當(dāng)代西方政府管理的理論創(chuàng)新

李敏杰

[摘 要]后現(xiàn)代公共行政理論、公共行政話語理論、街頭官僚理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論是國外政府管理理論創(chuàng)新的重要代表。在上述理論創(chuàng)新中，法默爾通過想象、解構(gòu)、去領(lǐng)地化和變樣等步驟構(gòu)建起了后現(xiàn)代公共行政理論，?？怂购兔桌胀ㄟ^公共能量場等概念建構(gòu)起了話語理論，街頭官僚理論主要討論最前線公務(wù)人員的自由裁量權(quán)，網(wǎng)絡(luò)治理理論則討論權(quán)力從單一中心向多中心的轉(zhuǎn)變。這些理論通過批判傳統(tǒng)官僚制理論的種種弊端，進(jìn)而提出了關(guān)于行政領(lǐng)域創(chuàng)新的觀點(diǎn)和理念。

[關(guān)鍵詞]政府管理；官僚制；理論創(chuàng)新

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008410X（2012）03006605

高度復(fù)雜和高度不確定的后工業(yè)化社會，政府面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)政府的封閉、保守的政府治理模式已不太適應(yīng)新形勢的考量，政府管理創(chuàng)新就具有了重要的意義。政府必須適應(yīng)新形勢的需要，摒棄過時(shí)的管理理論和理念，形成富有時(shí)代氣息、適應(yīng)社會發(fā)展的新的政府管理理論和理念。

一、后現(xiàn)代公共行政理論：想象、解構(gòu)、去領(lǐng)地化、變樣

后現(xiàn)代主義是二十世紀(jì)六七十年代以來在西方形成的一種新的社會文化思潮。這種思潮的產(chǎn)生與發(fā)達(dá)國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸方面的新變化是分不開的。所謂“后現(xiàn)代”是相對于“現(xiàn)代”而言的。這種思潮雖然脫胎于西方現(xiàn)代主義，卻具有鮮明的批判色彩。它將批判的對象直指西方啟蒙運(yùn)動(dòng)以來的思想文化成果，倡導(dǎo)與現(xiàn)代性理論和價(jià)值觀的決裂。

作為一種社會文化思潮，后現(xiàn)代主義可以分為解構(gòu)性后現(xiàn)代主義和建設(shè)性后現(xiàn)代主義。前者以否定和懷疑為特征，反對任何假設(shè)中出現(xiàn)的“唯一中心”和“絕對基礎(chǔ)”，其學(xué)術(shù)意旨在于打破傳統(tǒng)的思維僵化和簡單模式。后者則更多地以“建設(shè)性”為特征，倡導(dǎo)開放和平等，追尋和鼓勵(lì)一種多元的思維方式。后現(xiàn)代主義實(shí)質(zhì)上是對西方現(xiàn)代主義和西方人文傳統(tǒng)的一次質(zhì)疑和改寫。

法默爾系美國當(dāng)代著名行政學(xué)家，也是西方后現(xiàn)代公共行政理論流派的主要代表人物之一，其關(guān)于后現(xiàn)代行政理論的觀點(diǎn)主要可以概括為以下幾點(diǎn)。

首先，公共行政理論就是一種語言。法默爾認(rèn)為，所謂公共行政理論，從某種重要意義上說，就是一種語言。語言不僅僅是用來表達(dá)和交流思想的思維工具，它還是觀念、方法、直覺、假定和強(qiáng)烈欲望的加工廠。語言不是一種私人事務(wù)，它本質(zhì)上具有公共性和社會性。語言的表達(dá)（言說）在某種程度上是一種活動(dòng)或者說是一種生活形式。

其次，公共行政理論可以“重新整理和安排”。法默爾認(rèn)為，公共行政領(lǐng)域更多的認(rèn)識和努力應(yīng)致力于通過語言解釋而不是通過實(shí)證研究來發(fā)展。他認(rèn)為，公共行政理論不僅僅是對真實(shí)信息的采集，而是被經(jīng)過整理和安排的語言。因此，就可以通過“重新整理和安排”來分別從公共行政語言的表層和深層探討公共行政理論的發(fā)展。

通過對現(xiàn)代公共行政理論的反思與批判，法默爾進(jìn)而建構(gòu)起他的后現(xiàn)代公共行政理論。法默爾認(rèn)為，公共行政就是現(xiàn)代性的一個(gè)典型范例，作為一種認(rèn)識和改變官僚體制的力量，公共行政理論是有限度的，他正是透過后現(xiàn)代主義的透鏡，從特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、企業(yè)精神以及解釋學(xué)等方面對現(xiàn)代公共行政理論的局限性進(jìn)行了闡釋。他認(rèn)為，基于專業(yè)分工原則形成的公共行政領(lǐng)域的學(xué)科專門化和自主性，即特殊主義往往具有只見樹木不見森林的缺點(diǎn)?，F(xiàn)實(shí)生活中，特殊主義往往導(dǎo)致一些反例并且會產(chǎn)生一些我們無法預(yù)測的關(guān)于備選方案的理論盲點(diǎn)。同時(shí)，公共行政不僅需要事實(shí)陳述，也需要價(jià)值判斷，而科學(xué)主義并沒有為公共行政中的倫理提供任何空間，這是因?yàn)樵S多倫理問題往往不能夠通過嚴(yán)格的實(shí)證研究加以測量。技術(shù)主義也具有局限性，它往往會對倫理考慮視而不見，低技術(shù)含量的官僚工作和高技術(shù)系統(tǒng)都可能會導(dǎo)致人性的喪失。同樣，將企業(yè)邏輯應(yīng)用于行政管理的創(chuàng)新舉措（比如理性選擇學(xué)說和公共選擇理論）也已經(jīng)受到了來自多方面的挑戰(zhàn)。包括現(xiàn)代公共行政理論在內(nèi)的現(xiàn)代科學(xué)所尋求的是一種基于“元敘事”，并試圖運(yùn)用“元話語”來證明自己合法性的廣泛解釋。這種所謂的“元敘事”的觀點(diǎn)不僅使得我們觀察現(xiàn)實(shí)世界的角度過于單一，而且很可能會把一部分人排斥在外，這部分人往往沒有能力為自身利益去操縱現(xiàn)代生活。

法默爾基于后現(xiàn)代的這些特質(zhì)將后現(xiàn)代公共行政視為“對現(xiàn)代性之核心思想的否定”[1](P157)，并進(jìn)而提出了可以引導(dǎo)我們對公共行政理論進(jìn)行后現(xiàn)代重建的四個(gè)值得關(guān)注的方面。（1）想象。“合理化”（理性）壓抑“想象”。因此，法默爾強(qiáng)調(diào)，在后現(xiàn)代，想象將會比作為現(xiàn)代特征的邏輯中心論更有價(jià)值，它“是一種不依賴于制定規(guī)則和遵循程序之現(xiàn)代主義行為的行政精神”，“是一種可以為想象力的發(fā)展提供主要角色的行政精神”[1](P176)，作為一種創(chuàng)造性管理的藝術(shù)，想象將會提供現(xiàn)代“理性”規(guī)則導(dǎo)向的官僚機(jī)構(gòu)所缺少的許多機(jī)會。（2）解構(gòu)。法默爾利用解構(gòu)來拒絕給予源自官僚制的權(quán)力話語以任何特權(quán)地位。他強(qiáng)調(diào)，在公共行政語境中，解構(gòu)可以被用來質(zhì)疑我們據(jù)以建立現(xiàn)代主義公共行政的前提基礎(chǔ)，可以打開一種反行政的新視野，為一種試圖使公共行政思維擺脫官僚等級觀念和偏見束縛的解放準(zhǔn)則掃清道路。（3）去領(lǐng)地化。去領(lǐng)地化意味著我們思維方式的根本性變革，意味著我們要打破一些固定的思維模式。通俗地講，可以叫做打破“圈子”。在法默爾眼中，所謂去領(lǐng)地化，本質(zhì)上是一種試圖打破在所有組織中都可以發(fā)現(xiàn)的僵化的部門和科局等概念和范疇。（4）變樣。法默爾通過“變樣”這個(gè)術(shù)語來探討公共行政的道德世界。在他看來，“變樣”意味著一種對行政人員應(yīng)該怎樣與他人相處這一問題的基本關(guān)注，意味著重新強(qiáng)調(diào)受壓迫、被抑制以及被排斥的群體。

正是基于后現(xiàn)代主義的這種懷疑論態(tài)度，法默爾強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)代公共行政文本中一些“不言自明”的所謂“真理”性敘事要加以質(zhì)疑。他認(rèn)為，這種所謂的“真理”在某種程度上阻礙了公共行政理論研究進(jìn)一步向縱深發(fā)展，并試圖對公共行政的語言進(jìn)行擴(kuò)展，使公共官僚體制能夠轉(zhuǎn)變成為“一種更為積極的力量”。法默爾宣稱，伴隨著現(xiàn)代性被后現(xiàn)代性所取代，將會產(chǎn)生一種擴(kuò)展公共行政語言的機(jī)會，按照他的這種反思性語言范式，目前的公共行政語言將與后現(xiàn)代擴(kuò)展的語言共存。同時(shí)，他還認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)公共行政領(lǐng)域的根本變革并不意味著拒斥一切來自過去的東西。這種對現(xiàn)代主義和后現(xiàn)代主義所做的平衡是法默爾后現(xiàn)代公共行政理論最顯著的方法論特征。法默爾選擇的哲學(xué)認(rèn)識論高度才使得其理論對于公共行政尤其是行政理論的發(fā)展具有極為重要的方法論意義，這種方法論層面的理論探討對于公共行政理論和實(shí)踐發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

二、后現(xiàn)代公共行政話語理論：公共能量場的“話語”角逐

?？怂购兔桌照J(rèn)為現(xiàn)代公共行政實(shí)際上就是一個(gè)話語霸權(quán)的體系，他們通過對現(xiàn)有公共行政模式（即官僚制及其替代模式）進(jìn)行全面的解構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上提出了建立在真實(shí)、真誠對話基礎(chǔ)上的后現(xiàn)代公共行政話語理論。

后現(xiàn)代公共行政話語理論最核心的概念之一就是“公共能量場”。公共能量場概念的提出綜合了哈貝馬斯、漢娜·阿倫特和庫特·盧因福等的相關(guān)研究成果。首先，公共能量場的公共概念參考了哈貝馬斯和漢娜·阿倫特關(guān)于公共領(lǐng)域概念的相關(guān)闡述。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是與統(tǒng)治階級的政治權(quán)力相抗衡并且向所有公民都開放的公共生活領(lǐng)域；阿倫特將公共領(lǐng)域視為一個(gè)由行動(dòng)和言語所組成的，直接交往而成的領(lǐng)域。另外，“場”的概念來自庫特·盧因的場理論。公共能量場包含著情境、語境和歷史性等內(nèi)涵，是公共政策制定的場所。在公共能量場中，身處其間的參與者試圖說服、滲透與壓制對方。由于公共能量場具有超越和包容現(xiàn)存的體制、組織和官僚制度的傾向，因此，?？怂购兔桌罩鲝垖⒐残姓I(lǐng)域的模式從官僚制轉(zhuǎn)換到公共能量場。這樣，公共能量場在實(shí)踐上就為公共話語的實(shí)現(xiàn)提供了一個(gè)真實(shí)而恰當(dāng)?shù)臅r(shí)空維度，即具有制度化特征的重復(fù)性實(shí)踐的對話競技場[1](P96)。

?？怂购兔桌胀ㄟ^分析和梳理現(xiàn)實(shí)中的一些政策對話案例，他們發(fā)現(xiàn)在政策制定的過程中存在有“少數(shù)人的對話”、“多數(shù)人的對話”和“一些人的對話”三種對話形式。在這三種對話形式中，少數(shù)人的對話通常意味著精英式的統(tǒng)治。這種對話方式不僅有導(dǎo)致強(qiáng)權(quán)的可能性，而且還容易產(chǎn)生公眾的冷漠等問題。而多數(shù)人的對話則容易導(dǎo)致無政府狀態(tài)，因?yàn)槎鄶?shù)人的對話模式并沒有特定的情景來引導(dǎo)話語，沒有意向性的對象，因而公眾意見很難一致，他們往往陷入一種隨機(jī)的用詞和不確定的閑談。只有一些人的對話才為民主話語提供了極強(qiáng)的可能性。因?yàn)?，一些人的對話中的參與不是一時(shí)的討論，而是持續(xù)了一段時(shí)間?！霸捳Z理論設(shè)想了一個(gè)所有人的民主，但是只有那些投身于公共事務(wù)的人會參與它。所有人，包括公共行政人員，只要接受了授權(quán)給他們的真實(shí)參與和代表的責(zé)任，就可以用他們的參與來加強(qiáng)民主”[2](P13)。

通過對政策制定過程中三種對話形式歸納和解讀，?？怂购兔桌臻_始建構(gòu)他們的話語理論。他們認(rèn)為在話語中，參與對話的雙方是一種結(jié)構(gòu)性的關(guān)系，他們之間既是平等的，同時(shí)又是對抗的、相互辯駁的?！八械膮⒓诱叨急仨毦哂校海?）均等的機(jī)會來選擇并實(shí)行言說行為；（2）承擔(dān)對話角色的有效均等機(jī)會去提出話語并使之永恒化，去提出問題，制造問題，給出對陳述、說明、解釋和判斷贊成或反對的理由；（3）相同的機(jī)會去表達(dá)態(tài)度、感受、目的等，以及去命令，去反對，允許或禁止等等?！盵2](P114)“他要求對話的參與者本質(zhì)上是平等的”，“彼此間自由的對話是必需的”[2](P115)，以確保把那些違背話語規(guī)則的人排除在對話之外。“一個(gè)功能平穩(wěn)的語言游戲室建立在多數(shù)人的共識的基礎(chǔ)上，這種共識是由四種不同種類的有效訴求的相互確認(rèn)而形成的……這些有效訴求就存在于言語的交互活動(dòng)中，比如說這樣的訴求:言語是可理解的，他的內(nèi)容是真實(shí)的，言說者在言說的時(shí)候是真誠的，還有對言說者而言加入言說行為是正確的和恰當(dāng)?shù)??！盵2](P114）

目前，?？怂购兔桌盏脑捳Z理論已成為后現(xiàn)代公共服務(wù)、民主行政、公共政策制定的來源，并對更好地理解市民社會、公民參與等問題提供了一個(gè)很好的理論視角。

三、街頭官僚理論：政府最前線公務(wù)人員自由裁量考量

自從公共行政學(xué)誕生以來．行政官僚的自由裁量權(quán)與公共責(zé)任一直是其研究的重要內(nèi)容。正如薩伊所指出的：“隨著行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)力的日益增大，其責(zé)任與回應(yīng)……是一個(gè)至關(guān)重要的問題?！盵3]應(yīng)該說，“街頭官僚”這一概念的出現(xiàn)比人們對街頭官僚這一現(xiàn)象的研究要晚。在“街頭官僚”一詞正式之前，許多研究者已經(jīng)在研究這些后來所謂的“街頭官僚”的行為與決策，如米勒（1967）、愛肯和?；?966），他們都曾從社會學(xué)的角度研究過街頭官僚行為，只不過這些研究者既沒有運(yùn)用街頭官僚這個(gè)現(xiàn)在非常通用的概念，同時(shí)這些研究也沒有對公共行政學(xué)產(chǎn)生很大的影響[4]。

街頭官僚理論的正式確立要?dú)w功于李普斯基。1977年李普斯基發(fā)表《建立一個(gè)街頭官僚理論》一文，才開始出現(xiàn)“街頭官僚”這一概念。1980年李普斯基出版了《街頭官僚：公共服務(wù)中個(gè)人的困惑》，這標(biāo)志著街頭官僚理論的正式建立。正是因?yàn)樗难芯?，才使基層公?wù)員受到越來越多學(xué)者的關(guān)注，“街頭官僚”也成為公共行政學(xué)中一個(gè)十分重要的研究議題。此后20多年，一些研究者從不同的研究角度對李普斯基的理論進(jìn)行了發(fā)展和修正。李普斯基認(rèn)為，“街頭官僚是指依據(jù)法律法規(guī)直接面對公民實(shí)施行政管理的國家基層公務(wù)員”[5]。通常認(rèn)為典型的街頭官僚如基層稅務(wù)人員、基層警察等基層一線執(zhí)法公務(wù)員，這些工作人員在政府雇員中占有比較大的比重。詹姆斯·威爾遜則把他們稱之為“從事證明組織存在正當(dāng)性”的“業(yè)務(wù)人員”[6](P46)。一般而言，街頭官僚具有五個(gè)方面的典型特征：（1）處于等級森嚴(yán)的政府“金字塔”的最底層，權(quán)力小，地位低，只有上級，沒有下級，數(shù)量龐大，占政府機(jī)關(guān)人數(shù)的大部分；（2）與政府機(jī)關(guān)中從事內(nèi)部行政的政府公務(wù)員不同，街頭官僚工作的一個(gè)核心特征是直接與公民打交道，其工作通常直接構(gòu)成政府機(jī)關(guān)的產(chǎn)出；（3）相對于坐在辦公室發(fā)號施令或處理文件的公務(wù)員，特別是上級公務(wù)員而言，街頭官僚是政府機(jī)關(guān)中做“苦工”的，他們處于政策過程的末端，在現(xiàn)場向公民執(zhí)行法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級命令等；（4）街頭官僚具有一定的自由裁量權(quán)，可以對公民進(jìn)行賞罰決斷；（5）在國家與社會之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的交界面執(zhí)行工作任務(wù)，其工作質(zhì)量和績效表現(xiàn)直接決定著行政能力、政府形象和官民關(guān)系等，主導(dǎo)著公眾對政府的評價(jià)[7]。

從以上特征可以看出，街頭官僚處在等級森嚴(yán)的政府官僚體系的最底層。工作在基層一線，直接與公眾打交道，與公眾進(jìn)行互動(dòng)。這是一個(gè)非常特別的位置。對于官僚體系而言，街頭官僚是政府政策過程的末端，承擔(dān)著公共政策執(zhí)行的重任，政府頒布的法律法規(guī)、規(guī)章制度和上級命令都要通過他們才能得以順利執(zhí)行；對于公眾而言，政府機(jī)構(gòu)體系的中高層次距他們非常遙遠(yuǎn)，與他們直接接觸的是街頭官僚。由于街頭官僚特殊的工作環(huán)境和工作性質(zhì)，使他們具有一定的自由裁量權(quán)，可以對公民進(jìn)行賞罰決斷。他們自由裁量權(quán)的運(yùn)用以及其經(jīng)驗(yàn)、技能、專長及價(jià)值觀直接影響政府的行政能力。伴隨著現(xiàn)代福利國家的建立，他們還控制和管理著許多公共資金。他們的決策直接影響許多公民的生活福利?？傊?，街頭官僚直接地決定著對于公民的懲罰（如警察的決定）和獎(jiǎng)勵(lì)（如福利機(jī)構(gòu)接受福利申請的決策），他們在現(xiàn)代社會中占有非常重要的地位[8](P59)。

在當(dāng)代政府治理中，街頭官僚的自由裁量權(quán)的范圍和幅度出現(xiàn)了較大的增長。主要原因有兩個(gè)。（1）隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，越來越多的國家在政府改革中從講究投入轉(zhuǎn)向講究產(chǎn)出，主張全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)顧客滿意至上。這樣，權(quán)力被一步步下放，街頭官僚被賦予更大的權(quán)力和責(zé)任；（2）民眾對政府的各種需求不斷增長并要求政府必須及時(shí)地予以回應(yīng)，能及時(shí)解決社區(qū)內(nèi)隨時(shí)可能發(fā)生的各種問題，這要求街頭官僚能在各種復(fù)雜的情形下立即做出決定。這兩個(gè)原因直接導(dǎo)致了街頭官僚自由裁量權(quán)的范圍和幅度大幅增長。正如洛克所說：“有許多事情非法律所能規(guī)定。這些事情必須交由握有執(zhí)行權(quán)的人自由裁量，由他根據(jù)公眾福利和利益的要求來處理?！盵9](P120)隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，政府組織和調(diào)整社會生活的功能和權(quán)限范圍不斷擴(kuò)大，公共事務(wù)的復(fù)雜性與不確定性不斷提升，行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)也隨之增加。從一定意義上說，現(xiàn)代公共行政主要表現(xiàn)為“自由裁量”行政。自由裁量已成為現(xiàn)代公共行政的“靈魂”與“活血”，成為現(xiàn)代公共行政發(fā)展的顯著特征和重要趨勢。威爾遜認(rèn)為，行政是“擺脫政治的混亂和爭斗產(chǎn)生出來的”，行政自由裁量權(quán)的存在是客觀的?！耙?yàn)樾姓賳T在為了完成其任務(wù)而選擇手段時(shí)，應(yīng)該有而且也的確有他自己的意志，他不是而且也不應(yīng)該是一種純粹被動(dòng)的工具?！盵10](P176）

在研讀和借鑒街頭官僚理論框架分析現(xiàn)實(shí)行政問題的同時(shí)，我們也應(yīng)該同時(shí)注意到基層官僚自由裁量權(quán)濫用、進(jìn)而對民眾合法權(quán)益造成損害等現(xiàn)象。因此，如何做好基層官僚自由裁量權(quán)和依法規(guī)范行政之間的平衡，既能保證政府行政權(quán)力的合法性與權(quán)威性，同時(shí)又能充分調(diào)動(dòng)基層官僚的積極性，仍是一個(gè)亟待解決的重大課題。

四、網(wǎng)絡(luò)治理理論：從單一中心到多中心的嬗變與重構(gòu)

二十世紀(jì)九十年代前后，政策網(wǎng)絡(luò)的研究與治理理論結(jié)合起來，產(chǎn)生了網(wǎng)絡(luò)治理的研究流派。這一研究范式主要在歐盟國家率先流行起來，目前已成為發(fā)達(dá)國家公共管理研究的最新進(jìn)展。研究者普遍持這樣的觀點(diǎn)：政策網(wǎng)絡(luò)為治理理論提供切實(shí)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，可以較好地解釋治理理論。因此，有學(xué)者認(rèn)為，“在治理的眾多用法中,只有網(wǎng)絡(luò)治理才有新的特征。”[11](P5)

網(wǎng)絡(luò)治理理論吸收和借鑒了利益調(diào)整學(xué)派和網(wǎng)絡(luò)治理學(xué)派的部分觀點(diǎn)。它不僅繼承了利益調(diào)整學(xué)派中利益聯(lián)盟與合作的思想，還整合了組織間關(guān)系理論的內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)治理作為發(fā)達(dá)國家公共管理研究的一個(gè)前沿課題，倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)治理作為一種新的治理模式，致力于實(shí)現(xiàn)主體間良性互動(dòng)和互利互補(bǔ)的合作。這種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)不同于市場(自愿)與科層(強(qiáng)制)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，而是一個(gè)有著共同價(jià)值訴求的自組織系統(tǒng)。通過價(jià)值協(xié)同、信息共享等，這種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)培育起成員間的信任關(guān)系以及成員與集體間的信任關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)互利互惠的合作。

根據(jù)網(wǎng)絡(luò)治理理論最新的發(fā)展和演進(jìn)，可以把該理論細(xì)分為行動(dòng)者中心制度主義和管理復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)兩種理論主張。麥斯·普朗克學(xué)派結(jié)合了博弈論，資源依賴?yán)碚摵徒粨Q理論，形成了行動(dòng)者為中心的制度主義學(xué)派。在行動(dòng)者中心制度主義看來，制度是一種管制結(jié)構(gòu)，對理性行動(dòng)者給予限制或機(jī)會，制度的功能主要是克服集體行動(dòng)的問題，限制自私和機(jī)會主義的行為。政策網(wǎng)絡(luò)不僅僅是政策過程的一種分析工具，還是一種限定行為者的規(guī)則和制度。在網(wǎng)絡(luò)中，行動(dòng)者之間形成的關(guān)系是非正式組織起來的、非科層的、互惠的、相對穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系和形式，以此實(shí)現(xiàn)共同利益。在這個(gè)過程中，行動(dòng)者遵循共同的規(guī)則來對網(wǎng)絡(luò)成員的行為進(jìn)行制約，以產(chǎn)生共同的結(jié)果。這就可以減少信息成本和交易成本，增加相互的信任，減少不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。在網(wǎng)絡(luò)中，公共和私人的行動(dòng)者有著共同的利益，互相依賴，形成優(yōu)勢互補(bǔ)的資源交換。由于以上這些功能，網(wǎng)絡(luò)成為了協(xié)調(diào)公共行動(dòng)者和私人行動(dòng)者的理想制度框架。

克林等人指出，在國家與私人部門相互依賴性增強(qiáng)的情況下，市場或科層都不是治理的恰當(dāng)形式。從網(wǎng)絡(luò)的視角看來，政府的政策失敗包括：關(guān)鍵行動(dòng)者的缺失，行動(dòng)者對共同目標(biāo)缺乏承諾，信息的不完全等[12](P5)。同時(shí)他們認(rèn)為市場缺乏協(xié)調(diào)，不能克服和防止市場失靈。相比之下，網(wǎng)絡(luò)是水平的、談判的自我協(xié)調(diào)，可以避免其他治理形式產(chǎn)生的問題。這是因?yàn)?，通過談判可以產(chǎn)生正和博弈的結(jié)果，使所有人都受益?；诖?，克林等人總結(jié)到，在一個(gè)日益復(fù)雜和動(dòng)態(tài)的環(huán)境中，科層協(xié)調(diào)已經(jīng)非常困難，由于市場失靈，解除管制也變得非常有限，治理便只有在政策網(wǎng)絡(luò)中才顯得比較可行。在網(wǎng)絡(luò)中，公共和私人的集體行動(dòng)者，資源相互依賴，以一種非科層的形式連接起來，協(xié)調(diào)利益和行動(dòng)。

隨著社會、政治和經(jīng)濟(jì)變化過程的相互依賴性、偶然性和不確定性的凸顯，治理過程已經(jīng)不局限在政府的正式結(jié)構(gòu)之中，公共政策的制定和執(zhí)行是通過大量的正式和非正式的機(jī)構(gòu)、機(jī)制和過程來完成的。也就是說，在新的歷史條件下，政府治理是一系列公共和私人行動(dòng)者互動(dòng)的結(jié)果，公共政策的制定和執(zhí)行是在互相依賴的行動(dòng)者的網(wǎng)絡(luò)中完成的。在這種情況下，如果過于注重政府單方面的作用，忽視政策行動(dòng)者的多層次性和異質(zhì)性，必定會帶來政府治理的失敗。由此，網(wǎng)絡(luò)治理的研究模式主張，網(wǎng)絡(luò)能夠解釋一些傳統(tǒng)的市場或科層所無法解釋的新興現(xiàn)象，是與信息社會相契合的一種治理形式。網(wǎng)絡(luò)治理的核心思想在于，沒有任何國家或社會一方的行動(dòng)者能夠單方面地決定公共政策過程和治理過程，這些行動(dòng)者需要形成合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源組合的優(yōu)化，最終達(dá)成社會善治。在許多歐洲國家中，網(wǎng)絡(luò)治理的形式已經(jīng)被普遍認(rèn)可，成為一個(gè)復(fù)雜、多層而碎片化的社會中一個(gè)有用的治理機(jī)制。

適應(yīng)時(shí)代需求和公民呼聲的政府管理模式是各國都努力追求并渴望求得的“仙丹靈藥”，而發(fā)達(dá)國家在努力追尋政府管理模式進(jìn)程中所展拓的各種政府治理模式已成為后起國家借鑒的“他山之石”。對中國這樣的發(fā)展中國家，借鑒和吸收國外特別是發(fā)達(dá)國家政府管理創(chuàng)新進(jìn)程中誕生的新理念、新思想、新模式，對于積極推動(dòng)我國政府改革，改進(jìn)政府治理模式，建設(shè)服務(wù)型政府或許大有裨益。

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責(zé)任編輯：陳文杰