“奏折派”:政府參事那些事

陳統(tǒng)奎

1月中旬，上?！皟蓵?huì)”期間，本地一家媒體每天整版刊登一篇上海參事的“奏折”，有盧漢龍參事的“上海需要的不是撤銷(xiāo)街道辦而是精簡(jiǎn)其職能”，有褚君浩參事的“上海如何才能培養(yǎng)出自己的喬布斯”，有張泓銘參事的“公租房和廉租房可探索‘統(tǒng)一形式，分級(jí)租金”，有彭靖參事的“食品安全事件要迅速科學(xué)評(píng)估”，有毛時(shí)安參事、趙麗宏參事和瞿世鏡離任參事共同提出的“上海建設(shè)國(guó)際文化大都市須對(duì)癥下藥”……

這是一個(gè)可喜的現(xiàn)象，政府的參事們公開(kāi)亮出自己的“奏折”，讓市民品評(píng)。

這群由市長(zhǎng)親自聘任的市政府參事，被上海市長(zhǎng)韓正稱(chēng)為“敢于提出不同意見(jiàn)的冷班子”。他們長(zhǎng)期躲在幕后，為市政決策出謀獻(xiàn)策，“參核其事，參與其事”，向領(lǐng)導(dǎo)直接諫言。他們的“奏折”可以第一時(shí)間直接送到市長(zhǎng)的桌子上，有時(shí)市長(zhǎng)當(dāng)天就批示甚至約見(jiàn)。

有些參事戲稱(chēng)給政府提建議是“上奏折”，因此也有人給他們戴了一頂帽子—“奏折派”。正如溫家寶總理對(duì)參事制度的寄語(yǔ)所說(shuō)：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！睗h代思想家董仲舒在《春秋繁露·官制象天》中說(shuō)：“備天數(shù)以參事，治謹(jǐn)于道之意也。”其中的“參事”即是“參與國(guó)事、政事”之意。這正是今天上海參事們的職之所在。

“我們這些人的責(zé)任是什么？是想政府所想，急政府所急?！迸礞?zhèn)秋參事如是說(shuō)。現(xiàn)代政府制度下，一群“知政失者”如何直言納諫減少政失，這是一個(gè)關(guān)乎公共利益和社會(huì)福祉的大命題。

參事多元化

上海是新中國(guó)最早成立參事室的地方。早在上海解放前夕，毛澤東就明確電示華東局，在上海解放之后，應(yīng)“設(shè)立某種咨詢(xún)機(jī)關(guān)例如參議室”，以吸收更多的上層民主人士，共同建設(shè)新中國(guó)。1951年3月，陳毅市長(zhǎng)任命首批18位參事、設(shè)置市政府參事室。

根據(jù)上海市政府志：參事室設(shè)立不久，有一天下午，陳毅想找參事們咨詢(xún)，但轉(zhuǎn)了一大圈沒(méi)有找到參事室，大光其火：“你們把參事搞得這么遠(yuǎn)，他們參什么事嘛，給我搞得近點(diǎn)！”于是，參事們的辦公室，被安排到市長(zhǎng)的隔壁。更重要的是，陳毅為市長(zhǎng)和參事劃定的不僅僅是空間距離，參事所言無(wú)須中轉(zhuǎn)，沒(méi)有阻擱，直達(dá)市長(zhǎng)室，即“直通車(chē)”。陳毅這次發(fā)火，被作為一段佳話(huà)流傳幾十年。

參事室成立之初的性質(zhì)是新執(zhí)政者對(duì)社會(huì)名流和黨外人士的一種“禮遇”，當(dāng)年上海參事待遇相當(dāng)于廳局長(zhǎng)，而且美其名曰“市長(zhǎng)的智囊”。對(duì)于當(dāng)年上海市長(zhǎng)陳毅而言，成立參事室也是實(shí)務(wù)之需，“剛剛解放上海的時(shí)候，陳毅發(fā)現(xiàn)，城市很復(fù)雜，很難管理，但很多民主人士熟悉城市治理機(jī)制，他就把他們吸收為參事，發(fā)揮他們?cè)诔鞘泄芾碇械淖饔?。因?yàn)楣伯a(chǎn)黨還沒(méi)有管理經(jīng)驗(yàn)嘛。”盧漢龍參事對(duì)記者說(shuō)。那時(shí)參事的基本職責(zé)是“參與政務(wù)、參謀咨詢(xún)”，即給市長(zhǎng)當(dāng)“幕僚”。

一開(kāi)始，參事是終身制。但“文革”期間，參事們被晾在一邊了，參事室空轉(zhuǎn)。改革開(kāi)放后，參事工作重心逐步由“以養(yǎng)為主”向“以工作為主”過(guò)渡，參事們重新“參政議政，咨詢(xún)國(guó)是”，服務(wù)政府中心工作。這一時(shí)期上海市長(zhǎng)任命參事亦反映了這一特點(diǎn)。比如，1987年，時(shí)任市長(zhǎng)的江澤民任命了楊小佛等6名經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家，組成參事室經(jīng)濟(jì)組。楊小佛參事是著名政治活動(dòng)家楊杏佛先生的兒子，是上海研究滬港經(jīng)濟(jì)的資深研究員，現(xiàn)已90多歲，參事室同仁都尊稱(chēng)他“楊老”。楊小佛等人最大的貢獻(xiàn)是提交《關(guān)于拓展上海房地產(chǎn)融資市場(chǎng)的建議》等建議，幫助上海房地產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展。1998年，他們的建議還被朱镕基總理批示，推動(dòng)了房地產(chǎn)金融業(yè)的發(fā)展。

1988年，國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，參事“終身制”改為“聘任制”。2010年推行的《政府參事工作條例》則進(jìn)一步明確，參事的首聘年齡不低于55周歲、不高于65周歲；其任職的最高年齡不超過(guò)70周歲。上海社會(huì)科學(xué)院研究員盧漢龍、復(fù)旦大學(xué)教授葛劍雄和東亞研究所所長(zhǎng)章念馳3位都是2006年同時(shí)被聘請(qǐng)為參事的。

盧漢龍認(rèn)為，他們這一批人文社會(huì)研究者被聘為參事又是一個(gè)分水嶺，“原來(lái)參事里面工程類(lèi)比較多，幾個(gè)院士。過(guò)去10來(lái)年上海造路造橋，需要工程方面的人才。比如包括東方明珠在內(nèi)的浦東很多棟新建筑都是我們一個(gè)叫江歡成的參事設(shè)計(jì)的，他是中國(guó)工程院院士。2006年就重視社會(huì)人文了，這也反映了城市管理過(guò)程中的階段性?xún)A向?！痹?011年，上海還首次聘請(qǐng)了文化界人士和航運(yùn)專(zhuān)家做參事。

值得一提的是，2010年起溫家寶總理為國(guó)務(wù)院參事增加了“民主監(jiān)督”一項(xiàng)新功能，這次韓正新任命的10名參事也呼應(yīng)了這一點(diǎn)，10人均為上海市或全國(guó)“兩會(huì)”的代表、委員，他們手里又多了一張“市政府工作證”，除了可以直接面見(jiàn)市長(zhǎng)，向各部門(mén)了解信息亦享受綠色通道待遇。

60年沿革，上海參事告別禮遇性，真正邁向?qū)I(yè)化了。

關(guān)鍵在當(dāng)政者

因是市長(zhǎng)親自任命，市長(zhǎng)與參事的互動(dòng)便是這一制度的核心內(nèi)容。

現(xiàn)任市長(zhǎng)韓正每年都會(huì)開(kāi)座談會(huì)，和參事面對(duì)面。這個(gè)座談會(huì)有時(shí)很激烈，這群55歲以上的老人出語(yǔ)甚至讓比他們年輕的市長(zhǎng)下不了臺(tái)。“我們?nèi)ラ_(kāi)座談會(huì)，愿意直截了當(dāng)提意見(jiàn)，沒(méi)有任何客套話(huà)?！备饎π壅f(shuō)。

關(guān)于新中國(guó)參事議政的故事，最著名的是“18參事上書(shū)”。1950年代，國(guó)務(wù)院18位參事曾聯(lián)名向周恩來(lái)總理提意見(jiàn)，認(rèn)為部分政府工作人員辦事過(guò)于“官腔”，風(fēng)氣不正。該報(bào)告驚動(dòng)中央高層，為“黨內(nèi)糾錯(cuò)提供了參考”。2011年4月溫家寶總理給國(guó)務(wù)院新參事頒發(fā)任命書(shū)時(shí)說(shuō)了這么一段話(huà)：“一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族，總要有一批心憂(yōu)天下、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)娜?，總要有一批從容淡定、冷靜思考的人，總要有一批剛直不阿、敢于直言的人。”

鏡頭移回上海。在參事座談會(huì)上，參事們出語(yǔ)激烈。胡錦華參事說(shuō)：“參事就是拾遺補(bǔ)缺，忠言逆耳的。”胡錦華是醫(yī)學(xué)專(zhuān)家，曾任上海健康教育所所長(zhǎng)。

參事室工作人員解釋說(shuō)，一方面參事制度體現(xiàn)參事們參政議政的熱情；另一方面也體現(xiàn)了政府的開(kāi)明和度量，體現(xiàn)了政府愿意傾聽(tīng)的態(tài)度和決心。對(duì)此，當(dāng)了6年參事的葛劍雄有切身體會(huì)，他認(rèn)為：“中國(guó)不是缺少高參、智者，參事是花瓶還是真正起作用，關(guān)鍵在當(dāng)政的人。我知道不少其他省市的參事到現(xiàn)在還是一種禮遇，有些甚至安排了不少退休老干部。上海不是這樣，都是專(zhuān)家型的，雖然有名人之后，比如章太炎之孫章念馳先生等人，他是上海東亞研究所所長(zhǎng)，著名的臺(tái)灣問(wèn)題專(zhuān)家?！?/p>

直面領(lǐng)導(dǎo)、參政議政，參事這種“直通車(chē)”式的政策設(shè)計(jì)在當(dāng)下中國(guó)顯得非常特別。特別在哪呢？盧漢龍參事向《南風(fēng)窗》記者講述了其中“玄機(jī)”，很多人給領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)報(bào)告寫(xiě)信往往石沉大海，但參事通過(guò)座談會(huì)的形式與領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)面效果就不一樣了，聽(tīng)了參事們的意見(jiàn)，領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)當(dāng)面回應(yīng)，發(fā)表一些看法。

“中國(guó)的政治就是這樣，市領(lǐng)導(dǎo)發(fā)表了看法以后，辦公廳和各委局就當(dāng)一回事了?！北R漢龍認(rèn)為，政府越來(lái)越開(kāi)明，跟社會(huì)大環(huán)境有關(guān)，政府現(xiàn)在越來(lái)越強(qiáng)調(diào)依法治理，“一個(gè)公共政策出來(lái)，一定要非常中立，而且能執(zhí)行。市長(zhǎng)非常希望能夠講真話(huà)的一批人提意見(jiàn)，不然局長(zhǎng)處長(zhǎng)們眼睛都是向上的，市長(zhǎng)就有可能聽(tīng)不到真話(huà)?！?/p>

參事通過(guò)“直通車(chē)”給市長(zhǎng)提建議管不管用？葛劍雄告訴記者，有價(jià)值的建議“多數(shù)被采納”。比如，他發(fā)現(xiàn)上海戶(hù)外廣告中還有煙草公司的隱性廣告，他就寫(xiě)了一個(gè)建議給市長(zhǎng)，建議全部取消。很快兩位副市長(zhǎng)都批示下來(lái)，要求有關(guān)部門(mén)落實(shí)。還有不少經(jīng)典案例，比如美國(guó)通用汽車(chē)公司在上海投資，就是張銳參事促成的。張銳已去世10來(lái)年，他是陳毅任命的參事。1993年，張銳的內(nèi)侄女、美國(guó)通用公司副總裁楊雪蘭到他家探親，張銳通過(guò)參事室向市長(zhǎng)報(bào)告，時(shí)任副市長(zhǎng)沙麟代表市長(zhǎng)設(shè)宴為楊女士接風(fēng)洗塵。上海與這家全球500強(qiáng)企業(yè)的聯(lián)姻，造就了一個(gè)汽車(chē)城，并使汽車(chē)產(chǎn)業(yè)成為上海的支柱產(chǎn)業(yè)。

“我們送材料上去，叫做直通車(chē)，可以直接送到市長(zhǎng)的桌子上。只要你有好的建議，好的調(diào)研報(bào)告就行?！痹瓘?fù)旦大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、香港基本法起草人之一、離任參事李昌道介紹說(shuō)。所謂“直通車(chē)”的價(jià)值，不止“直”，更在“快”。一般而言，參事們送出的建議，在第二天就能得到反饋；有的甚至當(dāng)天上午送達(dá)，下午就收到反饋消息。譬如，2007年9月，瞿世鏡參事在對(duì)國(guó)內(nèi)外股市數(shù)據(jù)的對(duì)比分析中，發(fā)現(xiàn)新一輪金融危機(jī)可能到來(lái)，當(dāng)即向市政府預(yù)警。當(dāng)晚，一名副市長(zhǎng)趕到他家里詢(xún)問(wèn)細(xì)節(jié)，隨后向中央政府報(bào)告。

上海的參事報(bào)告常常被送往北京，“都是總理或副總理親自批示”。

新民主監(jiān)督

上海目前有3名終身參事，21名聘任參事。如今的參事已經(jīng)沒(méi)有當(dāng)初廳局長(zhǎng)待遇了，葛劍雄自稱(chēng)每周四例會(huì)都是自己開(kāi)車(chē)去，每月領(lǐng)取500元車(chē)馬費(fèi)。此外，參事室每年安排一次外地集體休養(yǎng)。正如金長(zhǎng)榮參事所言：“做參事不是一個(gè)榮譽(yù)，不是一個(gè)稱(chēng)號(hào)，更多的是責(zé)任?！闭履铖Y參事也說(shuō)：“這是一種責(zé)任，一種知識(shí)分子的責(zé)任，知識(shí)分子的良心。”

“知者盡言，國(guó)家之利”，自從溫家寶總理為參事增加了“民主監(jiān)督”這一新職能后，以上海為代表的地方參事室?guī)ь^落實(shí)。不過(guò)幾位上海參事告訴記者，大家對(duì)于如何行使這一職能的認(rèn)識(shí)還比較模糊。比如，章念馳這名老參事還是這樣理解參事：“參事是我人生的最后一站了，我只要真誠(chéng)地、負(fù)責(zé)任地向政府做一些建言獻(xiàn)策?！边@番話(huà)翻譯一下，其意是咨詢(xún)的性質(zhì)，并不包含民主監(jiān)督的性質(zhì)。葛劍雄也直言，參事的咨詢(xún)性質(zhì)比民主監(jiān)督性質(zhì)作用更大。

在葛劍雄看來(lái)，參事拿的是市政府工作證，參事室是市政府組成部門(mén)，即使談民主監(jiān)督也是一種政府內(nèi)部自我監(jiān)督，而不是公開(kāi)的批評(píng)。“我們沒(méi)有辦法監(jiān)督執(zhí)行和結(jié)果，最多給市長(zhǎng)提個(gè)醒，監(jiān)督一下決策，看看市長(zhǎng)做的決策是不是對(duì)?！备饎π壅f(shuō)，“也不要認(rèn)為自己的意見(jiàn)肯定對(duì)，參事對(duì)結(jié)果不負(fù)責(zé)任的，負(fù)責(zé)任的是行政首長(zhǎng)，參事指手畫(huà)腳也不對(duì)的，最好是和市長(zhǎng)形成一種良性的互動(dòng)，市長(zhǎng)有雅量采納意見(jiàn)，參事則把握說(shuō)話(huà)分寸。”

參事的建議是基于自己專(zhuān)業(yè)知識(shí)和理念，主要體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)人士的意見(jiàn)，不迎合領(lǐng)導(dǎo)“口味”和所謂的“民意”，這是為政者所樂(lè)見(jiàn)的。而且參事以個(gè)人身份參與政府工作，不代表任何黨派、界別和地域，身份超脫，不受政見(jiàn)羈絆。上海明文要求參事“不跟風(fēng)、不逐流、不俗氣，甘做‘幕后英雄”。淵博的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、豐富的社會(huì)閱歷和超脫的身份地位，這是對(duì)參事最好的描述。上海參事室主任一職，也一直由非中共人士擔(dān)任，亦讓參事室比較超脫。

令人耳目一新的是，上海市政府對(duì)參事“民主監(jiān)督”這一職能的探索，為此2011年新聘任的10名新參事全都是上海市或全國(guó)的人大代表或政協(xié)委員，加上原聘參事中的幾位，超過(guò)一半的參事都擁有“民主監(jiān)督”的經(jīng)驗(yàn)。葛劍雄便是全國(guó)政協(xié)常委。他認(rèn)為“民主監(jiān)督”是人大代表和政協(xié)委員的本分，但參事就不太方便行使“民主監(jiān)督”權(quán)利，他自己把握的界限是，凡是向全國(guó)政協(xié)提的提案或意見(jiàn)，他都向社會(huì)公開(kāi)，接受公眾檢驗(yàn)；但是通過(guò)參事室向市長(zhǎng)提的建議，包括拿“市政府工作證”去問(wèn)各部門(mén)拿的材料，他從來(lái)不公開(kāi)。

“政府參事工作的基本性質(zhì)是做好政府的參謀、咨詢(xún)，是政府的‘智囊團(tuán)。因而它是一種建設(shè)性的、正面積極的監(jiān)督?！敝心县?cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授方世榮這樣概括政府參事的民主監(jiān)督。

“政府需要聽(tīng)到批評(píng)的聲音，參事的許多建議很大程度上也是倡議，是針對(duì)現(xiàn)政時(shí)弊所提出的創(chuàng)新性意見(jiàn)?！北R漢龍對(duì)記者說(shuō)，參事就是中國(guó)政治管理體系中的“奏折派”。