工程的后續(xù)管理采取以下六種管理方式：一是水利（水務(wù)）局法人管理。工程直接由縣水利（水務(wù)）局或縣水利（水務(wù)）局設(shè)立公司作為運(yùn)營(yíng)法人。實(shí)行“獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧、以水養(yǎng)水、多種經(jīng)營(yíng)、確保安全、不斷發(fā)展”的管理辦法，按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行運(yùn)作；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理。根據(jù) 《湖南省加快水利改革試點(diǎn)方案》，在健全和完善基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的職能，將其作為農(nóng)村飲水安全管理和責(zé)任的主體。對(duì)一些規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水工程和聯(lián)村供水工程，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站負(fù)責(zé)工程營(yíng)運(yùn)管理；三是村集體管理。對(duì)村組級(jí)集中供水工程，由受益村委會(huì)確定專人管理，或采取承包、租賃等經(jīng)營(yíng)模式；四是用水戶協(xié)會(huì)管理。積極組建用水戶協(xié)會(huì)，由其管理村組級(jí)供水工程；五是以租賃、承包等形式出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)；六是農(nóng)戶自行管理。分戶供水工程,實(shí)行“自建、自有、自管、自用”。

③合理確定供水價(jià)格，開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。按照“補(bǔ)償成本、保本微利”的原則，科學(xué)核定農(nóng)村集中供水工程居民用水價(jià)格。其它集中供水價(jià)格，由農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)或村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織組織受益農(nóng)戶協(xié)商確定。農(nóng)村供水工程實(shí)行計(jì)量收費(fèi)。有條件的地方可推行定量水價(jià)與計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià)辦法，實(shí)行用水定額管理（如瀘溪縣紅土溪村等供水工程實(shí)行兩部制水價(jià)計(jì)收水費(fèi)）。各級(jí)政府要研究出臺(tái)稅收和電價(jià)優(yōu)惠政策文件，對(duì)工程建設(shè)給予稅收減半優(yōu)惠，工程運(yùn)行用電實(shí)行居民生活用電或農(nóng)村灌排用電價(jià)格。另一方面，大力開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。鼓勵(lì)群眾購(gòu)買使用節(jié)水型生活用水器具，實(shí)現(xiàn)節(jié)水用水。

④加強(qiáng)水質(zhì)檢測(cè)工作。以縣市為單元，“十二五”期間全面完成縣市農(nóng)村飲水安全水質(zhì)檢測(cè)中心建設(shè)任務(wù)，全力做好縣域內(nèi)農(nóng)村供水工程供水水質(zhì)檢測(cè)，自覺(jué)接受縣級(jí)衛(wèi)生部門的水質(zhì)安全檢測(cè)監(jiān)督，切實(shí)做到農(nóng)村供水安全。

⑤加強(qiáng)工程水源保護(hù)工作。各縣市人民政府要根據(jù)縣域?qū)嶋H，研究制定農(nóng)村面源污染治理、地下水源專項(xiàng)治理、水土流失治理、溪河塘庫(kù)淡水資源管理等問(wèn)題，出臺(tái)相關(guān)條例防治農(nóng)村生活水質(zhì)污染。要?jiǎng)澏ㄋ幢Ｗo(hù)區(qū)，切實(shí)做好工程水源保護(hù)工作。

⑥建立工程維護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。要勇于創(chuàng)新、善于創(chuàng)新，建立工程維護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)村飲水安全履蓋面。各縣市要建立供水管理總站，承擔(dān)全縣農(nóng)村集中供水工程的政策、技術(shù)支持，指導(dǎo)管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水管理站經(jīng)營(yíng)管理工作，提取并統(tǒng)一管理工程大修費(fèi)、折舊費(fèi)，專戶儲(chǔ)存，監(jiān)督使用于農(nóng)村飲水安全工程災(zāi)損恢復(fù)、設(shè)施及設(shè)備改造更新，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集中供水工程的長(zhǎng)效運(yùn)行。

⑦拓展飲水安全履蓋面。第一，“十二五”期間完成湘西州規(guī)劃內(nèi)101萬(wàn)人農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)；第二，對(duì)有一定效益的已建集中供水工程，采取租賃、承包等形式，歸集飲水安全建設(shè)資金，改（擴(kuò)）建飲水安全工程；第三，對(duì)規(guī)劃外及新出現(xiàn)的農(nóng)村飲水安全問(wèn)題，要積極籌措資金，新建飲水安全工程，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村飲水安全履蓋面。