“官商旋轉(zhuǎn)門”：腐敗轉(zhuǎn)移新通道

葉竹盛

2009年，安徽宣城開發(fā)區(qū)原主任、副廳級干部周先義落馬。案發(fā)前，周先義曾向上級提出提前退休的申請，但未獲批準。如果他的申請獲批，周先義也許已經(jīng)當(dāng)上公司高管，或能逃過牢獄之災(zāi)。據(jù)辦案人員調(diào)查，周先義“落馬”前已經(jīng)與一家平時受他“關(guān)照”的公司簽訂了聘用合同，一旦退休，就到這家公司工作，享受高額工資。他最終沒能成功通過這道“官商旋轉(zhuǎn)門”。

“官商旋轉(zhuǎn)門”曾經(jīng)頻繁開啟。上世紀80年代改革開放初期，大批官員到政府附屬的企業(yè)任職，當(dāng)起了“紅頂商人”。1992年鄧小平“南方談話”后，體制外的經(jīng)濟部門開始興盛，再加上政府精簡政策，不少官員選擇了停薪留職，下海創(chuàng)業(yè)。馮侖、潘石屹、陳東升等人就是這一階段下海潮的代表人物。

進入新世紀，政府也不像以往一樣鼓勵大量下海，但不少青壯派實權(quán)官員仍然孤注一擲，選擇了辭官經(jīng)商。這一波下海潮正是由私營企業(yè)發(fā)達的江浙一帶的官員發(fā)起的。2002年，浙江省地稅局總會計師徐剛辭職，擔(dān)任吉利集團首席執(zhí)行官。一年之后，浙江溫州副市長吳敏一也辭職加入民企，成為高管。

前幾波下海潮，是天平從體制內(nèi)官場轉(zhuǎn)向體制外商場的必然結(jié)果。然而，近年來，官員下海似乎成了諱莫如深的話題。自2003年起，中國的公務(wù)員報考大軍一年比一年壯大，10年間從8萬人急劇增加到百萬以上。這說明，體制內(nèi)外的天平，已經(jīng)轉(zhuǎn)向。

一面是每年多達百萬的公務(wù)員報考大軍，一面卻是悄然辭職的官員，這種現(xiàn)象背后有何深意？

五花八門的“旋轉(zhuǎn)門”

2003年，時任《南風(fēng)窗》記者的章敬平經(jīng)過多年觀察后，在報道《政商之變》中總結(jié)了官員下海的四種情形，包括仕途有成長空間但主動選擇新生的人；仕途有成長空間但感覺疲憊的人；仕途已無成長空間工齡滿30年可以提前退休的人；仕途沒有成長空間犯了錯誤的人。

當(dāng)時比較普遍的是前三種。章敬平經(jīng)過長時間調(diào)查，雖有耳聞，但仍沒有找到第四種，也就是因為“犯了錯誤”，為了逃避罪責(zé)而下海的官員實例。然而，幾年后，第四種官員下海的實例卻開始見諸報端，而前三種，尤其是第一種主動下海創(chuàng)業(yè)的官員則越來越鮮見。

2008年1月，重慶市大渡口區(qū)原副區(qū)長顧緋突然辭職，到北京一家房地產(chǎn)公司任職。顧緋官至副廳級之時年僅36歲，正值仕途得意，被認為很有前途。他的這一舉動，令人難以置信。然而，辭職3個月后，顧緋就被紀檢專案組抓獲，他辭職的原因也因此浮出水面。原來，就在顧緋辭職前幾個月，重慶爆發(fā)了房地產(chǎn)“窩案”，多名廳級官員落網(wǎng)，而顧緋與落網(wǎng)官員關(guān)系密切，早已牽扯其中,為了脫身，他匆忙辭職。事后查明，他在任期間受賄160多萬，并低價購買了多套房產(chǎn)，最終獲刑14年。

另外一個案例，則成為學(xué)者眼中“官員通過下海洗黑錢”的典型。甘肅省清遠礦務(wù)局蘭州辦事處原主任王某在職期間貪腐獲利達250萬元，由于擔(dān)心被查出，遂通過辭職下海開辦公司的方式試圖“洗白”黑色收益。

然而，近年還出現(xiàn)了一種更為隱秘的情形。那就是官員在任期間已經(jīng)完成了向外的利益輸送，但并沒有兌現(xiàn)報酬，而是在辭職下海之后，再收受賄賂。2008年，已經(jīng)辭職3年的深圳市南山區(qū)法院前審判員楊某，因受賄被判處11年。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，楊某早在2002年就幫助一個拍賣行老板低價取得司法拍賣的一塊地。2004年辭職后，該老板以入股和現(xiàn)金等方式給予楊某回報。受賄行為雖然發(fā)生在辭職之后，但這種情形依然構(gòu)成中國《刑法》里的受賄罪。

如果說上述幾種下海類型在進入“旋轉(zhuǎn)門”之前已經(jīng)“帶病”了，那么有一種官員雖然以清白之身進入商界，卻利用了官場上的“剩余資源”，獲取不當(dāng)利益。

2009年，曾任江蘇省南京市六合區(qū)副區(qū)長的劉有貴, 在任期間看到有機會低價獲得大幅土地的使用權(quán)，很快就辦理了辭職手續(xù)，開辦房地產(chǎn)公司，利用原有職務(wù)的關(guān)系網(wǎng)，圈了一塊1514畝的土地，然后高價轉(zhuǎn)讓，從中獲得巨額利潤。最后他因為非法倒賣土地使用權(quán)罪被處有期徒刑4年6個月。

一般認為官員下海是為了在經(jīng)濟領(lǐng)域有所抱負，以獲得更大的經(jīng)濟回報，因此常理而論，“油水”越少的部門，離職的可能性越高。然而有趣的是，華南師范大學(xué)教師駱立騫對廣東省公務(wù)員辭職的情況進行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，公安、人事、司法、財政、外經(jīng)貿(mào)等“實權(quán)”部門的公務(wù)員辭職的比例反而高于水利、農(nóng)業(yè)、審計、統(tǒng)計、文化、環(huán)保、衛(wèi)生、體育等“清水衙門”。這一結(jié)果值得深思。

治理難題

廣東省一位地方紀檢官員向《南風(fēng)窗》記者解釋了官員“非正常”下海的邏輯。一般情況下，問題官員不會辭職，因為那樣就相當(dāng)于脫離了體制內(nèi)的保護力量，更容易被查處。當(dāng)然，辭職下海也有好處，就是可以某種程度上規(guī)避紀委的監(jiān)管。

雖然近年曝光的下海官員貪腐的個案不多，但這一現(xiàn)象早已受到?jīng)Q策層關(guān)注。2009年，中國《刑法》修訂，增設(shè)了一條“離職受賄罪”條款，規(guī)定離職的國家工作人員或者其近親屬以及其他與其關(guān)系密切的人，利用該離職的國家工作人員原職權(quán)或者地位形成的便利條件為請托人謀取不當(dāng)利益的，按受賄罪處理。這條罪名將離職官員納入了職務(wù)犯罪監(jiān)控的制度網(wǎng)絡(luò)。不過對這一罪名，目前還未發(fā)現(xiàn)有相關(guān)案例。

“官商旋轉(zhuǎn)門”之所以容易成為官員轉(zhuǎn)移貪腐的通道，原因就在于對公務(wù)員下海的監(jiān)管太過于松散。曾經(jīng)一段時間，在機構(gòu)精簡的政策之下，官員下海是自謀出路、參與建設(shè)的正面形象，但隨著利益糾葛越發(fā)復(fù)雜，“旋轉(zhuǎn)門”帶出的不再是創(chuàng)業(yè)神話，而是或明或暗的利益輸送。這種情況下，有必要將反腐戰(zhàn)線延伸到官員離職之后。

事實上，早在2004年，中央就已經(jīng)發(fā)出了《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動有關(guān)問題的意見》，其中規(guī)定，離職后3年內(nèi)，不得到原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)、經(jīng)營性事業(yè)單位和社會中介組織任職，不得從事或者代理與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的經(jīng)商、辦企業(yè)活動。并要求“對需進行經(jīng)濟責(zé)任審計的干部要委托審計機關(guān)對其進行經(jīng)濟責(zé)任審計”。該《意見》還要求“切實從源頭上防范因領(lǐng)導(dǎo)干部辭職‘下海誘發(fā)新的腐敗行為”。2005年通過的《公務(wù)員法》對公務(wù)員離職做出了類似的限制。

《公務(wù)員法》還規(guī)定了官員離職后違規(guī)就業(yè)的相應(yīng)處罰：由其原所在機關(guān)的同級公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上工商行政管理部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得，責(zé)令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得1倍以上5倍以下的罰款。但這一條款也幾乎成了“睡美人”。

僅證券行業(yè)而言，監(jiān)管官員到證券公司任職的情況就很普遍。據(jù)統(tǒng)計，截至2009年，就有近50名證監(jiān)會工作人員到基金和證券公司擔(dān)任高管職務(wù)。銀河證券股份有限公司總裁肖時慶曾“兩進兩出”證監(jiān)會和證券企業(yè)，2011年4月底，他因受賄1546萬元和內(nèi)幕交易獲利約1億元，被判處死緩。這個案例足以說明證券行業(yè)“官商旋轉(zhuǎn)門”的隱患。

2009年，中共中央組織部、人力資源和社會保障部出臺《公務(wù)員辭去公職規(guī)定（試行）》，規(guī)定官員離職3年后應(yīng)當(dāng)向原單位報告離職后的工作情況，如果發(fā)現(xiàn)違法所得，則由工商行政管理部門沒收。然而浙江大學(xué)政治與行政管理系主任陳剩勇教授認為，這個措施幾乎沒有可操作性。不說原單位是否有動機監(jiān)管離職官員，中國尚未建立官員財產(chǎn)申報、財產(chǎn)公開和經(jīng)濟審計等配套制度，也很難認定官員的哪些收入屬于違法所得。

香港經(jīng)驗值得借鑒。在反貪腐體系嚴密的香港，針對離職和退休公務(wù)員有嚴格的限制。公務(wù)員離退后，在6個月或1年的禁制期內(nèi)不得從事任何職業(yè)。禁制期結(jié)束后，是2到3年的管制期，如果要再就業(yè)，統(tǒng)一向公務(wù)員事務(wù)局提出申請。2008年，香港房屋署前署長梁展文過了禁制期后申請再就業(yè)獲批，到一家房地產(chǎn)公司任職。但公眾很快發(fā)現(xiàn)，這家公司曾在梁任職期間，在他手上獲得了一個地塊。雖然沒有證據(jù)證明存在利益輸送，但迫于輿論壓力，公司很快就與梁展文解除了聘用合同。公眾監(jiān)督的高效性源于相關(guān)信息的透明。除了事先審批，公務(wù)員事務(wù)局還在網(wǎng)站上公布了公務(wù)員再就業(yè)的情況，供社會查閱監(jiān)督，如有虛報，很容易就會被發(fā)現(xiàn)。

官員下海一度被認為是時代的進步。24年前原深圳市副市長葉澄海辭官經(jīng)商，踏遍美國、南美等地經(jīng)商，如今其資產(chǎn)估計高達34.09億元。馮侖、潘石屹等同時期下海的官員也都成了行業(yè)中的佼佼者。如何讓“官商旋轉(zhuǎn)門”轉(zhuǎn)出創(chuàng)業(yè)神話，而不是化身貪腐輸送通道，這個話題應(yīng)當(dāng)引起更大關(guān)注。