當環(huán)保成為沖突源

馮永鋒

僅在2012年的前兩個月里，兩次重大的環(huán)境污染事故——一次發(fā)生在廣西的柳江，一次發(fā)生在長江——及其造成的飲水危機和恐慌情緒，再次將企業(yè)和地方政府推到了輿論的風口浪尖上。

和很多有中國特色的事情一樣，“社會發(fā)展”——一個覆蓋面非常寬廣的詞語，在很多時候、很多地方被等同于“經(jīng)濟增長”。同樣被無意或刻意誤解的詞語，還有“環(huán)境保護”和“公共參與”等等。在強大的地方政府看來，環(huán)境保護與經(jīng)濟增長的矛盾是難以調(diào)和的，這使得人們在重大的環(huán)境污染事件背后，總能看到地方政府的身影——除了在經(jīng)濟項目審批時將環(huán)境評估邊緣化，以便為污染企業(yè)開綠燈，還包括在污染事件發(fā)生之后，一些地方政府總是希望隱瞞或淡化污染信息，使得傷害進一步加重，并擴散到更大的范圍。

值得警惕的是，當污染事件變成全國性的話題，一些地方政府不得不勉強低頭認錯的時候，它們?nèi)匀粵]有放棄以各種手段警告和懲罰向外界透露信息的本地居民。這使得環(huán)境問題變得更加尖銳，其結(jié)果是環(huán)境越來越污染，社會越來越不穩(wěn)定，公眾對政府和企業(yè)越來越失去信心。

法律手段缺乏

這種局面并不是今天才出現(xiàn)的。實際上，早在2007年，環(huán)境保護部副部長潘岳在一次講話中就提到，環(huán)境污染引發(fā)的社會沖突，已經(jīng)超出了國企轉(zhuǎn)型、土地征用、住宅強拆等重要原因，成為引發(fā)社會沖突的主要動因之一。

2008年，社會學(xué)家于建嶸報告說：“近年來，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增，已成為引發(fā)社會矛盾，影響經(jīng)濟，制約社會，涉及政治的重大問題。這類事件共同的特征是：地方政府為發(fā)展經(jīng)濟引進污染企業(yè)，民眾因污染受害四處告狀得不到處理而采取自救式維權(quán)；地方政府以維護社會治安為名動用警力，進而發(fā)生警民沖突，維權(quán)民眾被以妨害公務(wù)罪或擾亂社會秩序罪判刑?！?/p>

他分析說：“2005年因環(huán)境污染上訪的案件68.972萬起，是1995年的11倍。2006年和2007年大約也是70萬件左右。從上訪的主體來看，整村或幾個村聯(lián)合上訪的占多數(shù)，這說明環(huán)境污染影響的是附近全體居民的利益，特別是那些通過空氣或水污染的企業(yè)，它們對居民的危害更具有地域的普遍性。但同樣，這種情況也容易使村民團結(jié)組織起來。控告的對象主要是廠礦企業(yè)，而隨著地方政府包庇或推卸責任，地方政府或主管官員的不作為和‘惡作為也在民眾控告之列?！?/p>

但“頻繁上訪”并沒有帶來問題的解決。因為無論是國家信訪部門還是中國的司法體系，都對因環(huán)境污染引發(fā)的訴訟案件缺乏有效支持力度。中國政法大學(xué)污染受害者援助中心主任王燦發(fā)分析說：“雖然法院仍舊不太支持污染方面的訴訟，但環(huán)境傷害引發(fā)的案件越來越多，每年至少以超過5%的速度在遞增?！?/p>

以前關(guān)于環(huán)境的法規(guī)著眼于政府的權(quán)力。王燦發(fā)說，幾乎所有的相關(guān)法律都是由政府部門起草的，主要是規(guī)定政府管企業(yè)的權(quán)力，而不涉及環(huán)境污染造成損害以后，老百姓通過什么途徑解決。

2004年12月底，通過了《固體廢物污染防治法》的修訂，增加了四個關(guān)于民事的條款。確立了“舉證責任倒置”原則，規(guī)定造成環(huán)境污染必須恢復(fù)原狀，以及對污染受害者施行法律援助，以及環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)必須要接受當事人的委托來進行環(huán)境監(jiān)測。這多少有助于從民事途徑解決環(huán)境問題?，F(xiàn)在正在起草《環(huán)境損害賠償法》，這也是一個民事方面的法律。

“但整體來說，公眾利用法律手段維護權(quán)益的通路仍舊太窄”，王燦發(fā)說，解決環(huán)境問題仍然主要靠政府推動，如果政府在這個問題上消極懈怠，法律通道就會堵塞，結(jié)果導(dǎo)致沖突越來越大，危險越來越大，環(huán)境風險直接引發(fā)了重大的社會風險。

必須嚴懲“污染施害者”

汪光燾作為全國人大環(huán)境與資源保護委員會的主任委員，很清楚這種風險。這幾年，他一直在力推《環(huán)境保護法》的修改。

不但如此，“從1995年八屆全國人大到2011年十一屆全國人大，全國人大代表共2353人(次)以及臺灣、海南兩個代表團提出修改《環(huán)境保護法》的議案共75件”，汪光燾說。

從2008年到2010年，十一屆全國人大環(huán)資委經(jīng)過歷時3年的調(diào)查研究，開展了現(xiàn)行污染防治相關(guān)法律和《環(huán)境保護法》的后評估，專題論證研究了《環(huán)境保護法》的定位問題，即當前法律實施中存在的問題，到底是因為法律本身制度設(shè)定不合理，還是執(zhí)行不到位，或者根本就是政府部門不作為、沒有去執(zhí)行，多次聽取了環(huán)保部等國務(wù)院有關(guān)部門、地方人大及政府部門和專家的意見。經(jīng)十一屆全國人大環(huán)境與資源保護委員會第二十七次全體會議審議，“環(huán)境保護法修正案草案”已報送全國人大常委會。

汪光燾分析這個“草案”時說：“在法律責任追究方面，‘草案增加了依法追究企業(yè)法定代表人和相關(guān)責任人法律責任的規(guī)定。又有人建議，應(yīng)當更加明確對政府和政府機關(guān)及其工作人員的法律責任追究。我認為這是對的。不僅應(yīng)當嚴肅查處違法行為，也要追究地方政府及其相關(guān)部門在環(huán)境保護工作中不作為甚至姑息縱容違法行為的責任?！?/p>

嚴懲“污染施害者”才可能保護“污染受害者”的尊嚴，也才有可能保護生態(tài)環(huán)境。但如何嚴懲“污染施害者”呢？汪光燾說，國際上有一個相對流行的做法是“按日計罰”制度。“根據(jù)對違法行為的處罰應(yīng)與其違法情節(jié)相適應(yīng)的處罰原則，對主觀惡性強、持續(xù)時間長的違法行為理應(yīng)重罰。近年來，《重慶市環(huán)境保護條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》等地方性法規(guī)，針對比較普遍的具有持續(xù)性的超標排污等環(huán)境違法現(xiàn)象，在地方立法中規(guī)定了‘按日計罰制度?！莅冈黾恿税慈沼嬃P的規(guī)定?！?/p>

王燦發(fā)也認為，要嚴懲污染施害者，設(shè)定“最高限額”是不太現(xiàn)實的。他說：“我國的《水污染防治法》在修訂時，把最高罰款規(guī)定為300萬元，但我覺得不應(yīng)該規(guī)定最高限額，該罰多少罰多少，違法一天就罰一天，不用最高限制。比如美國杜邦公司的特弗龍事件，因為有化學(xué)物質(zhì)危害人體健康，從它知道有危害還在賣開始，到停止賣的那一天，每天罰2.5萬美元。最后罰了它3.1億美元，這個公司就不敢違法了。除了民事訴訟，還應(yīng)當加強對環(huán)境污染刑事犯罪的制裁。最高法院出臺過司法解釋，造成直接經(jīng)濟損失30萬元，造成1人死亡或3人重傷的環(huán)境污染事件，都要追究刑事責任?！?/p>

王燦發(fā)建議：“目前我國對污染物的排放實行達標即合法原則。一個建設(shè)項目，雖然有較多污染物的排放，但如果符合污染物排放標準，就可以建設(shè)和運營。從環(huán)境保護的要求來講，好的環(huán)境是不應(yīng)讓其惡化的。不得惡化原則的實行，將從根本上改變排污合法的觀念，只要你的建設(shè)會導(dǎo)致當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量惡化，就不能說是合法的，就有預(yù)防和治理的義務(wù)，也就可以為解決排污達標仍然污染、擾民的問題提供法律根據(jù)?！?/p>

政府與公眾的博弈

2008年5月1日，國務(wù)院《政府信息公開條例》開始實施；幾乎同時，環(huán)境保護部出臺了《環(huán)境信息公開辦法》，也開始進入實施階段。雖然這個“辦法”是所有部委中最先出臺的呼應(yīng)《政府信息公開條例》的舉措，但和萬眾矚目的“三公”開支信息公開相比，到2011年年底，全國各地的環(huán)保部門，仍舊有很多人不知環(huán)境信息公開為何物，更不知道如何應(yīng)對公眾的環(huán)境信息公開申請。

2011年12月12日，安徽的民間環(huán)保組織“安徽綠滿江淮環(huán)境發(fā)展中心”到安徽望江縣環(huán)保局要求公開當?shù)匾患椅廴酒髽I(yè)舒美特企業(yè)排污信息?？烧麄€環(huán)保局找不出一張信息公開登記表，也不知道該由誰負責，只能推諉了事。

同樣，江蘇海安市環(huán)保局也以“文件丟失”作為理由，拒絕向當?shù)鼐用裉峁┮患依贌龔S的排放數(shù)據(jù)。北京的環(huán)保組織正準備對環(huán)境保護部發(fā)起一項行政訴訟，因為他們向環(huán)境保護部申請公開2008年就調(diào)查清楚的部分地區(qū)多氯聯(lián)苯排放數(shù)據(jù)信息時，環(huán)境保護部以“過程信息”為由，拒絕向其公開。環(huán)境保護部同樣以這個理由，拒絕向北京師范大學(xué)博士生毛達公開“全國第一次污染源普查”的詳細信息——雖然這些信息早已經(jīng)有了明確結(jié)果。

2012年1月16日，公眾環(huán)境研究中心（IPE）、美國自然資源保護委員會（NRDC）、騰訊綠色頻道聯(lián)合發(fā)布了“113個城市污染源監(jiān)管信息公開狀況”連續(xù)第三年的評價結(jié)果報告。公眾環(huán)境研究中心主任馬軍指出：“我們從2009年就開始對全國113個城市進行這個監(jiān)測和分析。通過連續(xù)3年的盤點，我們看到多數(shù)城市的污染源信息公開已經(jīng)開始有所擴展，平均分從31提高到40分，而越過及格線的城市從最初的4家提高到本此評價的19家，由此可以得出結(jié)論——環(huán)境信息公開這一創(chuàng)新制度已經(jīng)在中國初步確立。但環(huán)境信息公開依然處于初級階段，表現(xiàn)在一批城市的得分依然在20分之下；還表現(xiàn)在污染源日常監(jiān)管記錄公示和依申請公開兩個關(guān)鍵項目上，多數(shù)城市還存在顯著差距，公眾依然難以有效獲取這些城市的污染源監(jiān)管信息?！?/p>

馬軍也指出：“政府的不作為，恰恰給了公眾參與環(huán)境保護的諸多機會。公眾可以通過參與民間環(huán)保組織推動的自然觀察、污染舉報、環(huán)境傷害調(diào)查、利益相關(guān)方談判、政策建議、行政訴訟等方式，推動環(huán)境保護走向更加明朗和徹底。當然，如果公眾自身成了環(huán)境災(zāi)難的受害者，還可以通過大量可行的法律渠道來維護自身權(quán)益。”

在很多情況下，公眾獲得有關(guān)環(huán)境災(zāi)害的資訊的渠道都是來自旨在環(huán)境保護的NGO。事實上，NGO為環(huán)境污染受害者提供了科學(xué)和法律等多方面的幫助，并使得環(huán)保NGO日益成為中國社會中最活躍的一分子。

在國家主席胡錦濤提出“創(chuàng)新社會管理”之后，北京等地區(qū)正嘗試開放社會組織的登記，改變以前呆板的做法——必須掛靠在某個政府機構(gòu)之下，NGO才能獲得注冊。對新規(guī)定將環(huán)保NGO排除在了免掛靠的名單之外——2011年3月份，一位北京市民向北京豐臺區(qū)政府提起了一個創(chuàng)辦民間環(huán)保組織的申請，民政局工作人員答復(fù)他說，環(huán)境保護類NGO，仍舊需要找到主管部門，才可能獲得登記許可。

政府不愿意放棄主導(dǎo)經(jīng)濟增長的權(quán)力，尤其在他們認為公眾對環(huán)境保護活動的參與有可能威脅到GDP數(shù)據(jù)的時候。這種思維和制度的瓶頸，還將繼續(xù)限制中國經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變——直到有一天，官員也能認識到，沒有健康和安全感的經(jīng)濟增長得不償失；而鑒于粗放的增長帶來的嚴重后果，他們將為自己的短視付出代價。（作者為著名環(huán)保NGO“達爾問”創(chuàng)始人）