源頭整合資金 歸口項(xiàng)目管理——談小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)資金項(xiàng)目整合

羊清國

（邵陽市水利局 邵陽市 422000）

1 資金整合的現(xiàn)狀

2009年，中央為了從根本上解決小型農(nóng)田水利設(shè)施薄弱問題，充分發(fā)揮小型農(nóng)田水利建設(shè)投資效益，啟動(dòng)了小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目，提出了集中資金、連續(xù)投入、連片建設(shè)、整體推進(jìn)的總要求，力求通過3年建設(shè)，基本解決縣域內(nèi)小型農(nóng)田水利建設(shè)滯后的問題。

從現(xiàn)階段看，資金整合在小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。一般小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)年度專項(xiàng)投資在(1 500～2 000）萬元之間，相對于小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)目標(biāo)來說，投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，整合各部門涉水資金顯得尤為重要。以武岡市2010年小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)為例：項(xiàng)目總投資9 215萬元，其中小農(nóng)水專項(xiàng)投資2 200萬元，占總投資的23.87%，整合涉水資金 7 015萬元，占總投資的76.13%，整合資金成為小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)投資主要來源。武岡市在2009年小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣鄧元泰天心項(xiàng)目區(qū)建設(shè)中采取“各做一盤菜，共辦一桌席”的資金整合模式得到了水利部、湖南省水利廳的肯定，并在《人民長江報(bào)》宣傳推廣。郴州市安仁縣在小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)中實(shí)行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一驗(yàn)收的“五統(tǒng)一”制度，強(qiáng)化涉水資金的整合。湖北省枝江市采取“政府統(tǒng)籌、水利規(guī)劃、資金捆綁、渠道不亂、用途不變、各投其資、各記其功”的辦法整合相關(guān)部門資金。江西省南城縣按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補(bǔ)、各記其功、形成合力”的原則進(jìn)行資金整合。資金整合成為小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)不可或缺的資金來源。

2 現(xiàn)行資金整合存在的問題

現(xiàn)階段各地采取的資金整合模式嚴(yán)格意義上講稱為項(xiàng)目整合更為貼切。圖1是目前小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)資金、項(xiàng)目整合的基本架構(gòu)，涉水部門包括水利、財(cái)政、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)（以下簡稱農(nóng)開）、扶貧、發(fā)改、國土、林業(yè)、移民、農(nóng)業(yè)和煙草等多個(gè)部門，最后整合的是各部門的涉水項(xiàng)目。這種整合模式存在一些問題。

圖1 現(xiàn)行小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)整合架構(gòu)

（1）整合效果不是十分理想。

以邵陽市的武岡、洞口、邵東3個(gè)重點(diǎn)縣2010年整合情況看，武岡市是整合情況較好的，共整合資金7 015萬元，其中國土局2 753.5萬元，農(nóng)開辦2 323.5萬元，發(fā)改委、扶貧辦、農(nóng)業(yè)局共1 938萬元，項(xiàng)目覆蓋龍溪等7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的82個(gè)行政村，屬年度項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)；洞口縣整合資金2 795萬元，其中農(nóng)開辦1 820萬元，國土局508萬元，發(fā)改局212萬元，農(nóng)業(yè)局103萬元，財(cái)政局116萬元，項(xiàng)目覆蓋高沙、花園和毓蘭三鎮(zhèn)，屬年度項(xiàng)目區(qū)；邵東縣整合資金1 900萬元，其中農(nóng)開辦300萬元，財(cái)政局300萬元，發(fā)改局200萬元，國土局1 100萬元，項(xiàng)目位于水東江、團(tuán)山、流澤、廉橋四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都屬于重點(diǎn)縣建設(shè)3年建設(shè)方案項(xiàng)目區(qū)，但2010年度項(xiàng)目區(qū)的廉橋鎮(zhèn)只占少部分，沒有達(dá)到連片建設(shè)、整體推進(jìn)的要求。

造成整合困難的原因有以下幾方面：一是各部門項(xiàng)目建設(shè)要求難以滿足。由于各部門的項(xiàng)目各有側(cè)重點(diǎn)，如國土部門側(cè)重于土地整治，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門側(cè)重于田園化建設(shè)，煙草部門側(cè)重于煙草種植基地建設(shè)等等，重點(diǎn)縣項(xiàng)目區(qū)能否滿足各部門項(xiàng)目建設(shè)條件？把各部門項(xiàng)目的涉水部分整合到一起能否滿足其項(xiàng)目的整體要求？這些原因造成了項(xiàng)目整合困難。二是缺乏剛性要求。小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)要求整合涉水資金，在項(xiàng)目申請時(shí)各縣級(jí)政府作出了承諾，有些縣級(jí)政府還出臺(tái)了相關(guān)文件，但這畢竟只是水利部門的要求，在部門項(xiàng)目與整合要求相沖突不能實(shí)現(xiàn)整合時(shí)，水利部門除了對水利專項(xiàng)進(jìn)行處罰，對其他部門項(xiàng)目沒有約束力。由于缺乏必要的約束，項(xiàng)目整合時(shí)隨意性較大。

（2）投資標(biāo)準(zhǔn)高低不一，工程質(zhì)量參差不齊。

由于項(xiàng)目區(qū)的項(xiàng)目來自不同的部門，各部門項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)不同，工程質(zhì)量有明顯差異。如在同一項(xiàng)目區(qū)農(nóng)渠防滲，有漿砌磚抹面的、有漿砌石抹面的、有混凝土預(yù)制件的、有現(xiàn)澆C15混凝土的、也有現(xiàn)澆C20混凝土的，即便是同樣標(biāo)號(hào)的現(xiàn)澆混凝土，有6 cm厚的，也有8 cm厚的。雖然各縣級(jí)政府設(shè)有統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目區(qū)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一管理，但如果統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一調(diào)配資金，對于部門項(xiàng)目有挪用資金的嫌疑；如果以低投資標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，高投資標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目有偷工減料之嫌，通不過本部門的項(xiàng)目驗(yàn)收；如果以高投資標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，地投資標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目投資不夠完不成項(xiàng)目要求的工程量。由于各部門標(biāo)準(zhǔn)不一，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不同，在工程現(xiàn)場檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)有些項(xiàng)目區(qū)不同部門項(xiàng)目工程質(zhì)量參差不齊。

（3）各有側(cè)重，項(xiàng)目建設(shè)配套難。

小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)的要求是集中資金、連續(xù)投入、連片建設(shè)、整體推進(jìn)，這就要求在項(xiàng)目區(qū)建設(shè)時(shí)要求項(xiàng)目區(qū)整個(gè)灌溉系統(tǒng)配套進(jìn)行。在項(xiàng)目實(shí)施過程中由于各部門項(xiàng)目都有自己的建設(shè)目標(biāo)，如煙草部門的煙水配套項(xiàng)目注重于煙草種植基地內(nèi)田間灌溉系統(tǒng)和排水系統(tǒng)，農(nóng)開部門則注重本部門項(xiàng)目范圍內(nèi)配套渠系建設(shè)，要使灌溉系統(tǒng)建設(shè)配套難度很大。以灌溉渠系建設(shè)為例，灌溉渠系分為干渠、支渠、斗渠、農(nóng)渠和毛渠五級(jí)，與各部門項(xiàng)目聯(lián)系緊密的是農(nóng)渠和毛渠，大家建設(shè)積極性高，相關(guān)斗渠也有部門建設(shè)，而參與支渠和干渠建設(shè)的就較少了?！恫t望新聞周刊》記者在江西調(diào)查發(fā)現(xiàn)：由于當(dāng)前掌握農(nóng)田水利建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目或資金的部門多，各部門都抓了項(xiàng)目和資金，重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地方造成了農(nóng)田有渠道沒水源的情況。

3 建立源頭整合資金、歸口管理項(xiàng)目的資金項(xiàng)目整合架構(gòu)

在小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)中提出整合資金也是無奈之舉：一是專項(xiàng)投資太少。目前小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)年度中央投資（800～1 000）萬元，地方財(cái)政按1∶1配套，年度投資（1 600～2 000）萬元，3 年總投資（4 800～6 000）萬元，這對于基本解決縣域內(nèi)農(nóng)田水利灌溉問題的目標(biāo)來說只是杯水車薪。二是掌握農(nóng)田水利建設(shè)資金和項(xiàng)目的部門眾多，資金量大。由于資金、項(xiàng)目過度分散，項(xiàng)目建設(shè)不配套，重復(fù)建設(shè)時(shí)有發(fā)生，投資效益不高。要達(dá)到小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)基本解決縣域內(nèi)農(nóng)田水利灌溉問題的目標(biāo)，只有進(jìn)行必要的資金、項(xiàng)目整合。

從資金來源看，農(nóng)田水利建設(shè)資金除受益群眾集資、社會(huì)捐資和煙草投資外，絕大部分資金來源于各級(jí)財(cái)政。從項(xiàng)目建設(shè)管理看，掌握農(nóng)田水利建設(shè)資金和項(xiàng)目的部門眾多，除水利部門外，其他各部門不是農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的職能部門，在專業(yè)人員、管理規(guī)范等方面相對較弱。如果在資金源頭對涉水資金進(jìn)行歸并整合，水利部門對項(xiàng)目進(jìn)行歸口建設(shè)管理，建立農(nóng)田水利建設(shè)“源頭整合資金，歸口管理項(xiàng)目”的運(yùn)作模式（圖2），對規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)，提高投資效率有所幫助。

圖2 源頭整合資金，歸口管理項(xiàng)目的資金項(xiàng)目整合架構(gòu)

所謂源頭整合資金，歸口管理項(xiàng)目就是項(xiàng)目投資部門（主要是各級(jí)財(cái)政部門和煙草公司）把用于項(xiàng)目的水利建設(shè)部分資金從項(xiàng)目投資中剝離出來歸并為水利投資，這部分投資由水利部門集中投入到小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)中。這種資金整合模式較目前的資金項(xiàng)目整合模式有以下幾方面好處：

一是減小資金整合協(xié)調(diào)難度。各級(jí)財(cái)政部門和煙草公司根據(jù)各部門上報(bào)項(xiàng)目中用于水利建設(shè)投資部分進(jìn)行剝離，集中起來用于小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣的項(xiàng)目區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各部門根據(jù)自身項(xiàng)目對水利基礎(chǔ)設(shè)施的要求和縣級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃安排本部門的項(xiàng)目。這樣可以避免在資金項(xiàng)目整合時(shí)因部門利益、部門領(lǐng)導(dǎo)意志或其他各種原因帶來的阻力，同時(shí)以水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)其他項(xiàng)目建設(shè)也有利于項(xiàng)目區(qū)乃至整個(gè)縣域農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局的合理發(fā)展。

二是項(xiàng)目歸口建設(shè)管理，提高投資效率。工程項(xiàng)目前期的設(shè)計(jì)、審批、招標(biāo)，項(xiàng)目實(shí)施中的監(jiān)理、質(zhì)檢、主管部門的檢查、督查，項(xiàng)目完成后的檢查驗(yàn)收、審計(jì)等都是必要的管理環(huán)節(jié)，由此也產(chǎn)生了一定的管理成本。項(xiàng)目歸口管理后，項(xiàng)目區(qū)水利建設(shè)作為一個(gè)項(xiàng)目管理，可以節(jié)省大量的人力、財(cái)力，把更多的資金投入到工程建設(shè)中，減小管理成本，提高投資效率。

三是項(xiàng)目專業(yè)化建設(shè)管理，提高項(xiàng)目的配套程度。涉水項(xiàng)目項(xiàng)目歸口建設(shè)管理后，水利部門根據(jù)項(xiàng)目區(qū)總體規(guī)劃和各部門項(xiàng)目對水利基礎(chǔ)設(shè)施的要求，對水源、灌溉渠系、排水渠系進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)，統(tǒng)一建設(shè)規(guī)范和工程質(zhì)量要求，可以避免項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量不統(tǒng)一、有些工程重復(fù)建設(shè)、有些工程無人建設(shè)的現(xiàn)象，使項(xiàng)目區(qū)水利設(shè)施更加配套、完善，更好的發(fā)揮效益。

采取源頭整合資金，歸口項(xiàng)目建設(shè)管理的建設(shè)模式有兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是對涉水資金剝離歸并時(shí)要有嚴(yán)格的規(guī)范。資金剝離歸并涉及各部門項(xiàng)目投資分配，如果沒有嚴(yán)格的規(guī)范，隨意進(jìn)行資金剝離歸并，可能導(dǎo)致資金分配不合理而影響項(xiàng)目建設(shè)。二是水利設(shè)施建設(shè)要充分考慮其他各部門項(xiàng)目的需求。水利設(shè)施是基礎(chǔ)設(shè)施，水利部門在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)要依據(jù)當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，充分考慮其他項(xiàng)目對水利基礎(chǔ)設(shè)施的需求，只有這樣才能充分發(fā)揮水利基礎(chǔ)設(shè)施的效益，體現(xiàn)水利設(shè)施的功能和作為基礎(chǔ)設(shè)施的地位。

2011年1月，財(cái)政部、水利部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)管理工作，確保如期實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)縣建設(shè)目標(biāo)的意見》（財(cái)農(nóng) [2011]1號(hào)）（下稱 《意見》）。針對目前資金、項(xiàng)目整合存在的困難和出現(xiàn)的問題，《意見》指出：加強(qiáng)資金整合，確保重點(diǎn)縣建設(shè)資金整合取得實(shí)效。一要加大省級(jí)資金整合力度。省級(jí)財(cái)政要積極協(xié)調(diào)、歸并和整合本級(jí)安排的有關(guān)農(nóng)田水利建設(shè)資金，集中投入重點(diǎn)縣建設(shè)。中央對?。▍^(qū)、市）進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，省級(jí)財(cái)政須提供能證實(shí)開展省級(jí)資金整合的相關(guān)文件和材料。二要提高縣級(jí)資金整合實(shí)效。資金項(xiàng)目整合的關(guān)鍵在縣，各地要依據(jù)規(guī)劃將項(xiàng)目盡量在相鄰相近區(qū)域安排，真正做到項(xiàng)目對接、集中連片、整體推進(jìn)。未按照縣級(jí)農(nóng)田水利規(guī)劃安排、沒有整合方案、資金整合方案未經(jīng)縣級(jí)人民政府批復(fù)、整合措施不具體、未按整合方案實(shí)施的項(xiàng)目資金，績效評(píng)價(jià)時(shí)不計(jì)作資金整合規(guī)模。

如果用辦宴席來形象比喻項(xiàng)目區(qū)建設(shè)，目前湖南省武岡市、安仁縣、湖北省枝江市、江西南城縣等資金項(xiàng)目整合做得比較好的地方采用的都是圖1所示的整合模式，用“各炒一盤菜，共辦一桌席”描述非常貼切，圖2所示的源頭整合資金、歸口項(xiàng)目管理模式可以說是“大家湊錢，專業(yè)料理”?！案鞒匆槐P菜，共辦一桌席”在葷素搭配、口味調(diào)理、菜色配置等難以做到恰到好處，而“大家湊錢，專業(yè)料理”憑借專業(yè)烹調(diào)水平和統(tǒng)一調(diào)配食材操作模式，可以提供一桌營養(yǎng)豐富、色香味俱全的宴席。

1郭遠(yuǎn)民，沈洋，涂超華.媒體稱地方水利建設(shè)資金過度分散出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)[EB/OL].www.sina.com，2011-07-02.

2何林華，李達(dá)元.郴州市安仁縣實(shí)行“五統(tǒng)一”制度強(qiáng)化涉水項(xiàng)目資金整合[EB/OL].www.hnwr.gov.cn，2011-06-13.

3財(cái)政部，水利部.加強(qiáng)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)管理工作[EB/OL].www.chinanews.com，2011-01-20.

4枝江市水利局.枝江市水利建設(shè)建立資金整合機(jī)制[EB/OL].www.hubeiwater.gov.cn，2009-08-05.