地方行政審批改革如何先行

李富成

今年3月份，廣東省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志在全國“兩會(huì)”上暢談“從政府頭上開刀”，對(duì)行政審批實(shí)行“減”、“轉(zhuǎn)”、“放”。時(shí)隔4個(gè)月，《南方日?qǐng)?bào)》7月拉開有關(guān)行政審批制度改革的系列報(bào)道。結(jié)合這前后兩波公開報(bào)道來看，“兩會(huì)”上有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的說法并非應(yīng)景清談。

歷經(jīng)10年、先后5輪下來，中央統(tǒng)一部署的審批制度改革確實(shí)取得了重要進(jìn)展。接下來如果能換個(gè)思路，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革開放的某個(gè)前沿地帶嘗試由地方先行先試，也許能夠?yàn)椤霸礁脑诫y”的行政審批改革，找到一個(gè)“越難越改”的新突破口。地方先行有利于控制風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)住大局，對(duì)先行的地方來說，不僅考驗(yàn)改革決策者的勇氣，更考驗(yàn)全體改革實(shí)踐者的智慧。

筆者認(rèn)為，應(yīng)從依法改革、開門改革、穩(wěn)妥改革、互動(dòng)改革和示范改革等“五個(gè)改革”的思路出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)地方先行先試的行政審批制度改革。

依法

依法改革是改革最可靠的保護(hù)傘。法律旨在建立統(tǒng)一的行為規(guī)范和預(yù)期，總結(jié)推廣社會(huì)集體經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，法律中往往也預(yù)留了允許在一定范圍內(nèi)應(yīng)時(shí)而變的“改革種子”。行政審批制度改革會(huì)引起市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)整與再平衡。率先改革既帶來先行先試的先機(jī)，也埋下“不成功便成仁”的風(fēng)險(xiǎn)。善加利用法律中的改革種子依法改革，對(duì)有勇氣和智慧的改革者來說是保護(hù)，更是褒獎(jiǎng)。《行政許可法》第21條關(guān)于經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施有關(guān)行政許可的規(guī)定，正是這樣一個(gè)改革種子。

依法改革，要求地方組織梳理本地區(qū)實(shí)施的各項(xiàng)審批和許可事項(xiàng)及其設(shè)定機(jī)關(guān)、依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政許可實(shí)施情況及其存在必要性，組織進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)；經(jīng)評(píng)價(jià)認(rèn)為，根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，對(duì)該事項(xiàng)通過市場(chǎng)主體自主決定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)自律管理或者行政機(jī)關(guān)事后監(jiān)督等方式能夠予以規(guī)范，從而可以不設(shè)行政許可的，依法報(bào)請(qǐng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，即可在本地區(qū)停止實(shí)施該許可。

對(duì)法律設(shè)定的審批和許可事項(xiàng)，我國沒有關(guān)于改革授權(quán)的明確法律依據(jù)，可能存在較難克服的法律障礙。對(duì)國務(wù)院及其部門設(shè)定的非許可類審批事項(xiàng)，沒有改革的硬性法律障礙，可以通過行政機(jī)制加以解決。

開門

開門改革是改革最有效的動(dòng)員令。行政審批和許可是市場(chǎng)門檻，關(guān)系廣大市場(chǎng)主體切身利益，也關(guān)系廣大人民群眾的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全。為避免改革后出現(xiàn)新的“缺位”、“錯(cuò)位”、“越位”，需要做好開門改革的功課，充分吸收利益相關(guān)方參與改革決策過程，共同研究制定改革實(shí)施方案。

對(duì)地方黨委和政府來說，開門改革是考驗(yàn)改革藝術(shù)、提升執(zhí)政本領(lǐng)的重要機(jī)遇。從以往的改革開放實(shí)踐來看，有些政策出發(fā)點(diǎn)和大原則是好的，正是由于開門決策的功夫不到位，導(dǎo)致政策細(xì)節(jié)上的科學(xué)合理性不夠，部分群眾的正當(dāng)權(quán)益沒有得到維護(hù)，改革決策的社會(huì)認(rèn)同度不高，實(shí)施效果也打了折扣。

開門改革，要求廣開言路，搭建一個(gè)社會(huì)各方面意見公開匯集、公平博弈和公正妥協(xié)的公共平臺(tái)，通過這個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)，認(rèn)真研究、積極反饋、充分吸收相關(guān)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、專家和廣大群眾的合理意見，最終形成凝聚最大范圍集體智慧和共識(shí)的改革實(shí)施方案。

具體來說，可以考慮在地方黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)部署下，建立公開透明的工作機(jī)制，由各審批和許可事項(xiàng)的實(shí)施機(jī)關(guān)分別組織所涉及的利益相關(guān)方代表組成專門委員會(huì)，研究提出各審批和許可事項(xiàng)的改革實(shí)施分項(xiàng)方案，通過統(tǒng)一平臺(tái)向社會(huì)廣泛征求意見。在認(rèn)真研究各方面提出意見的基礎(chǔ)上，吸收那些合理的意見，并以適當(dāng)形式對(duì)意見采納的情況和理由進(jìn)行公開反饋，確保最終方案充分體現(xiàn)各方意見和利益，爭(zhēng)取最大范圍內(nèi)的社會(huì)認(rèn)同和支持，最大程度上為改革順利實(shí)施創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

穩(wěn)妥

穩(wěn)妥改革有利于在可控范圍內(nèi)把握改革節(jié)奏。行政審批和許可是在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中逐步建立起來的。經(jīng)過歷次審批制度改革，要對(duì)現(xiàn)存事項(xiàng)進(jìn)一步取消、轉(zhuǎn)移或者下放，需要逐項(xiàng)認(rèn)真研究存續(xù)必要性和改革可行性。在前期辦理中央批準(zhǔn)的環(huán)節(jié)，可能涉及把符合改革條件的一批審批和許可事項(xiàng)一攬子打包辦理的問題。在改革實(shí)施環(huán)節(jié)，則須穩(wěn)妥為上，把握好推進(jìn)節(jié)奏，先易后難、由點(diǎn)帶面、分類管理、漸次鋪開，以便遇事及時(shí)研處、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，切忌齊頭并進(jìn)，防止小失誤影響大局面。

穩(wěn)妥改革，要求在按照上述要求進(jìn)行分項(xiàng)評(píng)價(jià)并制定實(shí)施方案的基礎(chǔ)上，按照“成熟一個(gè)，改一個(gè)”的原則，分類逐步納入實(shí)施。

具體來說，一是“成熟一個(gè)，取消一個(gè)”。審批和許可事項(xiàng)的取消，涉及放權(quán)后行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)的問題，需要在做好配套能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，逐步把具備相應(yīng)監(jiān)管和服務(wù)條件的事項(xiàng)和相應(yīng)行政機(jī)關(guān)納入進(jìn)來。

二是“成熟一個(gè)，轉(zhuǎn)移一個(gè)”。審批和許可事項(xiàng)的轉(zhuǎn)移，涉及相關(guān)行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)承接有關(guān)職能并實(shí)行行業(yè)自律的問題，需要在培育社會(huì)組織并健全行政監(jiān)督和指導(dǎo)體系的基礎(chǔ)上，逐步把發(fā)育成熟、行為規(guī)范的行業(yè)涉及的事項(xiàng)和符合條件的社會(huì)組織納入進(jìn)來。

三是“成熟一個(gè)，下放一個(gè)”。審批和許可事項(xiàng)的下放，涉及下級(jí)行政機(jī)關(guān)承接有關(guān)職能問題，需要在配備、培訓(xùn)執(zhí)法人員并健全原審批和許可機(jī)關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)體系的基礎(chǔ)上，逐步把具備相關(guān)條件的事項(xiàng)和相關(guān)行政機(jī)關(guān)納入進(jìn)來。

四是對(duì)于暫不具備取消、轉(zhuǎn)移或者下放條件的，也需要在改革實(shí)施方案中一并做出安排，由相關(guān)單位采取措施，幫助有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等盡快具備相應(yīng)能力和條件，經(jīng)再次評(píng)估合格后納入進(jìn)來。

互動(dòng)

互動(dòng)改革是改革最有力的推助器。萬事開頭難。然而，改革啟動(dòng)后，真正的挑戰(zhàn)才剛剛開始。有的問題雖然早有預(yù)案，但是只有干起來才能知道究竟是怎么回事兒。真正的問題出現(xiàn)在改革最前沿，解決問題的大智慧也必將來自改革第一線。這就要求做好改革前的動(dòng)員工作，讓改革決策者和實(shí)踐者明白，改革不是一朝要來政策就萬事大吉，而是需要地方打起精神、不懈努力，在改革過程中始終做好與各方面的互動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，持續(xù)關(guān)注并創(chuàng)造性地解決改革中出現(xiàn)的新問題，確保改革順利推進(jìn)。

互動(dòng)改革，要求用好公共平臺(tái)，在改革實(shí)施過程中做好三方面互動(dòng)工作：一是建立社會(huì)廣泛參與的有效工作機(jī)制，使原審批和許可機(jī)關(guān)與該事項(xiàng)的利益相關(guān)方保持密切的日常聯(lián)系，及時(shí)了解改革實(shí)施情況和遇到的問題，重要問題按規(guī)定程序提交公共平臺(tái)研究解決。二是與審批制度改革的中央主管部門保持互動(dòng)，及時(shí)向其報(bào)告改革工作有關(guān)情況，就遇到的困難和問題請(qǐng)求給予必要幫助和支持。三是根據(jù)“減”、“轉(zhuǎn)”、“放”的不同情況，要求改革后承擔(dān)相應(yīng)職能的社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)與原審批和許可機(jī)關(guān)雙向互動(dòng)，一方面前者向后者及時(shí)報(bào)告工作情況，另一方面后者對(duì)前者給予必要的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督。

示范

示范改革有利于最大程度上發(fā)揮改革功效。個(gè)別條件成熟的地方先行一步，在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)試新試錯(cuò)，探索改革路徑、積累改革經(jīng)驗(yàn)，為下一步適時(shí)全面推廣打牢基礎(chǔ)，是我們從改革開放實(shí)踐中取得的寶貴財(cái)富。從示范的角度來說，無論結(jié)果成敗和成績大小，改革的過程、教訓(xùn)和成效都是有價(jià)值的公共資產(chǎn)。對(duì)地方先行先試的審批制度改革來說，既要發(fā)揮改革過程的示范功能，也要做好改革成績和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉工作。

示范改革，可以考慮利用公共平臺(tái)做好兩方面工作：一是定期發(fā)布有關(guān)改革進(jìn)度、成效和經(jīng)驗(yàn)的權(quán)威信息，供上級(jí)主管部門和社會(huì)科研機(jī)構(gòu)研究，同時(shí)也供其他地區(qū)用作改善政府管理工作的重要參考，充分發(fā)揮改革的帶動(dòng)作用。二是適時(shí)舉辦高規(guī)格的公共論壇，邀請(qǐng)有關(guān)方面共同研討改革成果、問題和經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)改革工作，充分宣傳改革成果，并為進(jìn)一步深化行政審批制度改革總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。