鐵道部試水政企分開(kāi)

李威

在國(guó)內(nèi)，沒(méi)有哪一個(gè)部委改革如鐵道部這般讓人糾結(jié)迷惑，從上世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)的鐵路體制改革經(jīng)歷了大包干、“網(wǎng)運(yùn)分離”、“網(wǎng)運(yùn)合一，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”、主輔分離等等改革，幾乎是3年一小補(bǔ)，5年一大動(dòng)，鐵道部?jī)?nèi)部分分合合，而鐵路行業(yè)改革的根本政企分開(kāi)，從未有過(guò)動(dòng)搖。

日前全國(guó)鐵路工作會(huì)議再度打開(kāi)一個(gè)缺口，剛剛被國(guó)務(wù)院責(zé)成就動(dòng)車事故做出深刻檢查的盛光祖表示要系統(tǒng)奔向“政企分開(kāi)”，在這個(gè)鐵路多事之時(shí)，多年前就炒過(guò)的話題頓時(shí)也沸沸揚(yáng)揚(yáng)。

這次仍是一場(chǎng)秀還是要真刀真槍地干？

大幕拉開(kāi)？

多年來(lái)，無(wú)論面臨多少長(zhǎng)矛和雞蛋，“鐵老大”巋然不動(dòng)，鐵道部“狼來(lái)了”的故事也早已聽(tīng)得人兩耳生繭，尤其是對(duì)楊洪年，這樣一位從上世紀(jì)80年代開(kāi)始關(guān)注鐵路改革的學(xué)者而言，更是如此。“這些年我和朋友們接觸的關(guān)于鐵路改革方案的材料，足以能塞滿我這20平方米的客廳?！?/p>

楊洪年是國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所原首席研究員，研讀盛光祖的講話全文后，有一句話勾起了他的興趣，即“鐵道部制訂了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式、確立運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)主體地位的改革推進(jìn)方案》”。楊洪年向《南風(fēng)窗》記者表示：“相較之前以何種方針、何種原則為主的改革內(nèi)容，此次直接拋出‘方案，顯然鐵道部是有備而來(lái)。而且還提到在2012年，重點(diǎn)落實(shí)新體制新機(jī)制，這樣釋放的信號(hào)比較明確，今年會(huì)有所行動(dòng)?！辈贿^(guò)，他認(rèn)為從盛光祖的講話看，其改革的方式依然是比較保守的，只提到了政企分開(kāi)，而未有政資分開(kāi)，未來(lái)鐵道部的步子還要看風(fēng)向。

這份鐵政法（2011）67號(hào)方案至今并未公開(kāi)，根據(jù)記者獲取的文件，鐵道部去年6月8日在內(nèi)部下發(fā)此文，方案改革的核心是確立地方鐵路局的市場(chǎng)主體地位，并要求各路局等部門制定配套實(shí)施細(xì)則。早在2008年大部委制時(shí)，鐵道部“三定”方案首要目標(biāo)就是要推動(dòng)政企分開(kāi)改革，并規(guī)定有具體時(shí)間表。而在劉志軍下臺(tái)之后，中央已有決心重提10年之前的政企分開(kāi)改革。

去年全國(guó)“兩會(huì)”期間，履新半月有余的盛光祖明確表示“我沒(méi)有接到政企分開(kāi)的任務(wù)”。而在去年4月22日的全路電視電話會(huì)議上，盛光祖表示，“按照中央政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的要求，進(jìn)一步推動(dòng)鐵路體制機(jī)制改革?！?/p>

去年“7·23”動(dòng)車事故打亂了所有的節(jié)奏，改革方案被擱淺，事故后，鐵道部全力善后，參與事故調(diào)查和處理，同時(shí)竭力周旋于各種輿論壓力。在去年11月和12月份，鐵道部相繼拆分各鐵路局大站段和鐵道部運(yùn)輸局，表態(tài)要更加“專業(yè)化管理”。動(dòng)車事故產(chǎn)生了拆分鐵道部的空前呼聲，為改革帶來(lái)了契機(jī)。而事故最有爭(zhēng)議的結(jié)果是鐵道部對(duì)國(guó)內(nèi)動(dòng)車全面降速降價(jià)，暫停審批高鐵新項(xiàng)目，大批將開(kāi)建的高鐵工程降標(biāo)，盛光祖踩了一腳急剎車。

上任的遺產(chǎn)

在鐵路體制改革中，上任鐵道部部長(zhǎng)劉志軍和其開(kāi)啟的高鐵時(shí)代是一段有趣的片段。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，鐵道部開(kāi)始嘗試各種改革，主調(diào)基本都是政企分開(kāi)，如1985年開(kāi)始的鐵路大包干，鐵道部實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，首次以經(jīng)濟(jì)主體的身份運(yùn)作，當(dāng)時(shí)在國(guó)內(nèi)引起轟動(dòng)。之后1996年和2000年兩次“網(wǎng)運(yùn)分離”，直到2003年的“網(wǎng)運(yùn)合一”，雖然思路方法不同，但都在考慮如何推動(dòng)政企分開(kāi)。

這幾次改革都不了了之，或推行數(shù)年，重新走回老路，或在某一兩試點(diǎn)保留至今，如作為網(wǎng)運(yùn)分離試點(diǎn)的廣深鐵路公司，以及作為網(wǎng)運(yùn)合一試點(diǎn)的太原鐵路局，鐵路系統(tǒng)整體仍未有任何實(shí)質(zhì)變化，倒是并存不少各類改革思路的殘留物。

2003年3月，劉志軍成為鐵道部的掌舵者，他很快按照自己的意愿施展拳腳，在當(dāng)年6月28日鐵道部召開(kāi)“鐵路跨越式發(fā)展研討會(huì)”，明確大規(guī)模推進(jìn)鐵路建設(shè)。國(guó)務(wù)院在2004年1月通過(guò)《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》，至此，中國(guó)鐵路經(jīng)營(yíng)模式的根本性改革暫被束之高閣。劉志軍轉(zhuǎn)而在管理體制方面做了三項(xiàng)改革，鐵道部在2003年下半年開(kāi)始進(jìn)行主輔業(yè)分離，2005年撤銷鐵路分局，并實(shí)行部省合作共建鐵路。

劉志軍在位期間，中國(guó)的鐵路速度和里程都有大幅度的提升，2010年底，國(guó)內(nèi)鐵路里程約為9.1萬(wàn)公里，劉志軍當(dāng)政7年內(nèi)，鐵路里程年均增幅接近之前最好年景的兩倍。然而劉志軍還是倒了，并為后續(xù)的改革留下或好或壞的伏筆。楊洪年認(rèn)為，去除個(gè)人貪污問(wèn)題，劉志軍的確推動(dòng)了鐵路產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為鐵道部改革打下了較好的基礎(chǔ)，但另一方面也制造了更大的債務(wù)麻煩。

日前公布的“7·23”動(dòng)車事故處理結(jié)果再度讓劉志軍成為焦點(diǎn)人物，早在去年2月份就身陷囹圄的劉志軍成為事故主要責(zé)任人，但并未向外界公布其身負(fù)何罪。與之相應(yīng)的是，2008年膠濟(jì)鐵路“4·28”事故時(shí)，死亡72人，400余人受傷，遠(yuǎn)比“7·23”事故公布的傷亡人數(shù)多，事后被判刑的責(zé)任人中最高為濟(jì)南鐵路局副局長(zhǎng)。

一位不愿透露姓名的學(xué)者表示，正如盛光祖前后改革口徑所反映的那樣，鐵道部走哪條路線，是否推動(dòng)政企分開(kāi)，并非一個(gè)部長(zhǎng)所能左右，接下來(lái)對(duì)劉志軍最終的定案會(huì)非常關(guān)鍵，其將可能決定國(guó)家對(duì)高鐵的發(fā)展態(tài)度。

燙手山芋

被翻炒了幾次，每次都半生不熟地出鍋，但這個(gè)系統(tǒng)現(xiàn)在真正需要一次徹底的變革，它已經(jīng)混得里外不是“人”，挨外面的罵，也不招自己職工的待見(jiàn)。

洪明亮在某鐵路局機(jī)務(wù)段工作，元旦后，工資漲了，還拿到了1500元的年終獎(jiǎng)，這讓他受寵若驚，往年都是固定的600元。洪明亮說(shuō)：“你體驗(yàn)下鐵路一線職工的生活就知道我們有多苦，壓力有多大。我現(xiàn)在平時(shí)每月拿3000多點(diǎn)的工資，扣了各種稅金，還達(dá)不到這個(gè)地市的中等收入，這還是一年12個(gè)加班，我一個(gè)不落下掙的。還得上從晚6點(diǎn)到早8點(diǎn)的夜班，掙的都是血汗錢?！?/p>

洪明亮并不關(guān)心全國(guó)鐵路工作會(huì)議上的改革口號(hào)，他只是覺(jué)得政企分開(kāi)提了好幾年了，都沒(méi)動(dòng)靜，他只想著下次加薪，而洪明亮的錢袋子和體制改革息息相關(guān)，鐵路系統(tǒng)政企不分，員工只能拿著非公不公非企不企的待遇。中國(guó)鐵路改革進(jìn)度慢，過(guò)去多被歸咎于改革的決心不夠大，鐵路波及行業(yè)甚廣，存在大量既得利益者，讓鐵道部自我革命也困難重重。

而另外很大一部分原因是鐵路改革在世界上并沒(méi)有成熟的模式，楊洪年表示，鐵路具有提供公共服務(wù)產(chǎn)品和商品的功能，如何平衡公益性和商品性非常困難，我國(guó)已經(jīng)有過(guò)類似的教訓(xùn)，大包干時(shí)，各鐵路局為使自己利益最大化，都固守原有的線路，不愿投建新鐵路，因?yàn)槠鋾r(shí)間長(zhǎng)，收益慢，結(jié)果有一年鐵路只新建130公里。

同時(shí)，鐵路具有全國(guó)大網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)，一輛客車穿越千里，我國(guó)國(guó)鐵各路局之間的分界是把幾乎所有的鐵路大干線都切成幾段，客車可能經(jīng)過(guò)三四個(gè)鐵路局，如何合理調(diào)整改革利益分配也難以處理，而且目前鐵道部債務(wù)也很棘手，去年因?yàn)橘Y金短缺，已有近1萬(wàn)公里鐵路停建。

細(xì)想起來(lái)真是千頭萬(wàn)緒，好似看到一顆毒瘤，卻無(wú)從下刀。其實(shí)，關(guān)于鐵路改革大的方向，業(yè)界已經(jīng)討論得十分純熟，北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)早在幾年前就呼吁政企分開(kāi)，認(rèn)為鐵道部應(yīng)該下放調(diào)度指揮權(quán)，組建區(qū)域鐵路重組為幾大區(qū)域鐵路公司，國(guó)家先背負(fù)起鐵道部的債務(wù)等等。他對(duì)盛光祖這次講話并未給予太多期望，因?yàn)榇舜挝刺岬较路耪{(diào)度指揮權(quán)，趙堅(jiān)認(rèn)為這是政企分開(kāi)改革最關(guān)鍵的部分，“不下放，一切改革無(wú)從談起?！?/p>

楊洪年則認(rèn)為改革就是如此，需要在變化中不斷推進(jìn)和摸索，“動(dòng)總比不動(dòng)強(qiáng)，尤其是鐵路這樣的大行業(yè)需要足夠的耐心和智慧。”