促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付政策研究

李 蘭，蒙婷怡

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，哈爾濱 150028）

一、城鎮(zhèn)化與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)與目標(biāo)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指上下級(jí)預(yù)算主體之間按照法定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的財(cái)政資金的相互轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移支付制度是分級(jí)預(yù)算體制的重要組成部分。分級(jí)預(yù)算管理體制，上下級(jí)預(yù)算主體間、同級(jí)預(yù)算主體間的收支規(guī)模是不對(duì)稱的，轉(zhuǎn)移支付制度就是均衡各級(jí)預(yù)算主體間收支規(guī)模不對(duì)稱的預(yù)算調(diào)節(jié)制度。我國(guó)雖未出臺(tái)轉(zhuǎn)移支付法，但已有轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐。我國(guó)政府間的轉(zhuǎn)移支付的形式包括以下四大類:一是一般轉(zhuǎn)移支付或稱體制轉(zhuǎn)移支付，是在現(xiàn)行財(cái)政體制之下所實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付。它是最基本最主要的形式。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，即為實(shí)現(xiàn)某種特定的政策經(jīng)濟(jì)目標(biāo)或?qū)ｍ?xiàng)任務(wù)，由上級(jí)財(cái)政提供的專項(xiàng)補(bǔ)助。三是特殊轉(zhuǎn)移支付，是在發(fā)生不可抗力或國(guó)家進(jìn)行重大政策調(diào)整時(shí)，由上級(jí)政府支付的特殊補(bǔ)助。四是稅收返還，即中央基于宏觀調(diào)控的需要，將集中的部分稅收收入返還給地方。

從我國(guó)實(shí)際來(lái)看，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)可分為近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付的近期目標(biāo)是逐步規(guī)范地方政府間縱向轉(zhuǎn)移支付方式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大中央政府財(cái)力集中度，增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力;轉(zhuǎn)移支付的遠(yuǎn)期目標(biāo)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和分級(jí)分稅財(cái)政體制趨于完善、均等化轉(zhuǎn)移支付技術(shù)條件已經(jīng)成熟的狀況下，抑制各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府提供公共服務(wù)能力的均等化，使各地居民都能享有同等的就業(yè)、醫(yī)療、交通等方面的機(jī)會(huì)與服務(wù)。

（二）城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本目標(biāo)

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的一種歷史過(guò)程，它主要表現(xiàn)為隨著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其農(nóng)村人口居住地點(diǎn)向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村勞動(dòng)力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化的過(guò)程也是各個(gè)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過(guò)程中所經(jīng)歷的社會(huì)變遷的一種反映。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力。人口在城市中聚集會(huì)產(chǎn)生顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，使私人和公共投資的平均成本和邊際成本得以大幅度降低，產(chǎn)生更大的市場(chǎng)和更高的利潤(rùn)。隨著人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城市的集中，市場(chǎng)需求將會(huì)迅速增長(zhǎng)和多元化，這會(huì)促進(jìn)專業(yè)化分工，從而進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)的效率（世界銀行，2009）。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，許多新型業(yè)態(tài)特別是研究開(kāi)發(fā)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，如金融和保險(xiǎn)業(yè)、信息和計(jì)算機(jī)服務(wù)業(yè)等，必須依托城市發(fā)展才能得到擴(kuò)張。不僅如此，城市產(chǎn)業(yè)的繁榮和高回報(bào)吸引了更多的資本、技術(shù)和知識(shí)的流入，這些要素的整合將會(huì)進(jìn)一步誘發(fā)新的技術(shù)創(chuàng)新和流動(dòng)，并促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的形成（OECD，2010）。因此，城市是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中最具有活力的區(qū)域。2000年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率是36.2%，城鎮(zhèn)人口4.6億人。2010年底，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)提高到47.5%，城鎮(zhèn)人口大約是6.3億人，10年間，我國(guó)城鎮(zhèn)化率提高了11.3個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高1.13個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口增加了1.7億人，城鎮(zhèn)化成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。

城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本目標(biāo)是公共服務(wù)均等化。與較高的城鎮(zhèn)化率相比，我國(guó)目前城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)。城鎮(zhèn)建設(shè)中普遍缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和配套建設(shè)，特別是缺少配套的公益設(shè)施。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、供水、供電、排水、道路、交通、通訊、綠化以及污染治理等設(shè)施普遍落后匱乏，城市供水、燃?xì)?、公共交通等市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的供給嚴(yán)重滯后。尤其是對(duì)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民提供求職和用人等方面的就業(yè)服務(wù)、生活服務(wù)，如住房、子女教育、醫(yī)療、安居等社會(huì)保障方面也都嚴(yán)重短缺，對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療等基本社會(huì)保障也明顯不足。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的諸多目標(biāo)中，完善和提高城鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本目標(biāo)，這一目標(biāo)如果不能很好的實(shí)現(xiàn)，會(huì)影響城鎮(zhèn)化其他目標(biāo)（如優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展社會(huì)事業(yè)、吸納就業(yè)人口等）的實(shí)現(xiàn)。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與城鎮(zhèn)化目標(biāo)的協(xié)調(diào)

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府財(cái)政承擔(dān)著為城鎮(zhèn)化提供公共物品服務(wù)、推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)的任務(wù)，但隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，城鎮(zhèn)人口的增加，以及二元經(jīng)濟(jì)背景下，城鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)法有效地回應(yīng)和滿足城鎮(zhèn)人口對(duì)基本公共服務(wù)的要求，沒(méi)有能力為城鎮(zhèn)居民提供均等化的公共服務(wù)，尤其是小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，公共服務(wù)供給水平普遍低下，外來(lái)居民在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等方面與當(dāng)?shù)鼐用裣啾炔罹噍^大。因此，建立與城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)的科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，是促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有效途徑。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠?qū)Τ擎?zhèn)化進(jìn)程實(shí)行有效引導(dǎo)。轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政支出手段之一，能夠改變各政府之間原有的財(cái)政分配狀況，具有某種自動(dòng)抑制社會(huì)總需求過(guò)度擴(kuò)張或收縮，并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的功能，是貫徹落實(shí)中央宏觀調(diào)控政策的重要手段。在這種情況下，中央政府根據(jù)不同時(shí)期城鎮(zhèn)化的不同目標(biāo)，科學(xué)確定轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、類型和比重，合理控制和調(diào)節(jié)地方財(cái)政支出行為，將國(guó)家有限的財(cái)力有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟地投向城鎮(zhèn)化不同發(fā)展階段的重點(diǎn)項(xiàng)目，并引導(dǎo)政府、企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為，使其與中央政府宏觀調(diào)控目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，從而起到對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的引導(dǎo)作用。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠?qū)Τ擎?zhèn)化帶來(lái)的財(cái)政壓力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。我國(guó)目前正處在快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，城鎮(zhèn)人口的迅速增加勢(shì)必對(duì)城鎮(zhèn)資源環(huán)境產(chǎn)生壓力，同時(shí)造成當(dāng)?shù)刎?cái)政收入減少、支出成本增加，客觀上需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使城鎮(zhèn)化的外部效應(yīng)內(nèi)在化，充分調(diào)動(dòng)地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性，確保城鎮(zhèn)化建設(shè)可持續(xù)地進(jìn)行下去，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

表1 1994—2010年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模情況 單位:億元;%

表2 1994—2010年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模情況（續(xù)） 單位:億元;%

表3 1994－2009年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付相關(guān)性分析

二、城鎮(zhèn)化視角的轉(zhuǎn)移支付總量分析

通過(guò)對(duì)1994—2009年的數(shù)據(jù)進(jìn)行pearson系數(shù)相關(guān)性分析，從表3可以看出城鎮(zhèn)化率與轉(zhuǎn)移支付總量、轉(zhuǎn)移支付占GDP比重 、轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政總收入比重、轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政總支出比重和轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政總收入比重的相關(guān)性系數(shù)的絕對(duì)值都在0.839—0.969之間，說(shuō)明城鎮(zhèn)化率與這些變量都是高度正相關(guān)，變量增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化率也會(huì)相應(yīng)的增長(zhǎng)。城鎮(zhèn)化率與這些變量相關(guān)性的大小順序依次為轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政總收入比重、轉(zhuǎn)移支付占GDP比重、轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政總收入比重、轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政總支出比重、轉(zhuǎn)移支付總量，見(jiàn)表1、表2。

三、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)方面存在的問(wèn)題

（一）轉(zhuǎn)移支付與城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)難以有效契合

“十一五”規(guī)劃綱要中指出，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。一是分類引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化，鼓勵(lì)農(nóng)村人口進(jìn)入中小城市和小城鎮(zhèn)定居，特大城市要從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的源頭入手，形成用經(jīng)濟(jì)辦法等控制人口過(guò)快增長(zhǎng)的機(jī)制。二是形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局，要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，逐步形成以沿海及京廣、京哈線為縱軸，長(zhǎng)江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮(zhèn)點(diǎn)狀分布，永久耕地和生態(tài)功能區(qū)相間隔，高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局。三是加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，規(guī)劃城市規(guī)模與布局，要符合當(dāng)?shù)厮临Y源、環(huán)境容量、地質(zhì)構(gòu)造等自然承載力，并與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)空間、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力相適應(yīng)。四是健全城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制，加快破除城鄉(xiāng)分割的體制障礙，建立健全與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)稅、征地、行政管理和公共服務(wù)等制度。完善行政區(qū)劃設(shè)置和管理模式，改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理制度，深化戶籍制度改革，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度。

而現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是按照行政層級(jí)進(jìn)行財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的，主要體現(xiàn)在中央對(duì)省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上，省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尚未健全，這種格局對(duì)大城市發(fā)展建設(shè)非常有利。與中小城市（城鎮(zhèn)）相比，大城市市政建設(shè)發(fā)展迅速、公共服務(wù)健全、就業(yè)機(jī)會(huì)更多、生活條件更加優(yōu)越，勢(shì)必造成城市差別城鄉(xiāng)差別繼續(xù)拉大，強(qiáng)化了二元經(jīng)濟(jì)，誘導(dǎo)人們對(duì)居住空間、地理位置的選擇，造成大城市壓力日益增加，城鎮(zhèn)化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)困難，在某種程度上，目前的轉(zhuǎn)移支付與“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo)難以有效契合與銜接。

表4 一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分類

（二）一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小

體現(xiàn)在基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小，對(duì)財(cái)政困難地區(qū)財(cái)力補(bǔ)償能力有限。在我國(guó)，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的大小主要取決于各級(jí)政府財(cái)力縱向不平衡程度、各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡程度、財(cái)政實(shí)施宏觀調(diào)控所能提供財(cái)力的可能性以及轉(zhuǎn)移支付所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)等因素，適度合理的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模要綜合考慮上述各種制約因素的變化情況，科學(xué)確定不同年份各種類型轉(zhuǎn)移支付之間的比例關(guān)系，以利于中央宏觀調(diào)控措施的貫徹落實(shí)。然而，我國(guó)中央財(cái)政支付占中央財(cái)政總收支、地方財(cái)政總收入的比重均在40%以上，見(jiàn)表1，說(shuō)明中央財(cái)政轉(zhuǎn)移規(guī)模已經(jīng)偏大，且中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為地方財(cái)政收入來(lái)源的比較穩(wěn)定的重要渠道，但總體規(guī)模仍然偏小，2010年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付總額為32 341.09億元見(jiàn)表1，其中一般性轉(zhuǎn)移支付占40.92%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占43.63%，稅收返還占15.44%，一般轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分為體現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付和其他轉(zhuǎn)移支付（見(jiàn)表4），近年來(lái)一般性轉(zhuǎn)移支付占比雖有所提高，但總量仍低于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)能夠體現(xiàn)公共服務(wù)均等化性質(zhì)一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目只占24%（這里的24%是表5決算合計(jì)數(shù)與稅收返還、轉(zhuǎn)移支付總額之比）。

表5 2010年體現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的一般性轉(zhuǎn)移支付情況

（三）轉(zhuǎn)移支付調(diào)整系數(shù)的測(cè)定未能體現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需考慮的因素包括自然地理因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口因素等，其中與城鎮(zhèn)化建設(shè)密切相關(guān)的是人口因素和自然條件約束。2011年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法中，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出明確定位:標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出分省、市、縣（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)）三個(gè)行政級(jí)次，按政府收支功能分類支出科目計(jì)算。計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出時(shí)，選取各地總?cè)丝?、學(xué)生數(shù)等與該項(xiàng)支出直接相關(guān)的指標(biāo)為主要因素，按照客觀因素乘以單位因素平均支出計(jì)算，并根據(jù)海拔、人口密度、溫度、運(yùn)輸距離、少數(shù)民族、地方病等影響財(cái)政支出的客觀因素確定各地成本差異系數(shù)?？紤]到各地市轄區(qū)、市本級(jí)支出責(zé)任劃分的差異，部分支出項(xiàng)目根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)調(diào)整市轄區(qū)、市本級(jí)等人均支出標(biāo)準(zhǔn)。測(cè)算公式為:

基本公共管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出=∑i（∑j各級(jí)次總?cè)丝凇猎摷?jí)次人均支出標(biāo)準(zhǔn)×支出成本差異系數(shù)）

i=省本級(jí)、地市本級(jí)（省會(huì)城市、其他城市分別計(jì)算）、縣級(jí)（縣市旗、市轄區(qū)分別計(jì)算）。

j=0，1，2，…該級(jí)次行政單位個(gè)數(shù)。

支出成本差異系數(shù)=（人口規(guī)模系數(shù)×0.85+面積系數(shù)×0.15）×{艱苦邊遠(yuǎn)系數(shù)×人員經(jīng)費(fèi)占該項(xiàng)支出比重+溫度系數(shù)×取暖費(fèi)占該項(xiàng)支出比重+海拔系數(shù)×運(yùn)距系數(shù)×燃油費(fèi)占該項(xiàng)支出比重+路況系數(shù)×車輛維修費(fèi)占該項(xiàng)支出比重+［1－（人員經(jīng)費(fèi)占比+取暖費(fèi)占比+燃油費(fèi)占比+車輛維修費(fèi)占比）］}×供養(yǎng)率差異系數(shù)×民族系數(shù)×直轄市差異系數(shù)

限于我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀，以及統(tǒng)計(jì)困難等因素，公式中的城市人口數(shù)是指城市中有戶籍的居民，而非城鎮(zhèn)化概念中的常住人口，這使得轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)不能真正體現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口所需的公共服務(wù)，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)迅速，大中城市中心城鎮(zhèn)公共服務(wù)短缺的矛盾凸現(xiàn)出來(lái)。

（四）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過(guò)大且作用未能得到充分發(fā)揮

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策目標(biāo)，以及對(duì)委托下級(jí)政府代理的一些事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的專項(xiàng)補(bǔ)助資金。資金接受者需按規(guī)定用途使用資金。2010年我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占總量的43%，同時(shí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是針對(duì)具體項(xiàng)目由地方提出申請(qǐng)，中央部委進(jìn)行審批，采取一事一議的方式，可能存在信息不對(duì)稱，地方重復(fù)申請(qǐng)、多頭申請(qǐng)，監(jiān)管成本高，且區(qū)域之間會(huì)產(chǎn)生差異，不符合均等化的原則，在財(cái)政資金有限的情況下過(guò)多的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付會(huì)侵蝕一般性轉(zhuǎn)移支付，影響均等化資金的分配總量。同時(shí)我國(guó)目前有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付21大項(xiàng)，125個(gè)具體項(xiàng)目，就專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目名稱本身而言，多數(shù)是與公共服務(wù)相關(guān)的，但是，缺少針對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的項(xiàng)目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特殊作用未能得到充分發(fā)揮。

四、促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策

（一）明確轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

科學(xué)合理確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，是規(guī)范和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要依據(jù)。結(jié)合目前我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)情況，今后一個(gè)時(shí)期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)應(yīng)該定位于確保全國(guó)各地居民都能享受到最基本的社會(huì)公共服務(wù)，把有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)用于交通和通訊、教育科技、醫(yī)療保健、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)公共事業(yè)。

（二）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)體系，突出城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)

在轉(zhuǎn)移支付測(cè)算公式中適當(dāng)突出人口因素，可以考慮將城鎮(zhèn)常住人口超常增長(zhǎng)率作為影響因素，突出城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)，同時(shí)為防止“大城市病”發(fā)生，將自然地理因素（包括自然條件、地理位置、土地面積、資源環(huán)境等）作為限定系數(shù)。在具體操作上，測(cè)算基本公共管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出、公共安全標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出、教育標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出、文化體育與傳媒標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出、醫(yī)療衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出時(shí)，可以通過(guò)三種方式體現(xiàn)城鎮(zhèn)化因素，一是在“∑j各級(jí)次總?cè)丝凇敝笜?biāo)中，將“∑j各級(jí)次總?cè)丝凇闭{(diào)整為“∑j各級(jí)次總?cè)丝凇脸Ｗ∪丝诔Ｔ鲩L(zhǎng)系數(shù)”。二是調(diào)整“人口規(guī)模系數(shù)”，《2011年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》第十條第（一）款規(guī)定:“人口規(guī)模系數(shù)、面積系數(shù)、溫度系數(shù)分別根據(jù)人口、面積、溫度分檔，系數(shù)=該檔內(nèi)人均財(cái)政支出÷全國(guó)平均人均財(cái)政支出，并適當(dāng)平滑?！边@其中人口可以考慮用常住人口分檔，然后相應(yīng)地以面積分檔限定人口分檔的上限，防止超大規(guī)模城市的產(chǎn)生。三是各省進(jìn)行省以下轉(zhuǎn)移支付，可以選定若干典型城鎮(zhèn)做轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)，設(shè)定均等化轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，試點(diǎn)范圍可以逐漸擴(kuò)大。

（三）完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特殊作用

建立城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)行政級(jí)別地級(jí)以上的大中城市而言，其城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)在所轄郊區(qū)縣，在市財(cái)政預(yù)算制度上需要建立對(duì)郊區(qū)縣的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，增加資金投入，保證專款專用，加快城鎮(zhèn)建設(shè)，吸收剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對(duì)于縣轄建制鎮(zhèn)，縣財(cái)政應(yīng)視本地區(qū)財(cái)力，建立對(duì)所管轄建制鎮(zhèn)的城市建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，支持小城鎮(zhèn)發(fā)展，使之成為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，帶動(dòng)地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

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