彩票業(yè)25年：紅火中存憂

李克誠

若從1987年算起—這一年的7月，中國的第一張福利彩票公開上市銷售，中國彩票已步入了25歲的成年階段。然而，若從生命周期來看，此時的中國彩票業(yè)，卻更像一個進(jìn)入青春期的少年：荷爾蒙分泌旺盛、個頭在短時間內(nèi)猛躥；與之同時，設(shè)法逃脫父母監(jiān)管的他，卻極可能在叛逆中誤入歧途。

這種判斷，可從兩組數(shù)據(jù)對比中得到佐證：一方面，自2010年起，中國彩票的年發(fā)行額以每年高達(dá)30%的速度遞增，預(yù)計今年將達(dá)3000億元，相當(dāng)于中石油、中石化、中海油三巨頭的年凈利潤之和。另一方面，民間對于彩票業(yè)的各種質(zhì)疑也時有所聞。西南財經(jīng)大學(xué)的3位研究人員在2011年就“我國體育彩票誠信問題”的調(diào)查顯示，近六成受訪者存在著不信任感；騰訊網(wǎng)《今日話題》欄目在今年組織的“你懷疑‘彩票巨獎們的真實性嗎？”的投票調(diào)查，高達(dá)99%的網(wǎng)民（3萬余人）表示“懷疑”。

這種不信任感，讓每個與彩票相關(guān)的人都能實實在在地感覺到。彩票研究專家、中國彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)始負(fù)責(zé)人蘇國京透露，自從周圍的親朋得知他進(jìn)入彩票行業(yè)后，許多人見到他的第一面總會忍不住向他打探：那些傳說中的中獎500萬的，“是真的嗎？騙人的吧？”巧合的是，其他彩票研究專家甚至從事彩票報道的媒體人士，也常常有著相似的經(jīng)歷。

就在不久前，今年6月12日，中國福利彩票第68期的“雙色球”開出了5.7億元的巨獎。然而，這位北京的中獎彩民的購票環(huán)節(jié)卻引來了大量質(zhì)疑：其購買的3張彩票間隔時間不到30秒，彩票編碼為何卻相差165個？為何同一投注站，卻顯示不同的站點編號？為何依次打了3張彩票，中間的那張彩票的票號卻是最大的？

一波未平，一波又起。今年7月，中國體育彩票開獎直播現(xiàn)場的電視畫面中，連續(xù)多日的“現(xiàn)場觀眾”竟是同一批人。網(wǎng)民們認(rèn)為，在這炎炎夏日，很多人連續(xù)10天連衣服都不換，不符合常理。網(wǎng)民們推測，這批出現(xiàn)在搖獎現(xiàn)場的“彩民”有可能是體彩中心聘請的“托兒”，甚至可能是體彩中心趕在一天之內(nèi)拍攝了連續(xù)多天的所謂“搖獎現(xiàn)場直播”畫面。

最近幾年，幾乎每個巨獎轟然誕生之后，均有民眾呼吁彩票機構(gòu)公布中獎人的個人信息，以體現(xiàn)彩票發(fā)行的透明和公平性。這一度還引發(fā)了學(xué)術(shù)界的嚴(yán)肅討論：究竟是該優(yōu)先保護中獎彩民的個人隱私權(quán)，還是滿足社會公眾的知情權(quán)更重要？其實，爭論的背后，折射出普通公眾對彩票大獎公正性存疑，或者說我國彩票機構(gòu)的公信力正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

弊案叢生

普通民眾的上述不信任感，與近年來我國彩票業(yè)中接連發(fā)生的大量舞弊事件不無關(guān)系。其中，最廣為人知的當(dāng)數(shù)2004年的“西安體彩寶馬案”。當(dāng)17歲少年劉亮抽得了特等獎寶馬轎車后，卻遭到彩票銷售機構(gòu)的拒兌，認(rèn)為其彩票系偽造。劉亮一怒爬上了廣告牌、揚言要跳下。媒體介入報道，一樁彩票銷售的黑幕終于被揭開面紗。最終，多名彩票機構(gòu)的管理人員、政府主管官員及公證人員獲刑。

其實，在這之前，彩票業(yè)就已經(jīng)發(fā)生了一起特大弊案。在2001～2002年間，位于深圳的彩票私人承銷商彩世塔公司利用承銷彩票之機，先后在多個省份的17個城市作弊20起，共“中獎”5806萬元。這個當(dāng)時“國內(nèi)案值最高、涉案人數(shù)最多、涉及省市最廣的特大彩票詐騙案”后來卻因有關(guān)部門擔(dān)心“影響社會穩(wěn)定”，而被低調(diào)宣判，外界幾乎無人得知。直到西安體彩寶馬案案發(fā)，這樁陳年往事才被媒體重新發(fā)掘出來。

兩起案件接連發(fā)生，監(jiān)管機構(gòu)終于對彩票的發(fā)行銷售制度作出重大調(diào)整：即開型彩票暫停發(fā)售，且從此不得再采用大宣傳、大場面、搞突擊銷售的“大獎組”形式；中獎獎金須用現(xiàn)金一次性支付，不許發(fā)放實物獎品；私人承包的彩票代銷機構(gòu)也被整頓。

從此，即開型彩票開始式微，電腦彩票銷售漸入佳境。然而，在2004年第9期的福彩“雙色球”開獎的電視畫面異常事件，再度引發(fā)廣大彩民的質(zhì)疑。在當(dāng)期搖獎“現(xiàn)場直播”畫面中，不少彩民發(fā)現(xiàn)，顯示搖獎場景的大畫面與中獎彩球的特寫畫面出現(xiàn)了多個不吻合的地方。這意味著，當(dāng)時彩票發(fā)行機構(gòu)宣稱的“直播搖獎”其實是徹頭徹尾的謊言。那么，中獎的彩球數(shù)字是不是同樣被“人為操縱”呢？事后，中國福彩中心盡管也給出了解釋，承認(rèn)電視畫面確是事后“補拍”處理過的，但他們強調(diào)，中獎的數(shù)字并沒有造假。但此事留給彩民的負(fù)面陰影并未因此消除。

此外，湖北省體彩中心曾發(fā)生過“搖獎球被人動手腳”事件，海南體彩也發(fā)生過類似的“換球事件”，深圳則出現(xiàn)過“黑客入侵彩票系統(tǒng)案”……

不僅彩票的開獎、兌獎環(huán)節(jié)發(fā)生一系列的異常事件，彩票發(fā)行管理機構(gòu)的官員們也接連曝出各種丑聞，這更加深了公眾對彩票公信力的“狐疑”。據(jù)媒體公開報道，近年來，福彩和體彩系統(tǒng)的官員，上至國家體育總局體育彩票管理中心原法定代表人、主持體彩中心常務(wù)工作的副主任張偉華，中至福建體彩中心原主任李聯(lián)友，下至青島福彩中心原主任王增先，一系列“彩票官員”前赴后繼“落馬”。其中，既有貪污受賄者，也有玩忽職守、挪用公款者。

面對彩票業(yè)的種種亂象，就連收藏界名人馬未都也按捺不住，前不久撰文縱論中國彩票業(yè)：“我們不能把社會想得太簡單，尤其當(dāng)獎金高達(dá)億元以上時，什么事都可能發(fā)生。技術(shù)上的破解，道德上的崩潰，法律上的漏洞，以及我們想不到說不清的原因，都可能讓看著公平的彩票一點兒都不公平，其結(jié)果是百姓蒙在鼓里，極少數(shù)人暗自發(fā)笑……”

“賭性”愈濃

目前，我國彩票實施的是國家特許兩大部委壟斷發(fā)行模式：一家是民政部下面的中國福利彩票發(fā)行管理中心，一家是國家體育總局下面的中國體育彩票發(fā)行管理中心。這被學(xué)界稱為“雙寡頭壟斷”模式。

從國外的實踐來看，由國家授權(quán)某一個或幾個機構(gòu)壟斷發(fā)行彩票是通行的慣例。這也是國家為了抑制彩票的負(fù)面效應(yīng)而采取的必要的管理手段。然而，與國外彩票的產(chǎn)品線錯位競爭不同的是，我國兩家彩票發(fā)行機構(gòu)發(fā)行的彩票類型高度雷同、玩法也幾乎一模一樣，這種高度同質(zhì)化的狀況導(dǎo)致了兩家機構(gòu)在競爭中異常激烈，并刺激彩票機構(gòu)作出種種違規(guī)行為。

中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員朱彤博士指出，為了吸引越來越多的彩民，兩大彩票機構(gòu)競相推出開獎次數(shù)更多、獎金額更高、投注金額更大的彩票品種，這就使彩票市場的“賭性”越來越濃。此外，在彩票銷售的宣傳中，彩票機構(gòu)片面渲染中大獎的場面，而刻意回避中獎其實是一種隨機性的小概率事件（福彩“雙色球”一等獎的中獎概率只有1772萬分之一）。

我國彩票的利益分成機制，則進(jìn)一步刺激彩票發(fā)行機構(gòu)放大彩票的“博弈性”。據(jù)了解，我國發(fā)行彩票資金的分配原則大致是：50%返還彩民；35%留作公益金，用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)；剩余的15%則是彩票發(fā)行機構(gòu)的發(fā)行費用，由其自行掌控。這也意味著，彩票銷售額越大，彩票機構(gòu)提取自用的“發(fā)行費”也越多。因此，兩家彩票發(fā)行機構(gòu)均有動力把“做大銷量”作為優(yōu)先目標(biāo)。

目前，我國對彩票監(jiān)管的“三駕馬車”模式，也使得政府對彩票監(jiān)管的效果極其有限。按照我國法規(guī)規(guī)定，財政部是彩票的監(jiān)督管理機關(guān)，同時，民政部、國家體育總局分別對其下屬的事業(yè)單位—中國福彩中心、中國體彩中心負(fù)責(zé)管理工作。

據(jù)業(yè)界學(xué)者介紹，財政部雖然是名義上的監(jiān)管機構(gòu)，但具體的監(jiān)管工作則是由綜合司下面的彩票處負(fù)責(zé)，由于其級別低、人員少，因此對兩大彩票發(fā)行機構(gòu)的監(jiān)督可謂是“有心無力”。此外，對于普通民眾關(guān)心的彩票的開獎、兌獎等重要技術(shù)環(huán)節(jié)，均由福彩中心、體彩中心具體負(fù)責(zé)，而這些工作均由兩家發(fā)行機構(gòu)的上級部門（即民政部和體育總局）來負(fù)責(zé)管理。因此，與其說是財政部在行使對彩票的監(jiān)管職能，不如說是民政部和體育總局兩個職能部門在“自我監(jiān)管”。這種既當(dāng)“裁判員”又是“運動員”的身份，使得彩票的監(jiān)管難免打折扣。

事實上，回溯上述一系列彩票業(yè)弊案和官員腐敗案件，均可看到職能部門監(jiān)督不到位、彩票機構(gòu)權(quán)力缺乏制約的影子。正是看到了上述的監(jiān)管“硬傷”，學(xué)術(shù)界近年來一直在呼吁我國應(yīng)效仿銀監(jiān)會、證監(jiān)會的形式，成立一個規(guī)格更高、利益上更為中立和超脫的彩票監(jiān)管委員會（彩監(jiān)會），但這一設(shè)想至今仍未付諸實施。

彩票不是私家產(chǎn)業(yè)

普通民眾對彩票的公正性信心不足的另一原因是，我國彩票機構(gòu)的信息披露機制距民眾的要求仍有很大距離。實際上，從發(fā)行到銷售，再到搖獎、兌獎，以及資金的最終流向，彩票的管理和利益鏈條非常之長。對于終端的消費者（彩民）來說，他們在對于上述信息的獲得上，處于絕對弱勢。正是由于信息的不對稱性，再加上彩票機構(gòu)的信息披露不主動、不及時，使一些網(wǎng)民總是抱有彩票機構(gòu)或許存在著“暗箱操作”的想法。

可以佐證此判斷的是，每當(dāng)各地發(fā)生了彩民質(zhì)疑的事件后，各地彩票機構(gòu)多數(shù)是充耳不聞、拒絕回應(yīng)。幾年前，遼寧鞍山一個福彩投注站的經(jīng)營者趙立群利用福彩中心兌獎系統(tǒng)存在的漏洞，多次惡意兌獎2800多萬元。當(dāng)趙被批捕之后，媒體前來采訪此事時，遼寧福彩中心相關(guān)負(fù)責(zé)人仍以“事涉商業(yè)秘密，無可奉告”來打發(fā)記者。前不久，北京“雙色球”開出5.7億元巨獎遭網(wǎng)民質(zhì)疑后，福彩中心也是以“兌獎已結(jié)束，不會再就任何巨獎衍生問題做回復(fù)”應(yīng)對。

北京大學(xué)彩票研究所執(zhí)行所長王薛紅博士此前在接受媒體采訪時稱，近些年由于一系列事件的發(fā)生，導(dǎo)致公眾質(zhì)疑彩票機構(gòu)本身是否存在問題，是可以理解的。彩票發(fā)行機構(gòu)對于發(fā)行系統(tǒng)的安全性、開獎程序的透明性，以及回應(yīng)外界質(zhì)疑的相關(guān)信息的公布和解釋方面，仍存在一定欠缺。

知名彩票專家蘇國京也撰文指出，彩票行業(yè)是一個社會性事業(yè)，不是某家公司的私家產(chǎn)業(yè)，需要對公眾保持足夠的透明度。彩票行業(yè)部門應(yīng)該嘗試讓彩民參與到彩票發(fā)行的某些關(guān)鍵和必要環(huán)節(jié)。

5年前，在總結(jié)中國彩票20年發(fā)展的政策演變時，南京大學(xué)公共管理學(xué)院博士金世斌曾提出，彩票業(yè)的一系列重大事件由于社會影響大、關(guān)注程度高，往往切中體制機制弊端之要害，因此成為推進(jìn)制度演化的觸發(fā)器。

時至今日，對于“高位運行”的中國彩票業(yè)來說，借助重大事件來推動制度的完善，代價將過于高昂，監(jiān)管機制、信息披露等改革必須提上日程。