改革需從預(yù)算始

韋森

財政制度已成瓶頸

2012年兩會之際，諸多民生問題成了今年的熱點話題。盡管進(jìn)一步深化改革目前已經(jīng)成了全社會各階層的共識，但是，多數(shù)網(wǎng)民還是較多關(guān)注關(guān)系到自身生計的一些民生問題。也許很多網(wǎng)民并沒有完全認(rèn)識到，只有深化我國的政治體制改革，尤其是改革我國現(xiàn)有的政府財政預(yù)算制度，一些民生問題，如房價過高，物價上漲過快，收入分配差別過大，基本醫(yī)療保障制度和社保的政府資金投入不足和覆蓋面不夠，乃至普通民眾的“老三難”（上學(xué)、看病、就業(yè)）等民生問題，以及政府官員貪污腐敗不斷發(fā)生且屢治不果等社會問題，才有望從根本上得以根治。

為什么說諸多民生問題都與政府的財政體制和預(yù)算制度密切相關(guān)？這可以從以下三個方面來分析：

首先，從政府的財政收入來看，自1994年實行分稅制改革以來，全國的政府財政收入高速增長了近20年了。尤其是2001年中國加入WTO之后，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速起飛，全國各級政府的財政收入保持了一個快速增長的勢頭。我們粗略計算了一下，自2002年以來，全國的財政收入（僅“第一財政”）就翻了約9.5倍，年平均增長率約為20.39％，而同一時期的我國的GDP年平均增長速度為10.57%。在2002年，中國政府的財政收入總量才18,903.64億元，到2011年中國政府的“第一財政”收入就達(dá)到了103,740億元。另外，盡管在政府的樓市調(diào)控政策下全國多數(shù)城市房地產(chǎn)市場成交低迷，2011年全國土地出讓收入仍高達(dá)3.15萬億元。僅這兩項加起來，政府的收入就已經(jīng)高達(dá)13.5萬億了。如果加上各級政府的其他預(yù)算外收入和制度外收入，保守估計目前全國各級政府所掌握的財力也會在十七八萬億元，甚至更高。政府財政收入高速增長，在國民收入的三大構(gòu)成部分中，企業(yè)利潤或/和居民收入份額自然會下降。國家統(tǒng)計的數(shù)字也清楚地表明了這一點。居民收入占GDP的比重持續(xù)下降，一些民生問題就會不斷出現(xiàn)，并積累了下來。

其次，在我們目前的體制中，政府財政總體上來說主要還是“建設(shè)財政”和“發(fā)展財政”。在每年政府預(yù)算支出中，用在醫(yī)保、社保和教育等方面的支出占整個財政支出的份額還比較少。譬如，我們這個有13億多人口的大國，每年政府的財政收入已經(jīng)十幾萬億了，但政府用在醫(yī)保上的錢，還只有兩千多億元人民幣，與一個只有1079萬人口的希臘政府每年用在社保上的錢差不多。由此看來，完不成從建設(shè)財政和發(fā)展財政向公共財政的轉(zhuǎn)變，醫(yī)保、社保和普通民眾的“老三難”問題就很難得到根本的解決。

第三，由于在目前的預(yù)算體制下，各級政府的財政收支對社會公眾來說不公開透明，每年的財政支出和項目建設(shè)資金也不受任何（包括人大代表）的實質(zhì)性的約束和制衡，這就為一些政府官員的腐敗尋租預(yù)留了空間、機(jī)會和可能。近些年來，政府官員貪污腐敗的大案要案不斷發(fā)生，屢治不果。盡管中紀(jì)委、審計署和反貪局對政府公務(wù)員的貪污腐敗打擊力度不斷加強(qiáng)，但貪污腐敗案件仍不斷曝光。這說明一些政府官員的腐敗尋租是有制度原因的，即與我們現(xiàn)有的財政預(yù)算體制密切相關(guān)。

既然現(xiàn)有的政府財政預(yù)算制度存在著種種弊端，從預(yù)算制度改革上啟動我國政府體制乃至整個政治體制改革，已經(jīng)到了勢在必行和刻不容緩的地步。鑒于1994年制定的《預(yù)算法》已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今現(xiàn)實，修改《預(yù)算法》乃是這一改革關(guān)鍵一步。

動議修法，14年不成

現(xiàn)行的《中華人民共和國預(yù)算法》，是1994年3月22日由第八屆全國人民代表大會第二次會議通過并于1995年1月1日開始實施的。1995年11月2日，國務(wù)院第三十七次常務(wù)會議通過并即時施行了《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》。這一《預(yù)算法》和《實施條例》，構(gòu)建了迄今為止我國的財政稅收體制的基本框架，其實質(zhì)是確立了目前的中央和地方分稅制的財政體制。

現(xiàn)在看來，盡管1994年通過的《預(yù)算法》有諸多弊端，但自1951年8月19日中央人民政府政務(wù)院頒布《預(yù)算決算暫行條例》，到在1988年3月舉行的七屆全國人大一次會議上馬洪等32名代表提出了制定預(yù)算法的議案，再到1994年我國第一部《預(yù)算法》的制定、頒布和實施，還是標(biāo)志著我國政府預(yù)算制度的歷史進(jìn)步。

然而，1990年代中期，市場經(jīng)濟(jì)還不怎么發(fā)達(dá)，國民經(jīng)濟(jì)總量還很小。當(dāng)時，每年政府財政的總盤子還只有5000多億元。隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和政府財稅收入的大幅增加，在1994年的《預(yù)算法》和1995年的《實施條例》頒布實施不久，諸多問題和弊端就很快出現(xiàn)了。

這種種弊端和問題，被全國人大預(yù)算工委主任高強(qiáng)歸納為六個方面：對預(yù)算編制完整性缺乏明確表述；對規(guī)范預(yù)算管理執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的約束；對財政機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付制度缺乏明確的表述；對地方政府的債務(wù)審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規(guī)定；對預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究缺乏可操作性；以及對預(yù)算公開缺乏明確要求等。

全國人大自1997年提出修改《預(yù)算法》的動議。后來，經(jīng)全國人大有關(guān)部門與國務(wù)院相關(guān)部門的反復(fù)協(xié)商，在2004年全國人大正式啟動了《預(yù)算法》的修訂議程，并在2006年由全國人大預(yù)算工委牽頭起草了《預(yù)算法修正案》第一稿。據(jù)悉，這一預(yù)算法最初修正案，曾借鑒了世界上許多國家的預(yù)算制度的優(yōu)長和經(jīng)驗，強(qiáng)調(diào)了對政府部門的財政收支預(yù)算及其執(zhí)行的限制和監(jiān)督，是一部比較接近現(xiàn)代民主政治精神的草案。然而，這一最初修正案草稿招致了有關(guān)部門的質(zhì)疑和抵制，后來被束之高閣。

由于1994年的預(yù)算法和現(xiàn)行的財稅體制和預(yù)算制度存在諸多弊端，且這些弊端隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府財政收入的蛋糕越做越大而愈來愈突出，結(jié)果，無論全國人大財經(jīng)委的有關(guān)官員、全國人大和政協(xié)代表委員，還是我國的財政學(xué)、稅法學(xué)的專家，乃至一些憲法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者，以及一些關(guān)心中國未來改革進(jìn)程的社會有識之士，在近些年來一直呼吁和敦促重新修訂《預(yù)算法》。

呼吁的結(jié)果是，在2009年，第十一屆全國人大決定重啟預(yù)算修法進(jìn)程，并成立了由全國人大預(yù)算工委主任高強(qiáng)牽頭，由人大預(yù)算工委、財政部、國家發(fā)改委、審計署等十幾部門聯(lián)合組成的新《預(yù)算法》起草小組。這次重啟預(yù)算修法，與上次由人大單獨牽頭起草有很大不同，而是先由全國人大預(yù)算工作委員會和財政部先分別起草一份草案，最后在2010年出“拼出”一個雙方共同認(rèn)可的“修正案（草案）”初稿，隨后又在國內(nèi)一些部門和專家學(xué)者之間小范圍地閉門征求意見，進(jìn)行修正。

筆者曾參加了一次修正案（草案）討論會。經(jīng)過內(nèi)部復(fù)雜“博弈”和多年的蹉跎，2010年12月，全國人大預(yù)算工委最后將預(yù)算法修正事宜轉(zhuǎn)交給了國務(wù)院。在2010和2011年，時有傳出新預(yù)算法草案“上會”（審議）的消息，但至今這一《預(yù)算法修正案（草案）》仍沒還沒有提請全國人大常委會正式審議。

2011年12月16日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開了一次常務(wù)會議，討論并原則通過《中華人民共和國預(yù)算法修正案（草案）》。接著，在12月26日，財政部長謝旭人向十一屆全國人大常委會第二十四次會議做了關(guān)于《預(yù)算法修正案（草案）》的說明。據(jù)新華社12月17日的新聞稿稱，這次國務(wù)院常務(wù)會議所通過的新預(yù)算法修訂的基本原則是：“（一）增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度。各級政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算。除涉及國家秘密的內(nèi)容外，各級政府和各部門的預(yù)算、決算都要依法向社會公開。（二）健全財政管理體制。各級政府之間應(yīng)當(dāng)建立財力保障與支出責(zé)任相匹配的財政管理體制。（三）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，做到規(guī)范、公平、公開。（四）強(qiáng)化政府債務(wù)管理，防范財政風(fēng)險。（五）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范預(yù)算調(diào)整，完善預(yù)算審查監(jiān)督?！?/p>

這次國務(wù)院常務(wù)會議決定，在2012年的適當(dāng)時候?qū)ⅰ安莅浮薄吧蠒保嵴埲珖舜蟪Ｎ瘯徸h通過。

何時公開征求意見？

按照全國人大的立法慣例，新法的制定和現(xiàn)有法律的修訂，均事前在人大的網(wǎng)站上先掛出來，向社會廣泛征求意見，并根據(jù)從社會各界所征求到的意見，對法律草案加以完善修改，然后再“上會”審議。

一個國家的預(yù)算法，其實質(zhì)是給政府尤其是財政稅收部門所制定的約束和監(jiān)督其行政行為的制度規(guī)則。這次預(yù)算法的修訂，最后由國務(wù)院及其有關(guān)部門來操作，由財政部結(jié)合全國人大預(yù)算工委和其他有關(guān)部委的官員的意見來起草，本身是否有政府機(jī)構(gòu)自己給自己量身“定做袍子”之嫌？如果政府部門自己給自己定做法律規(guī)范，本身就很難打造出真正能束縛自己腦袋的“緊箍咒”。按照法國啟蒙時期的思想家孟德斯鳩在《法的精神》的論述，世上沒有掌權(quán)者會自愿和主動地約束和捆綁自己的權(quán)力。就此而言，盡管修法旨在在政府預(yù)算公開、透明、科學(xué)、完整、健全和監(jiān)督方面做一些推進(jìn)，但目前看來，離現(xiàn)代憲政民主政治的立法精神尚有距離。

預(yù)算法作為一種行政法規(guī)，實質(zhì)是讓各級政府官員在法律規(guī)則的正式約束下管好用好納稅人的錢，取之于民，用之于民。這樣一部約束各級政府財政預(yù)算行為的行政法律，理應(yīng)廣泛征求社會各階層——尤其是大多數(shù)納稅人——的意見后才“上會”。我們期待它早日公開征求意見。（作者為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）