既有格局下的利益博弈

陳和午

新世紀以來的10多年，可謂中國經(jīng)濟發(fā)展史上的“黃金年代”，然而，在中國經(jīng)濟快進的同時，從中央部委到壟斷國企，從地方政府到行業(yè)利益群體……或明或暗的各種強勢利益群體所組成的鏈網(wǎng)式格局也顯著強化，各種復雜利益交織在一起，膨脹的財富蛋糕被強勢利益集團不斷蠶食和剝奪，弱勢群體卻日益被邊緣化。

利益統(tǒng)籌的中央政府

從中央到地方各級政府掌握著大量權(quán)力和資源。從政治角度而言，中央政府作為全體國民利益的代表，其行為目標是社會公共利益或整個國家利益的最大化。但從經(jīng)濟角度而言，政府也是一個相對獨立的利益主體。國富民窮現(xiàn)象是政府與社會公共利益沖突的典型。在GDP蛋糕膨脹的同時，中國政府成為了全球第二富政府，2011年中國財政收入超過10萬億。其中中央財政從2002年的8515億元猛增至去年的52434億元，年均增速超過20%，保持了分稅制后“中央財政蒸蒸日上”的勢頭。

不過，中央政府的利益也受到其他強勢利益集團的博弈，并有被削弱的傾向。典型的是中央與地方在樓市調(diào)控方面的博弈。從2003年起，中央政府曾多次推出了對樓市的調(diào)控措施，但房價卻在調(diào)控聲中一次次飛漲，地方政府是中央政府樓市調(diào)控變“空調(diào)”的強大阻力之一。而本輪樓市調(diào)控雖開始有所效果，但地方政府新一輪微調(diào)政策又在風生水起，樓市調(diào)控博弈局面趨于顯化。

實際上，近年來中央政府在經(jīng)濟領(lǐng)域的政令被地方打折扣有點越來越普遍了，甚至還出現(xiàn)地方官員欺騙中央政府的現(xiàn)象。盡管近幾年中央政府推出宏觀經(jīng)濟調(diào)控舉措后，“確保政令暢通”、“維護中央權(quán)威”等詞匯被反復提及，但在目前穩(wěn)定壓倒一切的思維定勢下，中央對經(jīng)濟層面上“地方政府藐視中央權(quán)威”現(xiàn)象也似乎很無奈，一些重要的經(jīng)濟體制改革措施被擱置，政治體制改革困難重重，改革從“摸著石頭過河”到“改革頂層設計”，現(xiàn)實中很大程度上演變成“摸石頭摸上癮了，連河也不想過了”。

經(jīng)濟利益強化的部委

各個部委是中央政策的執(zhí)行者，努力追求中央政策執(zhí)行的效率是其分內(nèi)之責。但是，近年來“部委利益”一詞卻越來越頻繁地出現(xiàn)，特別是2003年和2008年兩輪部委機構(gòu)調(diào)整后，一些部委掌握著許多重要資源的配置，權(quán)力太大，并演變?yōu)椴块T權(quán)力利益化，追求經(jīng)濟利益的傾向越來越濃，部委決策、中央背書的情況時有發(fā)生，部委的部門利益某種程度上取代了中央政府的總體利益，這也造就了各地駐京辦異化為“跑部錢進”的陣地。

在一些宏觀政策調(diào)控或經(jīng)濟體制改革的問題上，部委之間相互爭斗的事件可謂層出不窮，10年來這種博弈已從原來的隱蔽性轉(zhuǎn)向公開化。不管是蝸牛般的醫(yī)療體制改革，還是停滯不前的三網(wǎng)融合困局，以及多年只見打雷、不見下雨的收入分配體制改革，無不牽涉到部委之間的利益博弈。此外，許多法律或政策的出臺也由于部委之間的利益瓜葛遭拖延，例如，一部《反壟斷法》醞釀了13年才于2007年8月30日露臉，其背后是商務部、工商總局和發(fā)改委三大部委的起草權(quán)之爭；《能源法》的至今難產(chǎn)同樣觸及到多個部委之間的既得利益再分配；民間投資“新36條”出臺快兩年而細則卻始終不露面，40多個部門涉及其中；等等。

上述利益之爭尚比較隱晦，如下的部委利益博弈就顯性化了。例如2004年開始的3部委千億企業(yè)年金博弈；2005年央行與建設部的取消房屋預售制度之爭；2006年國家版權(quán)局和文化部相繼高調(diào)介入卡拉OK版權(quán)收費；2007年出臺燃油稅的希望又一次成為泡影；2008年大部制下啃不動“鐵老大”改革的尷尬；2009年文化部和新聞出版總署在網(wǎng)絡游戲管理權(quán)上互不相讓；2010年商務部和海關(guān)總署在電子產(chǎn)品“入境稅”上的掐架；2011年商務部和財政部在奢侈品關(guān)稅上的論戰(zhàn)；至今仍陷入拉鋸爭斗的環(huán)境稅劃分，背后除了地方政府的利益外，部委之間也有千億蛋糕切分。

壟斷日盛的國企

2003年國資委的成立，肩負起了國有資產(chǎn)保值增值的重任，也讓國企們有了幕后大老板。確保國有資產(chǎn)保值增值應以市場規(guī)律為前提，而事實卻并非如此。國企尤其是大型壟斷央企，享受著政策、資金、項目、市場等特殊“照顧”，在中國特色市場經(jīng)濟條件下自然更具有“競爭力”。正是借助這種背靠政府，面向市場的經(jīng)營之道，讓國企演變成了一類特殊的強勢利益集團，其業(yè)績也高奏凱歌。去年國企利潤總額超過2萬億元，較2002年翻了8倍，年均增速高達25%。而在2011中國企業(yè)500強光鮮榜單背后的尷尬是：上榜的184家民企的利潤總額不及10家利潤最高國企總額的一半。

而本輪全球金融危機以來，在中國政府4萬億“救市”計劃的刺激下，受政策資源傾斜的國企們開始了新一輪跑馬圈地式的“新國資運動”。與2004年鋼鐵領(lǐng)域民企“鐵本”的倒下不同，此次能源、鋼鐵、航空、煤炭甚至房地產(chǎn)領(lǐng)域的“國進民退”浪潮都愈演愈烈，國企在競爭性領(lǐng)域大肆擴張“與民爭利”。與此同時，央企漸漸愛上“走下去”與地方政府展開大規(guī)模的合作，兩者的聯(lián)姻上演了一場極具中國特色的“央地”合作模式大戲。

此外，作為國企真正所有者的全體人民現(xiàn)實中卻難享紅利，而國企利益內(nèi)部化的規(guī)則日益明顯。2008年在壟斷行業(yè)就業(yè)的人群只占全國就業(yè)人群的8%，但是卻拿走了全國工資福利的一半。而從近兩年“兩桶油”的“天價茅臺酒”、“天價名片”、“高利貸”、“團購奔馳”、“購房門”等漩渦門事件中也可見一斑。事實上，壟斷國企利益集團化的傾向正在不斷固化和膨脹，形成巨大的社會鉗制和改革阻力，例如央企退出房地產(chǎn)領(lǐng)域沒有下文，央企酒店業(yè)務板塊剝離的軟化處理，中國電信和中國聯(lián)通涉嫌寬帶接入領(lǐng)域壟斷問題陷入迷霧，等等。壟斷老虎越養(yǎng)越大，將進一步加劇“國企吃肉，全社會喝粥”的社會不公平現(xiàn)象。

GDP導向的地方政府

地方政府是市場經(jīng)濟下利益覺醒的強勢利益集團之一，追求經(jīng)濟利益毫不含糊。在過去10年中國經(jīng)濟的新一輪上升周期中，地方政府的所謂“新圈地運動”搞得轟轟烈烈，各省市撤村圈地發(fā)土地財可謂如火如荼，農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象已蔚然成風，而其背后卻是地方唯GDP主義的長久不衰和賣地收入的高歌猛進。數(shù)據(jù)顯示，2004年全國土地出讓金近6000億元，2007年約1萬億元，2009年達到1.5萬億元，2010年增至2.7萬億元，2011年已超3.15萬億。近幾年來中央政府為了抑制地方政府的賣地沖動，先后提出了重新分配土地出讓金的政策，不過目前的效果并不好，地方政府往往與中央政府虛與委蛇。相反，全國地方政府負債超過10萬億和去今兩年還債高峰的到來，中央又只能采取地方融資平臺貸款展期的方案讓地方政府“松一口氣”，而這使地方政府在土地財政上的熱情再起。

地方政府大搞土地財政的背后有一個強硬幫手—房地產(chǎn)開發(fā)商。一些地方官員為了追求自身經(jīng)濟利益，在政策執(zhí)行中打著政府利益或公共利益的旗號，與開發(fā)商大肆進行權(quán)錢交易，這也造就了近年來大多數(shù)土地違法違規(guī)的主體是地方政府。而土地管理和房地產(chǎn)交易領(lǐng)域的腐敗，也是近年來最嚴重的行政權(quán)力腐敗之一。官員與房地產(chǎn)商之間結(jié)成利益共同體，造成了中國特色的“地產(chǎn)反腐，一端總是一窩”。在此過程中，普通老百姓往往成了地方政府追求經(jīng)濟利益的犧牲品，這也是為何近年來中國社會熱點中群體性事件明顯上升的緣故。此外，一些地方政府與民爭利的現(xiàn)象還在保障房建設分配、交通、教育、行業(yè)準入、高稅費等諸多領(lǐng)域時有發(fā)生。如陜西省寶雞市眉縣政府首批分配的610套經(jīng)濟適用房中，政府機關(guān)和事業(yè)單位的工作人員占了絕大多數(shù)；公路異化為地方有關(guān)部門牟利的工具，全國各種過路過橋費高達運輸企業(yè)成本的1/3，而首都機場高速、濟南黃河大橋的超期收費并非個案。

游說能力極強的行業(yè)利益群體

過去10年，游說能力極強的行業(yè)利益群體正在日益壯大，除了電力、石油、煤炭、通信、郵政、鐵路、民航、金融、煙草、鹽業(yè)等傳統(tǒng)壟斷行業(yè)外，房地產(chǎn)、電動車、出租車、乳業(yè)等行業(yè)的利益群體顯性化跡象愈來愈突出，這些利益共同體往往官商勾結(jié)，致使政府部門的某些權(quán)力被架空，影響和干擾行業(yè)標準與政府決策或立法，侵蝕市場公平和百姓利益。

傳統(tǒng)壟斷行業(yè)強化的背后是壟斷日盛的國企。近年來，不管是油價電價水價的漲聲一片，還是通信、郵政、銀行業(yè)的各種亂收費問題，往往成了這些行業(yè)利益集團的提款機，聽證會成了聽漲會，亂收費無非是巧立名目的掠奪，而很多時候政府卻是背后的支持者。這也是為何多年來中央一直強調(diào)促進民間資本進入傳統(tǒng)壟斷行業(yè)和領(lǐng)域，但現(xiàn)實中卻始終無法拆除民間資本面前的“彈簧門”、“玻璃門”。

有“暴利”之稱的房地產(chǎn)行業(yè)，其行業(yè)利益群體的能量可謂巨大，不僅包括房企，還涉及行業(yè)主管部委和地方政府，以及房地產(chǎn)行業(yè)協(xié)會、媒體、學術(shù)機構(gòu)等，其中房企、行業(yè)主管部門和地方政府三者之間的利益綁得最為緊密，這也催生了中國地產(chǎn)界“房價越調(diào)越漲”的怪圈。電動車行業(yè)的標準紛爭，表面是電動車行業(yè)標準的新規(guī)范，變相提高了電動自行車行業(yè)的門檻，其深層因素是對電動自行車的標準限制演變成了行業(yè)的經(jīng)濟利益之爭，行業(yè)強勢利益群體人為設置政策門檻重創(chuàng)電動自行車行業(yè)發(fā)展。同樣，乳品新國標關(guān)鍵標準最后一刻翻盤，讓輿論驚呼“這簡直是一夜退回25年前”，而乳品企業(yè)綁架行業(yè)標準的質(zhì)疑一直不曾停止。出租車行業(yè)“份子錢”壓痛的哥，數(shù)量管制不放松，毫無游說能力的司機與乘客往往成了埋單者，而不斷壯大的出租車公司卻常常占據(jù)上風，成為特權(quán)下高額利益的壟斷新群體。

依附權(quán)勢的黑色經(jīng)濟團體

藏身于地下的黑色經(jīng)濟團體，也可以視為強勢利益集團中的分利者之一。高額利潤的誘惑使黑色經(jīng)濟在某些領(lǐng)域取代市場、政府配置資源的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，嚴重擾亂了市場經(jīng)濟秩序和危害了社會穩(wěn)定，侵蝕著民眾利益。它們之所以能夠頑強地存在，有的甚至日益壯大并形成產(chǎn)業(yè)鏈，其背后往往依附著政府公權(quán)力，與一些腐敗官員結(jié)成一個龐大的利益關(guān)系網(wǎng)，形成了巨大的保護傘和強硬的后臺支持。

2009年8月以來重慶一場聲勢浩大的“打黑風暴”掀開了國內(nèi)黑色經(jīng)濟的冰山一角，挖出了多條規(guī)模龐大的黑色產(chǎn)業(yè)鏈條，房地產(chǎn)、民營公交運輸、高利貸、肉食品、娛樂賭博等產(chǎn)業(yè)無不組成了一張張復雜的黑色網(wǎng)絡。重慶打黑繳獲沒收的贓款高達330億元，相當于重慶市當年財政收入的近1/3。

更令人愕然的是，50多名有實權(quán)的官員深陷其中，一些黑色經(jīng)濟團體負責人的頭上竟然帶著“紅帽子”，從謀求經(jīng)濟利益加緊向政治領(lǐng)域滲透的趨向明顯，形成了官黑勾結(jié)共同與民爭利的獨特局面。目前國內(nèi)黑色經(jīng)濟總規(guī)模到底有多大并無十分準確的數(shù)據(jù)，但從地下洗錢的規(guī)?？晒苤懈Q豹。海南省公安廳經(jīng)偵總隊近期破獲的一起特大轉(zhuǎn)賬提現(xiàn)型地下錢莊案件也顯示，兩年時間，利用一家投資公司做掩護，20家“空殼”潛公司為載體，將727億多元轉(zhuǎn)至4473個境內(nèi)外賬戶，金額涉及29個省市。

總體來看，強勢利益集團利益擴張格局呈日益強化之勢，且各強勢利益集團之間的利益糾纏越來越復雜，縱橫交織形成一張巨大的鏈網(wǎng)，侵蝕了社會的公平與公正，加劇了經(jīng)濟發(fā)展與國民財富分配的嚴重失衡。因此，如何遏制強勢利益集團的權(quán)力擴張，如何真正維護社會公平正義，這要求統(tǒng)籌全局的中央政府要跳出既有利益格局，敢于打破自身利益的束縛，敢于和其他強勢利益集團進行切割，才能使改革不至于束之高閣，才能讓經(jīng)濟體制改革與政治體制改革深入推進。