城市化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的探討

李 萍，黃義忠

(昆明理工大學(xué) 國(guó)土資源工程學(xué)院，云南 昆明 650000)

我國(guó)的宅基地分為城鎮(zhèn)住宅用地和農(nóng)村住宅用地，其中城鎮(zhèn)住宅用地可以自由流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民可以通過取得土地使用權(quán)的方式使自己的房屋所有權(quán)擁有完整的法律意義和經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，而農(nóng)村住宅用地卻始終沒有真正的放開流轉(zhuǎn)。這一對(duì)立的住宅用地制度無疑會(huì)在開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天引起不少的爭(zhēng)議:如何明晰農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)，完善其登記和頒證制度;農(nóng)村宅基地是否可以上市流轉(zhuǎn);如何流轉(zhuǎn)才能有效的保障農(nóng)民的權(quán)益和集體土地權(quán)益，這些都是未來城市化進(jìn)程中的焦點(diǎn)問題，因此，研究農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

“十二五”規(guī)劃指出，完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)和收益權(quán)，是新農(nóng)村建設(shè)的重要部分之一。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制性政策不僅干擾了城鄉(xiāng)土地、資金、人才的雙向流動(dòng)，導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地資源的大量浪費(fèi)，也在很大程度上阻礙了城市化的進(jìn)程。因此，對(duì)農(nóng)村宅基地制度的調(diào)整與完善勢(shì)在必行。

1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與存在問題

1.1 現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指依法擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)的農(nóng)村居民將該宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)一并或者是分離出來的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移給他人的行為?，F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和城鄉(xiāng)二元背景，是我國(guó)農(nóng)村集體土地所有制的重要組成部分，具有社會(huì)保障性和農(nóng)村穩(wěn)定公共性等重要意義。

隨著中國(guó)工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)集聚是必然選擇。當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)是伴隨著大量的農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，在全國(guó)農(nóng)業(yè)人口減少的同時(shí)村莊用地卻在增加。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)表明，中國(guó)城市化率從1996年的30.5%提高到了2006年的43.9%。正是在城市化增長(zhǎng)最快的這10年城鎮(zhèn)面積增加到213.93萬(wàn)hm2，農(nóng)村在減少9380萬(wàn)人的同時(shí)，居民點(diǎn)面積卻增加了10萬(wàn)hm2。截至2006年底，我國(guó)村莊建設(shè)用地已達(dá)0.165億hm2，是城鎮(zhèn)用地規(guī)模的4.86倍，按當(dāng)年農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，人均村莊建設(shè)用地224 m2，高出國(guó)家定額最高值 (150 m2·人-1)的49.3%，其中宅基地0.123億hm2，占村莊建設(shè)用地的75%。根據(jù)一些省市農(nóng)村宅基地和房屋閑置情況的調(diào)研，估算出宅基地閑置率10%～15%，即使按較低標(biāo)準(zhǔn)10%估算，即是全國(guó)0.133億hm2農(nóng)村宅基地中近有133.3萬(wàn)hm2處于閑置狀態(tài)［1］。這樣在農(nóng)村出現(xiàn)了大量的 “空心村”現(xiàn)象，使得農(nóng)村土地資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重。

另外，據(jù)重慶市開縣國(guó)土房管局農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)調(diào)研課題組的調(diào)查，農(nóng)村宅基地在潛移默化的進(jìn)程中形成了較大的隱形市場(chǎng)，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊地區(qū)宅基地暗地交易現(xiàn)象嚴(yán)重。通過房屋買賣、出租、抵押等形式的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在，據(jù)估算已達(dá)到10%～15%，有的地方甚至達(dá)到40%以上［2］。正是這樣一種狀況為其流轉(zhuǎn)提供了客觀條件。

當(dāng)前主要存在著以下幾種“暗交易”方式:1.出租。是目前農(nóng)村宅基地“暗市”流轉(zhuǎn)的最常見的方式，一般在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)和交通便利或者是適宜居住的城市郊區(qū)、城鎮(zhèn)區(qū)域交易。2.買賣。據(jù)“地隨房走”原則，該宅基地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓同時(shí)發(fā)生。具體又有以下幾種形式:城鎮(zhèn)居民利用冒名頂替騙取批準(zhǔn)等其他手段在農(nóng)村占用宅基地建造住宅;經(jīng)營(yíng)者在城市近郊可能發(fā)展為新區(qū)的地段買下宅基地，待新區(qū)建成后高價(jià)出售;農(nóng)民將閑置房屋出售給有需要的城鎮(zhèn)居民。3.抵押。將宅基地 (房屋)抵押給他人作為信用擔(dān)保，申請(qǐng)貸款進(jìn)行融資等行為。但實(shí)際操作中金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人一般不愿意接受借款人用農(nóng)村房屋做抵押。4.置換。此方式在近年來呈現(xiàn)不斷增多的趨勢(shì)。成功例子屢見不鮮，例如天津華明鎮(zhèn)的“以宅基地?fù)Q房”模式一直備受推崇。具體是農(nóng)民以宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)住宅，參照城市拆遷標(biāo)準(zhǔn)將失地農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)居住，對(duì)原有村莊范圍按新城鎮(zhèn)占地面積土地進(jìn)行復(fù)耕。另外還有因繼承、贈(zèng)與、入股等涉及農(nóng)村房屋的法律行為也引發(fā)了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的一些特定形式。

“無流轉(zhuǎn)、無期限、無償使用”的政策現(xiàn)狀，如今面臨著重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，日益與完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致了宅基地自由流轉(zhuǎn)的混亂以及封閉了農(nóng)民的融資渠道。

1.2 制度制約與存在問題

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)屬于民事法律調(diào)整范圍，但是我國(guó)目前都還沒有一部專門調(diào)整農(nóng)村房屋買賣和土地使用權(quán)的民事法律。盡管在《土地管理法》、《物權(quán)法》以及《土地管理法實(shí)施條例》等相關(guān)條文中有所體現(xiàn)，但是內(nèi)容并不具體明確，也與社會(huì)的快速發(fā)展不相適宜。例如，2004年10月21日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，“改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”;“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。2007年3月通過的《物權(quán)法》規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定”［3］。從以上我國(guó)土地管理法律法規(guī)政策看，農(nóng)村宅基地是村級(jí)組織分配給村民的，它屬于農(nóng)民集體所有，個(gè)人只能在上面建造房屋供自己使用，轉(zhuǎn)讓只能在村集體內(nèi)部進(jìn)行，不能在房產(chǎn)的一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)交易。

2008年新一輪《土地管理法》中，最核心的改革可能是在農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的形式和制度上的改革，其次是建立土地使用的責(zé)任體系。但是現(xiàn)今我們依然沿用的是未改革之前的法律法規(guī)。因此宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)目前面臨的法律障礙主要是我國(guó)農(nóng)民擁有的宅基地使用權(quán)是完整的地上物所有權(quán)和嚴(yán)格受限的宅基地處置權(quán)。

1.3 完善與改革的必要性

赫爾南多·德·索托在其《資本的秘密》一書中談到:資本并不是積累下來的資產(chǎn)，而是蘊(yùn)藏在資產(chǎn)中能夠展開新的生產(chǎn)的潛能。也就是說，要使資產(chǎn)成為資本，必須有一個(gè)轉(zhuǎn)化的過程，這其中就要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)合適的使用權(quán)機(jī)制，使資產(chǎn)的潛能發(fā)揮出來并且能夠被加工成實(shí)實(shí)在在的被人們清楚地認(rèn)識(shí)、掌握、使用的東西［4］。溫總理在2008年政府工作報(bào)告中指出，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，要控制增量，盤活存量。市場(chǎng)可以很敏銳的感到“盤活”一詞有助于為宅基地流轉(zhuǎn)提供具體操作空間。

土地是農(nóng)民謀生的主要手段，也是農(nóng)民進(jìn)行投資、積累財(cái)富及代際財(cái)富轉(zhuǎn)移的主要途徑。土地問題在中國(guó)歷來都是一個(gè)重大的政策問題。改革開放以來，伴隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置中發(fā)揮著越來越重要的作用。

2 完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式

完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的思路導(dǎo)向就是建立在不改變現(xiàn)行土地集體所有的體制下，提出宅基地流轉(zhuǎn)的漸進(jìn)式改革模式。主題是“邁向均衡的土地權(quán)利”。具體地說，是啟動(dòng)政策先行試點(diǎn)工作，在一個(gè)地級(jí)市或幾個(gè)縣先行試點(diǎn)，為全面展開積累經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)內(nèi)容是從制度層面上實(shí)行“部分放開”政策和“宅基地入市流轉(zhuǎn)”模式，允許農(nóng)村宅基地不必經(jīng)過征收為國(guó)有這一環(huán)節(jié)，在不改變土地權(quán)屬、土地用途的前提下允許手續(xù)齊全、建造合法的宅基地及其地上房屋在城鄉(xiāng)居民間自由流轉(zhuǎn)，其租賃或購(gòu)買農(nóng)村宅基地價(jià)格由雙方協(xié)商決定，允許其進(jìn)入土地交易市場(chǎng)競(jìng)價(jià)交易，和城市商品房一樣合法上市轉(zhuǎn)讓，將經(jīng)濟(jì)利益永久留在農(nóng)民集體內(nèi)。在實(shí)際操作中，無論是采取以地票交易為核心的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)置換流轉(zhuǎn)模式，還是與公司合作通過租賃、收購(gòu)等方式獲得農(nóng)村宅基地進(jìn)行整體開發(fā)鄉(xiāng)村資源的“聯(lián)眾模式”［5］，都要依農(nóng)民意愿而定，而政府則以充當(dāng)輔助決策者更為合適 (圖1)。

圖1 完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式路線

2.1 法律依據(jù)

明晰宅基地的所有者。法律規(guī)定的“集體所有”包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村小組三級(jí)，具體指哪一級(jí)并沒有明確規(guī)定，使得宅基地所有權(quán)主體處于一種虛位的狀態(tài)。因而需要國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的政策法律法規(guī)科學(xué)界定宅基地所有權(quán)的主體地位。

完善宅基地使用權(quán)登記制度。目前我國(guó)尚未建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度。有了明晰的產(chǎn)權(quán)主體，應(yīng)利用已有的專業(yè)系統(tǒng)化的房地產(chǎn)測(cè)繪、產(chǎn)權(quán)登記、檔案管理團(tuán)隊(duì)對(duì)城鄉(xiāng)土地及房屋權(quán)屬統(tǒng)一管理，并為農(nóng)村宅基地及其地上房屋頒發(fā)《房屋產(chǎn)權(quán)證》和《集體土地使用證》。但是對(duì)于農(nóng)民的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待［6］。對(duì)村民在自己宅基地的剩余土地上搭建的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)予以合法化，進(jìn)行登記辦證，為其流轉(zhuǎn)提供合法的上市交易條件;對(duì)于利用農(nóng)村耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該處以責(zé)罰。

在嚴(yán)格用途管制的前提下，賦予部分處分權(quán)能。即意味著宅基地使用權(quán)人可以以轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置宅基地，流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓前可設(shè)置資格認(rèn)證，流轉(zhuǎn)人和受讓人需向鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)單位辦理登記，受讓人除了本集體內(nèi)部或本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的人員以外，也允許向外地來此長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的準(zhǔn)備在此定居的人員流轉(zhuǎn)等等。轉(zhuǎn)讓后仍必須是住宅用地。

建立有償和無償使用相結(jié)合的宅基地使用權(quán)取得制度。有償使用是針對(duì)本集體成員超占、多占宅基地的以及非本集體成員取得宅基地的應(yīng)支付使用費(fèi);本集體成員首次取得不超過面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地?zé)o須支付使用費(fèi)。

允許農(nóng)民用宅基地抵押貸款。我國(guó)《擔(dān)保法》規(guī)定抵押人擁有的房屋和其地上定著物可以抵押，但是也規(guī)定耕地、宅基地等集體所有的不得抵押?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)民以宅基地上的房屋抵押是有效的，但其效力卻不能及于該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，一旦出現(xiàn)債務(wù)人不能清償債務(wù)時(shí)，債權(quán)人就只能以該房屋的建筑材料進(jìn)行優(yōu)先受償，故金融機(jī)構(gòu)等一般不愿意接受借款人農(nóng)村房屋的抵押。

2.2 流轉(zhuǎn)路徑

基于上述提到的出租、買賣、抵押、置換等方式，提出農(nóng)村宅基地走復(fù)合式流轉(zhuǎn)路徑。思路是將現(xiàn)行有成功例子的“宅基地?fù)Q房”與以“地票”交易為核心的置換流轉(zhuǎn)相結(jié)合，并輔之以對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境要求較高、有一定旅游資源的“聯(lián)眾模式”。前提條件是按農(nóng)民自己的意愿操作，可以在決策前簽訂流轉(zhuǎn)意向書，主要內(nèi)容是愿意自行組織或是與村集體聯(lián)合組織還是由政府主導(dǎo)來完成。

具體地說，宅基地?fù)Q房是農(nóng)民以宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)住宅，繼而對(duì)原有村莊范圍進(jìn)行整理，但是該模式改變了集體土地的所有權(quán)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看無法從根本上保障農(nóng)民的土地權(quán)益。所謂“地票”是包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)過土地管理部門驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)，擁有該憑證可直接進(jìn)入土地交易所交易。嚴(yán)格的按照城市農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合的原則進(jìn)行 “先造地后用地”［7］。例如以重慶市開縣國(guó)土房管局農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)調(diào)研課題組的數(shù)字為例，重慶農(nóng)業(yè)人口生活用地在250 m2以上，而城市人均用地在80 m2左右，這樣按照地票模式每人就可以節(jié)約出170 m2的建設(shè)用地。聯(lián)眾模式對(duì)目標(biāo)對(duì)象的自然條件和社會(huì)條件要求較高。即由聯(lián)眾公司通過收購(gòu)、租賃、合作等方式獲取宅基地再進(jìn)行整體開發(fā)，同時(shí)按照新農(nóng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)由公司出資對(duì)農(nóng)民現(xiàn)有住房進(jìn)行改造和改建，合作開發(fā)建設(shè)鄉(xiāng)村休閑房產(chǎn)。該模式較為特殊，推廣的幾率相對(duì)來說小一些，所以選定為輔助模式。

2.3 退出機(jī)制

農(nóng)村宅基地退出分主動(dòng)退出和被動(dòng)退出?；谡鼐哂猩鐣?huì)保障性質(zhì)，如今我們?nèi)狈Φ氖怯行У恼赝顺霆?jiǎng)勵(lì)和懲罰的市場(chǎng)機(jī)制來引導(dǎo)主動(dòng)退出，所以難以從根本上消除建新不拆舊的現(xiàn)象。一個(gè)可行的做法是貫徹落實(shí)好“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”政策，積極開展國(guó)土部批準(zhǔn)地區(qū)的試點(diǎn)工作。據(jù)2006年4月國(guó)土資源部在全國(guó)5個(gè)省 (市)開展第1批試點(diǎn)的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，山東省桓臺(tái)縣馬橋鎮(zhèn)經(jīng)過3年的試點(diǎn)工作，項(xiàng)目中27個(gè)村全部整合完成，原來宅基地933.3 hm2，現(xiàn)今新建4個(gè)組團(tuán)居住區(qū)只用266.7 hm2卻安置了將近1萬(wàn)的鄉(xiāng)民，可復(fù)墾土地666.7 hm2。土地集約利用的潛力得以很好的發(fā)揮［8］。

如在城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房或有意向在城鎮(zhèn)定居的村民，愿意主動(dòng)騰退農(nóng)村宅基地的，政府按退出的宅基地面積給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)方式為一次性支付或者是養(yǎng)老補(bǔ)助，讓農(nóng)民從騰退土地中獲益。并且鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶到鎮(zhèn)駐地或其他條件好的區(qū)域居住。同時(shí)，也允許農(nóng)民放棄宅基地后，不影響其承包農(nóng)村集體土地，也不影響其農(nóng)民身份。由于地區(qū)之間較大的差異性，該退出補(bǔ)償機(jī)制可以在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的、宅基地占地面積大的區(qū)域試行，由點(diǎn)到面的逐步展開。也可對(duì)閑置多年的空心村宅基地收歸村集體組織，然后重新分配給急需建房的村民使用;或者將騰退的土地進(jìn)行復(fù)墾，統(tǒng)一進(jìn)行清理整頓再進(jìn)行有償或無償?shù)姆峙涫褂谩?/p>

3 小結(jié)

農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)對(duì)于各級(jí)政府而言，其總收入是大于成本支出的。雖然放開宅基地流轉(zhuǎn)會(huì)有社會(huì)穩(wěn)定和公平等方面的顧慮，但是流轉(zhuǎn)本身是有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的。誠(chéng)然，流轉(zhuǎn)后的后續(xù)的工作還有很多，具體要在農(nóng)民最低生活保障、新型農(nóng)村合作、醫(yī)療養(yǎng)老保障和農(nóng)民就業(yè)等方面尋求突破。

［1］胡宜挺，吳昊文.農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)改革與城市化發(fā)展［J］.新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，2010(11):42-46.

［2］重慶市開縣國(guó)土房管局農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)調(diào)研課題組.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)調(diào)研報(bào)告:以重慶市開縣為例 ［J］.廣東土地科學(xué)，2008(5):14-20.

［3］徐偉.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題探析 ［J］.蘭州學(xué)刊，2010(10):99-101.

［4］黨建德.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010(34):61-63.

［5］王建友.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新:以“聯(lián)眾模式”為例 ［J］.浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(3):66-69.

［6］農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn) ［EB/OL］. (2009-10-24).http://finance.ifeng.com/news/hgjj/20081024/189210.shtml.

［7］朱小靜，陳利根，唐國(guó)華.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究:基于用益物權(quán)權(quán)能擴(kuò)展趨勢(shì) ［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011(1):65-78.

［8］施建剛，王哲.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制研究［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010(8):5-7.