瀘溪縣農(nóng)田水利建設(shè)情況分析與對策

熊 敏

（瀘溪縣水利局 湘西自治州 416100）

1 瀘溪縣農(nóng)田水利基本情況

1.1 社會經(jīng)濟(jì)狀況

瀘溪縣地處湖南省西部，湘西州東南端，屬國家重點(diǎn)工程五強(qiáng)溪水庫主要淹沒區(qū)，是國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，總面積1 566 km2，耕地面積19萬多畝。全縣轄8鎮(zhèn)7鄉(xiāng)150個行政村（社區(qū)），總?cè)丝?9.58萬人，其中農(nóng)業(yè)人口19.81萬人。該縣是一個典型的農(nóng)業(yè)大縣，主要以種植水稻、椪柑、辣椒、烤煙等為主。2010年，全縣國民生產(chǎn)總值為37.06億元，其中：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值8.37億元，占全縣國民生產(chǎn)總值的23%，農(nóng)民人均年純收入3 144元。

1.2 農(nóng)田水利建設(shè)概況

全縣共修建水利設(shè)施7518處，中型水庫4座，?。á瘢┬退畮?3座，小（Ⅱ）型水庫89座，山塘6314口，正常蓄水量為1.2億m3，溪河壩1 088道，水輪泵站38處55臺，固定提灌機(jī)埠93處108臺，蓄、引、提水量達(dá)9 316萬m3，現(xiàn)有灌溉面積 0.73萬 hm2（10.93萬畝），旱澇保收面積0.62萬hm2（9.3萬畝），建有農(nóng)村飲水工程245處，解決了15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)184個村468個組7 207戶87 857人的飲水困難和飲水安全，水電站70座，裝機(jī)3 910 kW。架設(shè)管道300多km，干支渠道899.9 km。水土保持小流域治理2處，治理水土流失面積9.4 km2。建成白沙鎮(zhèn)沅水左岸防洪堤3 km。

1.3 農(nóng)田水利建設(shè)投入情況

2007～2011年，瀘溪縣病險水庫除險加固、農(nóng)村安全飲水、山坪塘清淤擴(kuò)容、水土保持等項目共獲得各級投資8 629.55萬元，使該縣農(nóng)田水利狀況得到了改善，具體年投入情況見表1。

表1 瀘溪縣2007～2011年農(nóng)田水利建設(shè)資金投入情況 萬元

1.4 農(nóng)田水利設(shè)施管理狀況

瀘溪縣除浦市堤防與巖門溪水庫有專門的管理單位以外，其余水利工程的維護(hù)管理全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站承擔(dān)，基本沒有明確專門管理單位與人員。截止2010年底，全縣共建有機(jī)電排灌站90余處（其中21處兼具農(nóng)村飲水安全工程供電），農(nóng)村飲水安全工程供水站20處，共計裝機(jī)128臺（套）容量達(dá)3 899 kW，可灌溉農(nóng)田面積0.14萬hm2（2.16萬畝），供應(yīng)2.5萬余人的日常生活用水。

當(dāng)?shù)剞r(nóng)村電排電價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，農(nóng)排電價在 （0.27～0.52）元/kW·h 不等，飲水電提電價在（0.8～1.0）元/kW·h之間，還加收變壓器鐵損和線損的耗費(fèi)。農(nóng)村安全飲水工程電價普遍偏高，提水成本大。

近年來，瀘溪縣水利局從變革管理體制、投入方式入手，通過成立農(nóng)民用水協(xié)會，對小型水利工程產(chǎn)權(quán)體制進(jìn)行改革等，堅持“市場養(yǎng)水”，逐步建成責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，投資、管理、經(jīng)營三位一體的農(nóng)村水利新機(jī)制，進(jìn)一步盤活了資產(chǎn)，增強(qiáng)了水利工程 “造血”功能，對本縣農(nóng)田水利設(shè)施管理起到了促進(jìn)和加強(qiáng)的作用。據(jù)統(tǒng)計，全縣共完成了15座?。á瘢┬退畮?、50座小（Ⅱ）型水庫、453口山塘、73處農(nóng)村人飲、7處電排、5座小水電站的產(chǎn)權(quán)制度改革，有效地吸引了經(jīng)營者資金的投入，盤活了資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了水利可持續(xù)發(fā)展。

1.5 基層服務(wù)體系建設(shè)情況

截止2011年6月，全縣共有自收自支鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站15個，97人，其中退休24人，分流52人，上崗21人。50歲以上 30人，45～50歲 13人，35～45歲 19人，35歲以下 11人。大專學(xué)歷6人，中專學(xué)歷13人,高中及以下學(xué)歷54人。專業(yè)技術(shù)人員30人，其中工程師2人，助理工程師23人，技術(shù)員5人。2007年，按照上級要求，全縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站所實(shí)行了水管體制改革，改革后，縣財政每年劃撥40個全額事業(yè)編制的人員經(jīng)費(fèi)與每人每年3 000元的事業(yè)經(jīng)費(fèi)，用于支付所有在編人員的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和上崗人員工資。2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站上崗人員年均工資為17 621元，2011年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站上崗人員年均工資增至23 264元，比2010年增加了5 643元。

2 存在的問題及原因分析

近年來，隨著國家農(nóng)田水利建設(shè)投資的不斷擴(kuò)大,瀘溪縣農(nóng)田水利建設(shè)取得了很大成就，管理水平得到了快速提高，總體工程面貌發(fā)生了大幅度改觀。但從當(dāng)前該縣抗?jié)晨篂?zāi)的需要和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢需要來看，農(nóng)田水利的支撐作用和保障能力仍顯不足，還存在不少問題，主要表現(xiàn)在：

（1）農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，先天不足。

大部分小型農(nóng)田水利工程修建于20世紀(jì)50、60年代，受到當(dāng)時技術(shù)條件等諸多因素制約，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，質(zhì)量不高，配套不全，而且其維護(hù)和管理水平相當(dāng)落后。

一是防洪標(biāo)準(zhǔn)低。堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)低?？h城白沙堤防工程已完成兩期工程，總長3 km，尚有屈望村1.3 km未建成，縣城堤防基本達(dá)到20年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，除2011年投資1 072萬元對合水鎮(zhèn)太平溪流域進(jìn)行了整治外，其他中小河流均未得到過系統(tǒng)地治理，防洪能力普遍不到10年一遇，存在的主要問題有：河道斷面狹窄、淤積，過流能力不足；堤防低矮單薄，險工險段較多，防洪能力較低，隱患多；排澇站，機(jī)電設(shè)備老化，總體排澇標(biāo)準(zhǔn)不高；涉水違章建筑多，對行洪造成影響。中小型病險水庫安全隱患多。全區(qū)共有在冊水庫115座，其中中型水庫3座，小（Ⅰ）型23座，小（Ⅱ）型89座。截止2010年底，除馬家沖水庫尚未整治完畢外，3座中型水庫與22座?。á瘢┬退畮煲呀?jīng)整治，但89座?。á颍┬退畮旎緵]有經(jīng)過系統(tǒng)正規(guī)的除險加固。這些縣水庫多建于20世紀(jì)60、70年代，初建時建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)含量低，大多數(shù)是“三邊”工程，經(jīng)過多年運(yùn)行，自然老化，大多數(shù)水庫傷痕累累，大壩滲漏、溢洪道毀壞、外坡散浸、涵管破損，嚴(yán)重影響防汛度汛安全。

二是防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)較低。全縣僅浦市鎮(zhèn)堤防管理所配有排澇泵站，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有排澇設(shè)施，山洪溝歷年來從未得到過治理，溝系紊亂，遇上洪澇災(zāi)害，無法及時排澇，淤積嚴(yán)重。全縣現(xiàn)有龍頭沖、巖門溪2個中型灌區(qū)。存在的主要問題有：中型灌區(qū)骨干渠系淤塞嚴(yán)重，部分泵站機(jī)電設(shè)備老化，灌區(qū)配套不夠完善；小型灌區(qū)由鎮(zhèn)、村泵站服務(wù)，這些泵站因陋就簡，設(shè)備嚴(yán)重老化，干渠滲漏、堤身塌方嚴(yán)重，支渠建筑物不配套，渠系水利用率低，不能滿足群眾生產(chǎn)生活需求。塘壩淤塞嚴(yán)重。全縣6314口山塘不同程度存在年久失修、淤積嚴(yán)重、容積逐年變小、灌溉調(diào)蓄能力減弱等問題，造成農(nóng)田的灌溉保證率低，灌溉效益不能正常發(fā)揮，從2009年省州開始實(shí)施山平塘清淤擴(kuò)容工程以來，全縣共投入資金390萬元對373口山塘進(jìn)行了整治，但整治率僅為5.9%，無法從根本上改善上述問題。農(nóng)村飲水存在不安全問題。2007年至今，全縣共實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程41處，已解決5.6萬人飲水不安全問題，但因水源要求等因素制約，部分山區(qū)、抗旱死角還未能實(shí)施飲水安全工程，目前仍有10.97萬人農(nóng)村人口飲水安全問題亟待解決。

三是渠系沒有配套，利用率低。當(dāng)前的農(nóng)田水利灌溉渠道利用率低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到旱澇保收的要求，致使縣域相當(dāng)部分耕地還處在靠天吃飯的境地。據(jù)統(tǒng)計，全縣農(nóng)田引水渠道總長為899.9 km,其中三面光水泥渠道總長為126.8 m,占14.09%;非三面光水泥硬化渠道總長為52.7 km,占5.86%；已損壞不能用的農(nóng)田水渠總長為720.4 km,占80.05%（表2）。農(nóng)田水利工程的先天不足，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

表2 瀘溪縣農(nóng)田水利灌溉渠道建設(shè)情況 km

（2）工程管理不順，后天不足。

①體制不順、重建輕管。近年來，水利基礎(chǔ)設(shè)施投資渠道多，出現(xiàn)了“多龍治水”現(xiàn)象，即多部門參與水利水電工程實(shí)施建設(shè)，項目多，分布廣，工程沒有統(tǒng)一建設(shè)管理，項目法人缺乏專業(yè)技術(shù)人員，工程項目工程監(jiān)理和質(zhì)量監(jiān)督不全面，工程質(zhì)量管理體系不健全，致使工程質(zhì)量與規(guī)范要求差距大，建設(shè)資金浪費(fèi)，工程效益不顯著，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。工程建成后沒有專管機(jī)構(gòu)，缺乏后期管護(hù)，責(zé)、權(quán)、利不明確，表面上“人人有份”，實(shí)際上“人人無責(zé)”，形成政府建成后管不了、群眾使用又不管的局面，導(dǎo)致設(shè)備提前老化，水利工程失修，利用率降低。

②機(jī)制未成，意識淡薄。多年來，瀘溪縣骨干農(nóng)田水利工程建設(shè)，主要靠政府財政投資和受益區(qū)農(nóng)民的投工投勞。自從實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消“兩工”后，群眾出工投勞沒有了強(qiáng)制性約束，再加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益逐步下降，農(nóng)村勞力外出經(jīng)商務(wù)工的現(xiàn)象較為普遍。由于農(nóng)村人員大量外出，原有的許多水利工程因得不到及時維修而損毀嚴(yán)重，致使有些地方農(nóng)田水利基本建設(shè)處于停滯狀態(tài)。同時，農(nóng)民的水法制觀念和水商品意識淡薄，抗交、欠交、緩交水費(fèi)的農(nóng)戶逐年增多，水費(fèi)征收工作舉步維艱。

③青黃不接，人力不足。瀘溪縣水利設(shè)施眾多，防汛抗旱、工程建設(shè)管理任務(wù)十分繁重，目前人員不足、技術(shù)力量青黃不接是水利事業(yè)發(fā)展的又一個瓶頸。局機(jī)關(guān)現(xiàn)有在編人員41人，行政管理人員14人，專業(yè)技術(shù)人員16人，2011～2015年間面臨退休的有13人，其中專業(yè)技術(shù)人員8人，專業(yè)技術(shù)員青黃不接，斷層現(xiàn)象嚴(yán)重。全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站在編人員為，實(shí)際上崗人數(shù)僅21人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不到2人，除了要承擔(dān)防汛抗旱工作外，還要負(fù)責(zé)水利工程建設(shè)管理、水利普查、水行政執(zhí)法等工作，人力相當(dāng)匱乏，工作被動。

④經(jīng)費(fèi)缺乏，投入不足。按測算，要維持當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有水管單位、水利工程正常運(yùn)行（不包括新建水利工程項目），每年至少需要正常的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)數(shù)千萬元。特別是從2007年以來，受數(shù)次洪澇災(zāi)害的影響，許多農(nóng)田水利工程設(shè)施均受到不同程度的沖擊，直接加重了現(xiàn)有水利工程設(shè)施的維修難度，需要投入的水利維修建設(shè)資金進(jìn)一步加大。然而，據(jù)統(tǒng)計，2007～2010年全縣農(nóng)田水利工程建設(shè)方面總的投入資金是8 629.55萬元（表1），平均每年投入的資金1 725.91萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了當(dāng)前農(nóng)田水利工程的建設(shè)、管理和維護(hù)需要。

3 農(nóng)田水利基本建設(shè)對策

（1）加強(qiáng)對農(nóng)田水利建設(shè)的組織和領(lǐng)導(dǎo)。

農(nóng)田水利建設(shè)是一項事關(guān)全局的系統(tǒng)性工程，因此必須要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，要明確每年的農(nóng)田水利基本建設(shè)任務(wù)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)考核掛鉤，將該項工作列入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終主要的考核目標(biāo)之一。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要把農(nóng)田水利基本建設(shè)列入重要議事日程，做到主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，認(rèn)真分配任務(wù)，層層建立責(zé)任制，層層抓落實(shí)，把任務(wù)落實(shí)到單位和個人。

（2）整合資金加大小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入。

目前涉農(nóng)資金渠道分散，工程建設(shè)各管一段現(xiàn)象十分普遍，加上層層要求配套，造成部分項目建了水源沒錢建設(shè)渠道，建了田間工程缺水源等，工程難以發(fā)揮整體效益，有些項目缺乏技術(shù)論證，造成資金使用效果不理想。應(yīng)采取有效措施，統(tǒng)籌安排各種渠道的支農(nóng)資金，形成合力，保證投資效果。同時，積極調(diào)動農(nóng)民積極性，堅持“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民對直接受益的小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投工投勞。在群眾自愿的基礎(chǔ)上，做好籌資投勞工作，把“一事一議”政策用足、用活、用好，對跨村的水利工程，可發(fā)揚(yáng)團(tuán)結(jié)治水的傳統(tǒng)，采取“一站一議”、“一渠一議”的辦法，統(tǒng)籌解決。

（3）加強(qiáng)隊伍建設(shè)，建立責(zé)權(quán)明晰的管理體制。

首先，加強(qiáng)基層隊伍建設(shè)。按照一號文件要求，抓緊成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱辦公室，每個站按照需要設(shè)定編制4～6人，充實(shí)基層水利隊伍。積極利用人才引進(jìn)、招考等方式面向全社會吸納專業(yè)技術(shù)人才，改善專業(yè)技術(shù)力量斷層現(xiàn)象，形成人才梯隊。

其次，要積極推進(jìn)小型農(nóng)田水利管理體制改革。要逐步建立起農(nóng)村用水協(xié)會，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性；同時，采取拍賣、租賃、承包等方式,不斷放活現(xiàn)有小型農(nóng)田水利設(shè)施經(jīng)營管理權(quán),明確責(zé)權(quán)利,切實(shí)保護(hù)、開發(fā)和建設(shè)好小型農(nóng)田水利工程,真正實(shí)現(xiàn)投資經(jīng)營者、農(nóng)民及生態(tài)環(huán)境的三方共贏。

（4）建立農(nóng)田水利項目庫，做好全縣農(nóng)田水利建設(shè)的總體規(guī)劃。

項目庫建設(shè)是水利事業(yè)持續(xù)發(fā)展的重中之重，要使水利事業(yè)又快又要發(fā)展，就要有超前思維和前瞻意識，詳細(xì)做好規(guī)劃、地勘、設(shè)計等基礎(chǔ)性工作，充實(shí)好項目庫建設(shè)，并積極向上申報。

加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，規(guī)劃是基礎(chǔ)。過去由于沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，因此在農(nóng)田水利建設(shè)過程中存在著很大的盲目性和被動性，存在著只講短期效益而不顧長遠(yuǎn)需要和勞民傷財?shù)默F(xiàn)象。因此要從全縣水利發(fā)展的客觀實(shí)際出發(fā)積極做好農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，為全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供農(nóng)業(yè)用水安全、防洪安全和生態(tài)用水安全等保障。要本著“統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施、講求實(shí)效”的原則，既考慮長遠(yuǎn)又兼顧目前，做到分階段、分重點(diǎn)逐步推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)，避免盲目性和短期性行為。