走出反腐敗“灰色地帶”

郝吾輩

“在某月某日之前上繳非法所得的，可免予追究”、“將禮金打入廉政賬戶的，不視為受賄”……隨著反腐敗力度的不斷加大，像這樣的介乎于情理與法理，黨紀(jì)與國(guó)法之間的“灰色地帶”越來(lái)越多地進(jìn)入人們的視野，并在一些腐敗案件中凸顯出來(lái)，引發(fā)社會(huì)的普遍關(guān)注。

西部某市2010年專項(xiàng)治理干部“收紅包”時(shí)規(guī)定：凡是在某月某日前主動(dòng)上交“紅包”，一律從寬處理，不搞“黑名單”，不搞“秋后算賬”。對(duì)心存僥幸，過(guò)了“寬限期”仍拒不申報(bào)的，下決心查處。當(dāng)?shù)攸h報(bào)描述當(dāng)時(shí)的情景稱：“隨著期限的逼近，官場(chǎng)一度人心惶惶。多數(shù)干部存在顧慮：‘會(huì)不會(huì)是引蛇出洞？‘主動(dòng)交代了，怕是今后要秋后算賬喲？‘再觀望下吧，有可能只是搞一陣風(fēng)似的運(yùn)動(dòng)呢……”

強(qiáng)大的“攻心”戰(zhàn)略，輔以“約談”重點(diǎn)崗位干部和公布舉報(bào)電話，加上查辦一些典型案件作“示范”，一些干部開始陸續(xù)向組織“交心”，僅一年半時(shí)間內(nèi)，全市公務(wù)人員就上繳紅包1.08億元，有的一筆“紅包”就達(dá)數(shù)十萬(wàn)，所有主動(dòng)上繳“紅包”的干部無(wú)一被追責(zé)。

對(duì)于這種整頓吏治的方式，輿論明顯分野。支持者認(rèn)為，對(duì)于“紅包”這種普遍性存在的問(wèn)題，必須尊重現(xiàn)實(shí)，設(shè)置“寬限期”有利于教育和挽救更多的干部；反對(duì)者認(rèn)為，反腐敗就是要防微杜漸,樹立“零容忍”的理念，不能對(duì)干部搞“法外開恩”。

非常之時(shí)非常之法

非常之法往往出現(xiàn)于非常之時(shí)，用于解決非常之事?！盎疑貛А鄙砗蟮谋尘笆侵袊?guó)反腐敗的嚴(yán)峻形勢(shì)。中共17大報(bào)告甚至首次出現(xiàn)了黨與腐敗“水火不相容”這樣的鏗鏘之詞,既顯示了執(zhí)政黨面對(duì)腐敗的堅(jiān)決態(tài)度，也說(shuō)明了反腐敗斗爭(zhēng)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、艱巨性。

中紀(jì)委新聞發(fā)言人在年初的新聞通氣會(huì)上坦言：“這些年我國(guó)發(fā)展迅速，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)急劇增加，一些地方、部門和領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，尤其是腐敗活動(dòng)向一些關(guān)鍵領(lǐng)域滲透、向一些社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)散，傳統(tǒng)領(lǐng)域腐敗案件居高不下，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域腐敗案件逐漸增多，腐敗案件類型、性質(zhì)和作案手段等出現(xiàn)新變化?！?/p>

從民眾的感受來(lái)說(shuō)，腐敗現(xiàn)象幾乎滲透進(jìn)了社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，各行各業(yè)都有自己的“靠山吃山，靠水吃水”的尋租方式：醫(yī)療系統(tǒng)吃藥品回扣，教育系統(tǒng)靠教育生財(cái)，新聞媒體搞“有償新聞”或“有償不聞”……一些腐敗高發(fā)行業(yè)，比如房地產(chǎn)行業(yè)的“潛規(guī)則”甚至連貪官都感到害怕。因受賄1500多萬(wàn)被判死緩的重慶市規(guī)劃局原副局長(zhǎng)梁曉琦，在其懺悔書中坦言，房地產(chǎn)領(lǐng)域的“潛規(guī)則”讓他感到“恐懼”，“非常懼怕”，“心理承受著巨大壓力”。為擺脫這種恐慌，梁曉琦甚至多次醞釀?wù){(diào)離規(guī)劃局副局長(zhǎng)這一“肥缺”。 他說(shuō)：“有人勸我留在規(guī)劃局，不要脫離為官主戰(zhàn)場(chǎng)。實(shí)際上，我心里非常懼怕留在那個(gè)崗位上。我很清楚按那種搞法早晚會(huì)出事?！?/p>

腐敗的無(wú)孔不入，社會(huì)各行業(yè)的大面積淪陷，民眾似乎對(duì)腐敗越來(lái)越麻木，人人深受其害，但又深陷其中，大家痛恨腐敗，更痛恨自己沒(méi)有腐敗的機(jī)會(huì)，腐敗在某種程度上已深入了每個(gè)人的生活。類似的情況曾出現(xiàn)于20世紀(jì)60年代至70年代初的香港，賄賂公行，貪腐成風(fēng)。當(dāng)時(shí)一名叫韓德的警司曾有一段著名的供詞：“貪污在香港警察隊(duì)伍中已成為一種生活方式，就像晚上睡覺(jué)，白天起床、刷牙一樣自然?！?/p>

面對(duì)社會(huì)性的潰敗，如果僅靠“零容忍”的態(tài)度和“水火不容”的決心，沒(méi)有實(shí)事求是的態(tài)度和政治智慧，很可能導(dǎo)致唐吉珂德大戰(zhàn)風(fēng)車似的尷尬。近年來(lái)全國(guó)醫(yī)療系統(tǒng)腐敗大案、窩案層出不窮，其根源在于“以藥養(yǎng)醫(yī)”的體制。醫(yī)生的工資與業(yè)績(jī)捆綁，藥商給的“回扣”成為其工資的一部分，從法律層面講，這是把每個(gè)醫(yī)生都推向了“商業(yè)賄賂”的境地。這種“法不責(zé)眾”的困境使各地在查處醫(yī)療腐敗時(shí)，都面臨著情理與法理的沖突：嚴(yán)格依法辦事，可能全市的醫(yī)療專家都會(huì)被抓完，醫(yī)院某些科室甚至可能短期內(nèi)癱瘓。很多情況下只有“抓大放小”，公布一個(gè)期限，主動(dòng)退贓的免于處罰。同樣的沖突也出現(xiàn)在上個(gè)世紀(jì)的香港，1974年香港廉政公署成立后，嚴(yán)懲警察腐敗，3年間抓了200多名警員，最終導(dǎo)致1977年香港警員上街游行沖擊廉署。在此壓力下，港督當(dāng)夜頒布特赦令，要求廉署對(duì)1977年10月1日前的貪污行為停止追究。

一個(gè)人出事是個(gè)人問(wèn)題，一群人出事是制度問(wèn)題。在制度未能根本性改變的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，廉政賬戶、退贓免責(zé)等反腐敗“灰色地帶”必然有其存在的合理性和空間。

廉政賬戶之惑

浙江省寧波市在原市委書記許運(yùn)鴻等多名主要官員因腐敗被查處后，于2000年初在全國(guó)首先推出了廉政賬戶“581”（諧音“我不要”）。官員將收受的禮金存入銀行專用賬戶，繳款人在填寫“現(xiàn)金繳款單”時(shí)可以不署本人姓名和單位名稱，繳款后由銀行提供“繳款回執(zhí)”，凡持有該賬戶“繳款回執(zhí)”的，可視作主動(dòng)拒禮拒賄。

“廉政賬戶”問(wèn)世以來(lái)，來(lái)自理論和實(shí)踐的質(zhì)疑就始終沒(méi)有停息。一方面是不少省市紛紛建立“廉政賬戶”，認(rèn)為給官員提供一條自覺(jué)自動(dòng)放棄腐敗，改過(guò)自新的渠道；另外一方面，福建、黑龍江等省市經(jīng)過(guò)實(shí)踐，又宣布撤銷“廉政賬戶”，認(rèn)為容易成為腐敗分子的“擋箭牌”。作為非常時(shí)期特殊的反腐手段，廉政賬戶的尷尬顯而易見。

首先是缺少法律依據(jù)，有違法律面前人人平等的法治精神。廉政賬戶是專門針對(duì)公務(wù)人員的，官員在收受賄賂后，看似多了一條退路，實(shí)際上是比其他人多了一次免于刑事追究的“福利”。按照這種邏輯，對(duì)于盜竊他人財(cái)物者，是否也可以專門設(shè)立一個(gè)“賬戶”給其一次不追究刑事責(zé)任的機(jī)會(huì)？我國(guó)目前還不存在全國(guó)統(tǒng)一的廉政賬戶制度，現(xiàn)行廉政賬戶制度都是省、市紀(jì)檢監(jiān)察部門制定的，這就存在一個(gè)問(wèn)題:同樣是在中國(guó)，有些省、市的國(guó)家工作人員受賄后將賄賂款存入廉政賬戶可以不追究刑事責(zé)任，而有些省、市的國(guó)家工作人員卻沒(méi)有這項(xiàng)“福利”，這種適用法律不統(tǒng)一的現(xiàn)象與法治國(guó)家相矛盾。

其次，作為特殊手段的“廉政賬戶”往往只有在特殊時(shí)期能發(fā)揮作用，反腐效能具有階段性、運(yùn)動(dòng)性、短期性特點(diǎn)，往往是伴隨著大案、要案、窩案的查處，對(duì)干部群體形成震懾效應(yīng)的結(jié)果。從沈陽(yáng)“慕馬案”被查處后的2001年8月10日兩個(gè)月時(shí)間里，沈陽(yáng) “廉政賬戶”猛然進(jìn)賬400多萬(wàn)元。

最為突出的問(wèn)題是“廉政賬戶”在實(shí)踐中容易成為腐敗分子“保護(hù)傘”。原重慶高速公路集團(tuán)北方分公司總經(jīng)理羅某利用職務(wù)之便,共收受他人財(cái)物85.7萬(wàn)元，法院近日以受賄罪判處其有期徒刑8年。經(jīng)查，羅某一邊受賄，一邊主動(dòng)上交一些紅包,2001年至2008年,羅某向公司累計(jì)上交“紅包”10.09萬(wàn)元。2011年7月,集團(tuán)公司紀(jì)委下發(fā)了廉潔自律的通知，號(hào)召干部職工將無(wú)法退還的禮金存入單位的廉政賬戶,羅某又主動(dòng)上交了3.5萬(wàn)元。像這樣一邊往廉政賬戶交“小錢”，一邊收“大錢”，出事后拿廉政賬戶當(dāng)“擋箭牌”，期望減輕罪行的案例層出不窮。

厘清反腐敗“灰色地帶”

有關(guān)部門曾多次強(qiáng)調(diào)，反腐敗斗爭(zhēng)將是貫穿于改革開放全過(guò)程的長(zhǎng)期歷史任務(wù)，必須做好打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備，不能急于求成，不能期望速戰(zhàn)速?zèng)Q、畢其功于一役。換句話說(shuō)，中國(guó)當(dāng)前的轉(zhuǎn)型是“改革”而不是“革命”，不單需要打破舊體制的勇氣，更需要建設(shè)性的智慧，有時(shí)還需要一定程度妥協(xié)，以換取社會(huì)的進(jìn)步。對(duì)于反腐敗的“灰色地帶”，簡(jiǎn)單地否定或奉為圭臬均非現(xiàn)實(shí)理性的選擇。應(yīng)認(rèn)清其作為特殊時(shí)期“權(quán)宜之計(jì)”的本質(zhì)，卸掉它所承載的過(guò)重的人為負(fù)擔(dān)，作為實(shí)現(xiàn)階段性目標(biāo)的手段，加以規(guī)范完善，讓它能夠合理、適度地發(fā)揮其真正的功能。

比如，對(duì)于廉政賬戶，必須實(shí)行實(shí)名制，堵塞其“不記姓名”漏洞。由于“不記姓名”，在腐敗案件中，存在借他人的“廉政賬戶”繳款憑證為己用的可能，增大了查處腐敗案件的難度；改變廉政賬戶存款“不記來(lái)源”的缺陷，必須說(shuō)明賄賂款物來(lái)源。不說(shuō)明贓款來(lái)源，在實(shí)踐中就成了一筆糊涂賬。官員要么以此次受賄行為的上繳說(shuō)成彼次，要么以收受此人賄賂的上繳說(shuō)成彼人，或以部分退贓的存單來(lái)掩蓋全部犯罪事實(shí)；明確上繳廉政賬戶的期限，防止官員聽到“風(fēng)聲”后再存錢?？蓞⒄諊?guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在國(guó)內(nèi)交往活動(dòng)中收受的禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》，收到禮品一個(gè)月內(nèi)登記上交。明確公務(wù)人員收到紅包或禮金后一月內(nèi)上繳廉政賬戶的，可以不追責(zé)。

對(duì)于在反腐行動(dòng)中劃定“免責(zé)期”應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范，防止濫用使官員產(chǎn)生“永遠(yuǎn)可以下不為例”的錯(cuò)覺(jué)，徹底喪失反腐非常手段的公信力和威懾力。目前，各地“免責(zé)期”確有濫用的情況，清理官員在煤礦參股，劃定一個(gè)日期，在此前自動(dòng)退出的不追究；清理官員辦企業(yè)，同樣設(shè)有“免責(zé)期”；清理收紅包，又給干部一個(gè)改正的期限……似乎對(duì)官員總要網(wǎng)開一面，只有實(shí)在“不識(shí)相”的才會(huì)成為倒霉蛋。對(duì)于這樣的妥協(xié)與讓步，有人往往會(huì)拿香港當(dāng)年廉政風(fēng)暴時(shí)，對(duì)警察“大赦”一事說(shuō)事，但這樣的非常手段在香港歷史上，只有一次。此后，廉政公署對(duì)于貪腐查處，絕對(duì)是“零容忍”，沒(méi)有任何商量的余地。

需要明確的是，再怎么厘清、規(guī)范和完善反腐敗“灰色地帶”，其本質(zhì)都是特定階段的特殊手段。從世界歷史看，反腐敗的根本還是要以法律約束權(quán)力，將權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子”，解決分權(quán)制衡和權(quán)力監(jiān)督的問(wèn)題。如果始終把特殊當(dāng)作普遍，將非常當(dāng)正常，河上明明有橋，卻非要摸著石頭過(guò)河，最后的結(jié)果就是“群眾已經(jīng)過(guò)了河，領(lǐng)導(dǎo)還假裝在河里摸石頭”。