中美文件中心的比較

陳忠海 陳潔

摘要：文件中心最早產(chǎn)生于美國(guó)。1941年，美國(guó)海軍部建立了第一個(gè)文件中心。1989年，甘肅省永靖縣建立了我國(guó)第一個(gè)文件中心。本文對(duì)中美兩國(guó)文件中心建立的背景、選址、性質(zhì)、類(lèi)型、職能以及發(fā)展特點(diǎn)等方面進(jìn)行比較，以期對(duì)建立適合我國(guó)國(guó)情的半現(xiàn)行文件保管機(jī)構(gòu)有所啟示。

關(guān)鍵詞：文件中心中間性保管機(jī)構(gòu)半現(xiàn)行文件比較研究

一、文件中心建立的背景

（一）美國(guó)建立文件中心的背景

1、文件膨脹的刺激。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國(guó)海軍部形成了大量的文件，給辦公用房造成了巨大壓力。1941年，海軍部在檔案學(xué)者里赫·愛(ài)默特和羅伯特·巴默爾的建議下，在一個(gè)廢棄的啤酒廠原址上設(shè)置了臨時(shí)庫(kù)房，集中保存數(shù)量龐大的半現(xiàn)行文件。

2、法律的保障。1950年美國(guó)頒布的《聯(lián)邦文件管理法》，第一個(gè)用法律的形式確立了文件中心的地位，為文件中心的設(shè)立起到了保駕護(hù)航的作用。

3、國(guó)內(nèi)文件管理方式改革的需求。二戰(zhàn)后文件的急劇膨脹，客觀上要求改革傳統(tǒng)的文檔管理方式，政府文件中心應(yīng)運(yùn)而生。它承擔(dān)起了緩解機(jī)關(guān)過(guò)多地保存半現(xiàn)行文件，人財(cái)物壓力過(guò)大的任務(wù)。

4、文件中心的成立催生了文件生命周期理論的形成。文件中心為文件生命周期理論的形成提供了實(shí)踐源泉。1950年，馬勃斯在第一屆國(guó)際檔案大會(huì)上提出的文件生命“三階段論”，即關(guān)于文件的現(xiàn)行、暫時(shí)保存和永久保存三個(gè)階段的理論。

（二）中國(guó)建立文件中心的背景

1、社會(huì)需求的外在推動(dòng)。在國(guó)家推進(jìn)“小政府、大社會(huì)”的政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，各地紛紛成立新的行政中心。市、區(qū)（縣）檔案行政主管部門(mén)本著服務(wù)“兩型社會(huì)”建設(shè)，開(kāi)始整合檔案信息資源。1989年4月，永靖縣決定建立一種新型的過(guò)渡性文件保管機(jī)構(gòu)——永靖縣文件中心。永靖縣文件中心可以看作是在中國(guó)檔案事業(yè)體制下設(shè)立的半現(xiàn)行文件保管機(jī)構(gòu)的第一個(gè)試驗(yàn)田。

2、國(guó)內(nèi)檔案事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。2001年底，經(jīng)編辦批準(zhǔn)，北京市西城區(qū)檔案局成立“西城區(qū)機(jī)關(guān)檔案管理中心”，地點(diǎn)設(shè)在區(qū)政府辦公廳檔案室，對(duì)各機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。2002年4月,“深圳市檔案局文件管理中心”成立[1]。全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃把試點(diǎn)建立文件中心作為任務(wù)之一。后來(lái)，其他地方的文件中心或機(jī)關(guān)文檔中心陸續(xù)成立。

3、制度的保障。2002年4月，深圳市三屆人大常委會(huì)第十五次全體會(huì)議通過(guò)《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)檔案與文件收集利用條例》，首次以地方立法的形式確定了“文件中心”的機(jī)構(gòu)設(shè)置。2003年7月25日，《珠海市檔案條例》由市人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議審議通過(guò)，確立了文件中心的法律地位。

4、文件生命周期理論指導(dǎo)下的產(chǎn)物。我國(guó)的文件中心是以文件生命周期的現(xiàn)行、半現(xiàn)行、非現(xiàn)行三階段理論為依據(jù)建立的，文件中心的建立踐行了文件生命周期理論。

中美文件中心建立背景的共同點(diǎn)是：在所建立的文件中心的同級(jí)層面上有法律法規(guī)作為保障，文件中心的建立源于國(guó)內(nèi)檔案事業(yè)發(fā)展的需要，都與文件生命周期理論相關(guān)。不同點(diǎn)是：美國(guó)文件中心的法律保障上升到了國(guó)家層面，而我國(guó)的法規(guī)保障僅限于個(gè)別副省級(jí)市和一般地市級(jí)層面；美國(guó)文件中心的成立催生了文件生命周期理論，我國(guó)文件中心的成立實(shí)踐了文件生命周期理論；中美兩國(guó)國(guó)情的不同以及中美檔案事業(yè)發(fā)展程度上的差異也決定了中美文件中心建立時(shí)間上的差異。

二、文件中心的類(lèi)型

（一） 美國(guó)文件中心的類(lèi)型

美國(guó)有三種類(lèi)型，即聯(lián)邦文件中心、非聯(lián)邦文件中心和商業(yè)性文件中心，其中以聯(lián)邦文件中心規(guī)模最大。聯(lián)邦文件中心是由聯(lián)邦政府撥款建立，為聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)服務(wù)的非營(yíng)利性的半現(xiàn)行文件管理機(jī)構(gòu)。非聯(lián)邦文件中心是指由各州設(shè)立的文件中心以及在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立的文件中心。商業(yè)性文件中心是由私人創(chuàng)辦的營(yíng)利性機(jī)構(gòu),為工商企業(yè)提供現(xiàn)代化的文件貯存設(shè)施。非聯(lián)邦文件中心和商業(yè)性文件中心不屬于聯(lián)邦檔案系統(tǒng),《聯(lián)邦文件管理法》對(duì)它們沒(méi)有法定的約束力。[2]

（二）中國(guó)文件中心的類(lèi)型

中國(guó)過(guò)渡性的文件保管機(jī)構(gòu)有聯(lián)合檔案室、文件中心和機(jī)關(guān)文檔中心等機(jī)構(gòu)，大多由政府成立。國(guó)內(nèi)商業(yè)性文檔中心是指從事提供文件和檔案管理服務(wù)的企業(yè)。我國(guó)有三類(lèi)形式的商業(yè)性文檔（或檔案寄存）中心或其雛形。一是國(guó)家檔案館自辦形式。主要由國(guó)家檔案館接收非國(guó)有組織和個(gè)人的檔案寄存并收取費(fèi)用。二是內(nèi)資檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)。國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)商業(yè)性檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)大多在檔案裝具和包裝用品的生產(chǎn)銷(xiāo)售、檔案整理、檔案咨詢方面，受投資門(mén)檻或觀念限制，開(kāi)展檔案寄存和信息服務(wù)的寥寥無(wú)幾。三是外資檔案存儲(chǔ)機(jī)構(gòu)。從上個(gè)世紀(jì)九十年代末起，一些跨國(guó)跨地區(qū)檔案管理機(jī)構(gòu)，紛紛登陸我國(guó)上海、廣州等一線城市?？梢哉J(rèn)為，第一種形式雖然不是未來(lái)文檔中心的主流形式，但在一定時(shí)期內(nèi)，作為社會(huì)機(jī)構(gòu)少量檔案寄存場(chǎng)所還有其優(yōu)勢(shì)。外資機(jī)構(gòu)在短期內(nèi)難以成為我國(guó)商業(yè)性文件中心的主要組織形式，而傳統(tǒng)內(nèi)資商業(yè)性檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)，無(wú)論其所有制形式，還是業(yè)務(wù)模式，則難以發(fā)展壯大。[3]

可以看出，文件中心的設(shè)置在美國(guó)具有普遍性，從聯(lián)邦政府到各州縣，從政府機(jī)構(gòu)到非政府機(jī)構(gòu)，從公共性文件機(jī)構(gòu)到商業(yè)性文件機(jī)構(gòu)，文件中心在美國(guó)各層次均有設(shè)立，這表明文件中心在美國(guó)的發(fā)展已經(jīng)相對(duì)成熟。文件中心在中國(guó)仍是一種新生事物，沒(méi)有完全在國(guó)家的各個(gè)層面普及，但是它卻具有適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的強(qiáng)大生命力。

三、文件中心的選址

（一）美國(guó)文件中心的選址

美國(guó)各種文件中心的職責(zé)不同，選址要求也有差異。（1）政府系統(tǒng)文件中心的選址主要在市郊，首先考慮“就近原則”，其次考慮交通便利。（2）機(jī)構(gòu)團(tuán)體的文件中心（包括學(xué)校、企業(yè)、醫(yī)院和社區(qū)的文件中心）的服務(wù)對(duì)象單一，主要是為本單位服務(wù)。選址首先考慮方便利用者，其次考慮經(jīng)濟(jì)因素，第三考慮交通便利。（3）商業(yè)性文件中心屬于營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，首先考慮經(jīng)濟(jì)因素，其次考慮交通便利。 [4]

（二）中國(guó)文件中心的選址

中國(guó)的文件中心一般隸屬于各級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)，選址一般在行政管理機(jī)關(guān)的附近或者設(shè)立在行政管理機(jī)關(guān)的建筑物內(nèi)部。由于主要是為黨政機(jī)關(guān)服務(wù)，以“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”為原則，基本不考慮經(jīng)濟(jì)因素。

比較而言，中國(guó)的文件中心應(yīng)該借鑒美國(guó)文件中心選址的經(jīng)驗(yàn)，比如兩地選址的方法，適當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)因素。

四、文件中心的性質(zhì)

對(duì)文件中心的定義，聯(lián)合國(guó)教科文組織規(guī)定：“文件中心是在檔案行政管理機(jī)關(guān)管理之下的，對(duì)各個(gè)不同行政機(jī)構(gòu)的半現(xiàn)行文件進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的保管和提供利用，并在這些文件被銷(xiāo)毀或移交到檔案館之前進(jìn)行系統(tǒng)處置的保管機(jī)構(gòu)?！眹?guó)際檔案理事會(huì)的術(shù)語(yǔ)詞典規(guī)定：“文件中心是為半現(xiàn)行文件最終處置之前進(jìn)行廉價(jià)儲(chǔ)存、保管和利用的一種機(jī)構(gòu)?！泵绹?guó)檔案工作者協(xié)會(huì)的術(shù)語(yǔ)手冊(cè)規(guī)定：“文件中心是對(duì)因利用率較低而不再適宜保存在形成機(jī)關(guān)的半現(xiàn)行文件進(jìn)行低成本集中保管的機(jī)構(gòu)?！焙?jiǎn)單地說(shuō)，文件中心就是介于文件形成機(jī)關(guān)與檔案館之間的一種保管過(guò)渡性文件的中間性機(jī)構(gòu)。

（一）美國(guó)文件中心的性質(zhì)

美國(guó)檔案界認(rèn)為，文件中心是一種中間性的文件保管和處理機(jī)構(gòu)，更確切地說(shuō)是半現(xiàn)行文件的保管和處置機(jī)構(gòu)。[5]

（二）中國(guó)文件中心的性質(zhì)

中國(guó)檔案界有三種觀點(diǎn)。吳品才等學(xué)者認(rèn)為，文件中心是介于文件形成單位與綜合檔案館之間的一種過(guò)渡性的社會(huì)文化管理機(jī)構(gòu)。王茂躍認(rèn)為，文件中心是保管過(guò)渡性文件的中間性機(jī)構(gòu)。中間性機(jī)構(gòu)與過(guò)渡性機(jī)構(gòu)存在重大區(qū)別。國(guó)曉寧認(rèn)為，文件中心是暫時(shí)保存半現(xiàn)行文件的中間性或過(guò)渡性的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，它處于文件形成單位和檔案館之間，是連接二者的“中轉(zhuǎn)站”。

五、文件中心的職能

文件中心的職能就是對(duì)各單位的半現(xiàn)行文件實(shí)施高效管理和提供便捷服務(wù)，為檔案管理部門(mén)提供完整的歸檔文件，對(duì)失去保存價(jià)值的文件進(jìn)行處置。

（一）美國(guó)文件中心的職能

美國(guó)文件中心的總體職能可以概括為保管、服務(wù)和處置三個(gè)方面。

保管是文件中心最基本的職能，特色在于注重經(jīng)濟(jì)與高效的結(jié)合。與機(jī)關(guān)自行單獨(dú)保管文件的費(fèi)用相比，文件中心的保管費(fèi)用大大降低，從而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的廉價(jià)保管和規(guī)模效益。

服務(wù)是文件中心最具吸引力的職能。形成機(jī)關(guān)是文件中心的首要服務(wù)對(duì)象，半現(xiàn)行文件的所有權(quán)仍屬于機(jī)關(guān)，文件中心在征得機(jī)關(guān)同意后，也可以滿足其他用戶的需求。

處置是文件中心最關(guān)鍵的職能。文件中心處置文件的主要依據(jù)是形成機(jī)關(guān)提交的保管期限表。為了確保鑒定文件的歷史價(jià)值，文件中心還需要征求檔案館的意見(jiàn)，只有雙方認(rèn)可后才能執(zhí)行具體的處置程序。

（二）中國(guó)文件中心的職能

中國(guó)文件中心承擔(dān)的職能主要是接收、保管各機(jī)關(guān)形成的文件和檔案，按規(guī)定向檔案館移交檔案；監(jiān)督指導(dǎo)各部門(mén)歸檔文件的收集、整理工作，并提供利用服務(wù)；對(duì)不需進(jìn)館的文件進(jìn)行鑒定銷(xiāo)毀；完成其他應(yīng)由機(jī)關(guān)檔案室完成的檔案業(yè)務(wù)工作。

中美文件中心相同的職能有：文件中心負(fù)責(zé)文件的統(tǒng)一收集、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一鑒定、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一銷(xiāo)毀，定期向檔案館移交檔案。不同點(diǎn)在于：第一，美國(guó)文件中心的職能側(cè)重于服務(wù)，即為文件形成機(jī)關(guān)和社會(huì)服務(wù)是文件中心最具吸引力的職能；而中國(guó)文件中心的職能側(cè)重于保管，即主要為形成機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)地保存文件，降低行政開(kāi)銷(xiāo)。第二，美國(guó)文件中心的收集工作是被動(dòng)的，即文件形成機(jī)關(guān)主動(dòng)向文件中心移交半現(xiàn)行文件；中國(guó)文件中心的收集工作是主動(dòng)的，即文件中心督促文件形成機(jī)關(guān)向文件中心移交半現(xiàn)行文件。

六、文件中心的發(fā)展特點(diǎn)

（一）美國(guó)文件中心的發(fā)展特點(diǎn)

1、起步早，設(shè)施完善。美國(guó)的文件中心形成于二戰(zhàn)時(shí)期，起步早。在海軍部設(shè)立文件中心取得良好的效果之后，美國(guó)政府中具有文件膨脹壓力的其他部門(mén)紛紛效仿，并在實(shí)踐中不斷完善。

2、發(fā)展快，類(lèi)型多樣。美國(guó)的文件中心成立70年來(lái)，從單一化逐漸多樣化，由單一軍事機(jī)關(guān)文件中心發(fā)展成為政府文件中心、非政府文件中心和商業(yè)性文件中心三種形式并存。庫(kù)房由簡(jiǎn)單化到專(zhuān)業(yè)化、設(shè)備由簡(jiǎn)易化到現(xiàn)代化、服務(wù)方式由被動(dòng)單一到主動(dòng)多樣。

3、保障好，政府支持。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)借助于行政和法律雙重手段，保障了文件中心存在和發(fā)展。1950年頒布的《聯(lián)邦文件管理法》，將分區(qū)域建立若干聯(lián)邦文件中心來(lái)集中保管聯(lián)邦政府半現(xiàn)行文件的方案確定下來(lái)，并把設(shè)置和管理聯(lián)邦文件中心的權(quán)限授予了國(guó)家檔案與文件局。

4、推行廣，全國(guó)實(shí)行。文件中心在美國(guó)成為公認(rèn)的半現(xiàn)行文件保管機(jī)構(gòu)。文件中心始終以保管效益和服務(wù)質(zhì)量為追求目標(biāo)，既追求規(guī)模效益，又重視服務(wù)質(zhì)量。

（二）中國(guó)文件中心的發(fā)展特點(diǎn)

1、起步晚，類(lèi)型單一。中國(guó)的第一個(gè)文件中心——永靖縣文件中心成立于1989年，比美國(guó)晚48年。目前中國(guó)成立的文件中心或機(jī)關(guān)文檔中心多為政府性文件中心，內(nèi)資和外資的商業(yè)性文件中心還處在起步階段。

2、推行難，局部適行。檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則。我國(guó)從第一個(gè)文件中心成立到現(xiàn)在，未能形成規(guī)模。各地方不同的檔情也決定了文件中心只能在我國(guó)局部適行而不能迅速地普遍推廣。

3、變通快，自主創(chuàng)新。借鑒文件中心保管半現(xiàn)行文件的職能，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，許多地方創(chuàng)新性地成立了新的半現(xiàn)行文件保管機(jī)構(gòu)——聯(lián)合檔案室、文件中心和機(jī)關(guān)文檔中心等中間性保管機(jī)構(gòu)。雖未形成一定的規(guī)模，但作為一種嘗試，是檔案部門(mén)適應(yīng)社會(huì)變革的努力之舉。

由于國(guó)情的不同，兩國(guó)文件中心的發(fā)展特點(diǎn)也各不相同。美國(guó)是檔案工作分散式管理的國(guó)家，中國(guó)是檔案工作集中式管理的國(guó)家。文件中心能否在中國(guó)普遍推行，取決于中國(guó)的具體國(guó)情和檔情。聯(lián)合檔案室、文件中心和機(jī)關(guān)文檔中心，究竟哪個(gè)是最適合中國(guó)國(guó)情和檔情的半現(xiàn)行文件保管機(jī)構(gòu)，檔案界學(xué)者見(jiàn)仁見(jiàn)智。

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作者單位：鄭州大學(xué)信息管理系