從貧富差距現(xiàn)狀看我國社會政策的缺位





〔摘要〕 當(dāng)前中國面臨較為嚴(yán)峻的國情即貧富差距不斷擴(kuò)大，中西部地區(qū)貧困現(xiàn)象明顯，因而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)應(yīng)該將社會政策的作用進(jìn)一步凸顯，以改善基尼系數(shù)擴(kuò)大的趨勢。但目前來看社會政策所起到的作用并不明顯。本文回顧了建國以來社會政策的發(fā)展軌跡，并對其在當(dāng)今社會的缺位現(xiàn)象進(jìn)行了分析和討論，認(rèn)為社會政策相對于經(jīng)濟(jì)政策的弱勢附屬地位和社會政策本身存在的缺陷是其缺位的原因，并提出構(gòu)建新型社會政策體系的思路。

〔關(guān)鍵詞〕 貧富差距；貧困；社會政策

〔中圖分類號〕C9137 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2012）04－0097－05



〔作者簡介〕劉喆，武漢大學(xué)社會保障研究中心博士研究生，武漢理工大學(xué)教師，湖北武漢 430070。

一、我國貧富差距的現(xiàn)狀及原因

2010年，我國人均GDP超過4000美元，達(dá)到4382美元⁽¹⁾，真正進(jìn)入國際公認(rèn)的“中等收入”發(fā)展階段，也是經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的一個(gè)非常重要的轉(zhuǎn)折時(shí)期。經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧教授也曾多次提醒我們在這個(gè)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期應(yīng)該時(shí)刻保持警惕，因?yàn)樵谏钏教岣叩揭欢A段之后，人們之間的差別明顯地表現(xiàn)出來，出現(xiàn)了不同的利益集團(tuán)，對自身利益的追求和占有容易導(dǎo)致集團(tuán)間沖突，進(jìn)而產(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素。因此，在人均GDP超過4000美元的關(guān)鍵時(shí)期更應(yīng)該居安思危，對潛在的社會問題進(jìn)行深入透徹的分析，未雨綢繆，將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和危害程度降到最低。

當(dāng)今中國面臨的一個(gè)嚴(yán)峻形勢就是貧富差距擴(kuò)大化的國情，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展既有其客觀根源，也有政策因素。客觀來說，中國地大物博，幅員遼闊，各區(qū)域自然地理?xiàng)l件差異較大，因而對自然環(huán)境的改造難度和程度有所差異。東部沿海地區(qū)多為平原和丘陵，氣候溫和，土地資源豐富；河網(wǎng)密布，沿海港口眾多，陸路、水路和海運(yùn)優(yōu)勢明顯，交通條件優(yōu)越；人口密集，勞動力充足。相反，中西部地區(qū)地形復(fù)雜，高原、山地所占面積較大，土地利用難度大，利用率低；同時(shí)海拔落差較大，水運(yùn)優(yōu)勢不明顯，交通基礎(chǔ)設(shè)施還不完善。中部地區(qū)人口眾多，但囿于戶籍制度和土地制度，勞動力轉(zhuǎn)移并不充分，第一產(chǎn)業(yè)人口所占比重較大；西部地區(qū)人口密度低，自然條件惡劣，資源豐富但開發(fā)難度大，對交通的依賴性強(qiáng)，因而目前來看資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的成效不顯著。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為重要的三大生產(chǎn)要素——資源、土地和勞動力在沿海地區(qū)的條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于中西部地區(qū)，這種自然資源的差異是造成我國貧富差距最重要的客觀原因。

從政策導(dǎo)向上來看，1978年以前由于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在分配領(lǐng)域貫徹“大鍋飯”、平均主義的原則，加之當(dāng)時(shí)社會整體生產(chǎn)力比較低，因而貧富差距問題幾乎不存在；改革開放以來，國家實(shí)行“梯度發(fā)展戰(zhàn)略”，“鼓勵(lì)一部分人先富起來”。

由于各種因素的歷史積淀，中國當(dāng)前的貧富差距已經(jīng)發(fā)展到了不容忽視的地步。當(dāng)前國際通行的衡量一個(gè)國家和地區(qū)貧富差距的標(biāo)準(zhǔn)是基尼系數(shù)。國際上將04視為基尼系數(shù)的警戒線標(biāo)準(zhǔn)，超過04的國家應(yīng)當(dāng)重視國內(nèi)貧富差距問題。世界銀行數(shù)據(jù)庫收錄的基尼系數(shù)顯示，中國1978年基尼系數(shù)是0317，而2004年的基尼系數(shù)為047，同為發(fā)展中國家的印度的基尼系數(shù)為037。中國社科院一份報(bào)告稱2006年中國基尼系數(shù)已經(jīng)達(dá)到了0496，2010年，新華社兩位研究員更判斷我國的基尼系數(shù)實(shí)際上已超過了05⁽²⁾，已經(jīng)大大超過了04的國際警戒線水平。

從城鄉(xiāng)居民收入來看，從1979年到2010年間，城鄉(xiāng)居民人均收入差距總體走勢上呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢，尤其是1998年之后的收入差距持續(xù)攀升。地區(qū)之間的人均GDP差距也不斷加大。根據(jù)2011年1月20日國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，中國大陸31個(gè)省市區(qū)中最富裕的10個(gè)分別是：上海、天津、北京、江蘇、浙江、內(nèi)蒙古、廣東、遼寧、山東、福建。除福建之外，其余9個(gè)省市區(qū)的人均GDP都已達(dá)到4萬元以上。相比之下，最貧窮的前五位依次是：貴州、云南、甘肅、西藏和安徽。貴州的人均GDP只有132214元，只有上海人均GDP的18%。⁽³⁾

二、致貧原因的理論思考

貧富差距過大、基尼系數(shù)過高的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)使我們不得不嚴(yán)肅面對，一直以來國家都在探索如何縮小貧富差距、降低基尼系數(shù)的策略。在“梯度發(fā)展戰(zhàn)略”的使命已經(jīng)接近尾聲的時(shí)候，國家適時(shí)提出了“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”和“中部崛起”的口號，試圖引導(dǎo)勞動力和資本向東部以外的地區(qū)流動。這種努力取得了一定的成效，但是仍然無法改變當(dāng)前東部沿海地區(qū)發(fā)展程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)的事實(shí)。究其原因之所在，是因?yàn)樨毨ё鳛橐粋€(gè)社會問題，其產(chǎn)生的原因并不是單一的，除了上述客觀自然條件等，其影響因素還包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、制度和民族心理素質(zhì)在內(nèi)的各種其他社會構(gòu)成要素。

如人類學(xué)家劉易斯（Oscar Lewis）在對墨西哥和波多黎各貧民窟進(jìn)行一系列的研究之后提出了“貧困文化”的概念，他認(rèn)為，貧困文化指的是一套窮人共有的生活方式、行為規(guī)范和價(jià)值觀念。當(dāng)一群人幾代都忍受經(jīng)濟(jì)剝奪之苦時(shí)，就會產(chǎn)生一種適應(yīng)剝奪的文化，增強(qiáng)其心理承受能力，對貧困現(xiàn)狀的適應(yīng)能力提高。而且這種文化是傳承性的，一旦貧困文化形成，便會通過代際傳遞的形式繁衍下去，對子孫后代產(chǎn)生影響。劉易斯還指明了貧困文化的特點(diǎn)，即屈從意識、不愿規(guī)劃未來、沒有實(shí)現(xiàn)理想的能力以及懷疑權(quán)威。⁽⁴⁾

盡管劉易斯的“貧困文化論”遭受了來自各界的批評，如瓦倫?。╒alentine）認(rèn)為這恰恰為政府逃避自身責(zé)任提供了很好的托詞，是一種“責(zé)怪受害者”的論調(diào)，但“貧困文化觀”的存在就向我們證明了貧困成因的多元化。這提醒我們在制定扶貧策略時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮各方面的因素，而不是僅僅通過對貧困地區(qū)和人民的投資等經(jīng)濟(jì)援助來達(dá)到脫貧的目的。而且，正如舍貝爾提到的，一個(gè)有效的反貧困戰(zhàn)略不應(yīng)該只是一個(gè)財(cái)富創(chuàng)造的過程，還應(yīng)該是財(cái)富再分配機(jī)制的成長過程。⁽⁵⁾中國當(dāng)前貧富差距的存在除了生產(chǎn)領(lǐng)域的不平等之外，還有財(cái)富分配領(lǐng)域不公正、不平等的影響。當(dāng)前我國存在的收入分配機(jī)制的缺陷在一定程度上導(dǎo)致了“貧者更貧，富者更富”的馬太效應(yīng)存在，盡管國家正在通過個(gè)人所得稅等措施來“限高、擴(kuò)中、提低”，優(yōu)化中國的收入分配結(jié)構(gòu)，但至少從目前來看，收效甚微，基尼系數(shù)過大就是一個(gè)例證。所以扶貧政策必須與收入分配政策相配套，才能全方位、多角度地為扶貧事業(yè)作出貢獻(xiàn)，進(jìn)而推動全面小康事業(yè)的進(jìn)程。

在當(dāng)前形勢之下，市場經(jīng)濟(jì)決定了資本必然向能夠獲得最大利潤的部門和地區(qū)流動，貧困地區(qū)自然條件的劣勢使其無法通過市場機(jī)制獲得自身的發(fā)展；而且第三部門發(fā)展程度相當(dāng)有限，因而緩貧、扶貧的責(zé)任就自然而然地由政府承擔(dān)起來。在聯(lián)合國社會發(fā)展問題世界首腦會議上，消除貧困與增加就業(yè)、社會和睦一道被確定為社會發(fā)展三大主題，而消除貧困更是位居三大主題之首，足以見得在世界范圍內(nèi)，政府都致力于消除和減緩貧困。政府扶貧的主要途徑是通過政策和法律支持，在市場調(diào)節(jié)力量范圍之外，鼓勵(lì)和調(diào)動勞動力和資本向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移。

政府通過行政和法律手段治理和改善貧困現(xiàn)象的努力，從其性質(zhì)上來看歸屬于社會政策。社會政策不同于經(jīng)濟(jì)政策的重要特征即是它是旨在增進(jìn)社會福利的行動體系，所涉及的領(lǐng)域是關(guān)乎國民的社會福利，而不是像經(jīng)濟(jì)政策那樣著力于擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量以及合理化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等。根據(jù)社會政策研究大師、英國社會學(xué)家、現(xiàn)代福利國家理論的創(chuàng)始人之一蒂特馬斯的定義，社會政策是一種以社會問題為取向的、以解決問題為手段，目的在于改善公民福利，引導(dǎo)社會變遷的積極的制度設(shè)置。⁽⁶⁾后來學(xué)者對社會政策的理解主要是從以下兩個(gè)角度：其一，規(guī)則說，認(rèn)為社會政策是一系列政策文本的綜合，包括有關(guān)社會福利的方針、法律法規(guī)、規(guī)劃、準(zhǔn)則、計(jì)劃、方案、綱要、條例、細(xì)則等，分為三個(gè)層次，一是原則性的憲法規(guī)范；二是有關(guān)社會福利的具體的法律法規(guī)；三是專注于某一具體的福利領(lǐng)域的法律、法規(guī)和政策⁽⁷⁾。角度之二是行動說，認(rèn)為社會政策是旨在實(shí)現(xiàn)全民社會福利的各種行政或法律行為的總和。其中包括前期的對社會問題，如貧困，“社會問題化”的意識，進(jìn)而對社會問題做出敏銳的回應(yīng)，進(jìn)行一系列深入考察研究，探討可行性措施等等，將應(yīng)對措施文本化、政策化，最后在行動的后期對政策文本實(shí)施的成果進(jìn)行監(jiān)督，保證制定出的策略能夠切實(shí)有效地避免、緩解和降低社會問題的不良后果。這種視角將社會政策視作改善社會福利的行動過程，其中包含了問題化、政策制定、政策實(shí)施和政策監(jiān)督的一整套行為。

三、國家反貧策略的發(fā)展軌跡

回顧中國自建國以來反貧困的政策軌跡，能夠清晰地分辨出三個(gè)大的階段。階段一是建國以來到1978年改革開放以前。這一階段的主要任務(wù)是建立社會主義制度，由于中國在建國之初工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)力較低，社會產(chǎn)品相當(dāng)匱乏，國民當(dāng)時(shí)處于一種“集體貧困”狀態(tài)，但中國歷來的精神氣質(zhì)之一即是“不患寡而患不均”，所以盡管社會財(cái)富不豐富，在集體主義的原則之下，社會仍然呈現(xiàn)出一種穩(wěn)定、和諧的狀態(tài)。此時(shí)國家并不存在單獨(dú)的扶貧戰(zhàn)略，因?yàn)楫?dāng)時(shí)國家處于一種普遍貧困狀態(tài)，一切戰(zhàn)略措施的最終目的都是建成社會主義，實(shí)現(xiàn)小康社會，扶貧策略即使有，其對象也是全國各地，全國各族人民。

第二個(gè)階段從1978年至今，這一階段的主要關(guān)注點(diǎn)是區(qū)域發(fā)展，是一種開放式扶貧策略，通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緩解地區(qū)貧困。自1978年十一屆三中全會確立改革開放的偉大戰(zhàn)略以來，國家實(shí)施“梯度發(fā)展戰(zhàn)略”：1979年在深圳、珠海、廈門、汕頭設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，后來又建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)；1984年黨中央和國務(wù)院決定開放大連、秦皇島、天津、煙臺等14個(gè)港口城市；1985年起相繼在長江三角洲等地區(qū)開辟經(jīng)濟(jì)開放區(qū)；1990年開發(fā)與開放上海浦東新區(qū)。從上述歷程來看，國家在改革開放初期采取了先發(fā)展沿海地區(qū)的戰(zhàn)略，目前來看，這一不均衡發(fā)展戰(zhàn)略的成效是非常顯著的，沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，沿海地區(qū)人民生活水平得到了較大的提高。但與此同時(shí)中西部地區(qū)在支援東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的背景下，貢獻(xiàn)出了自身的勞動力和資源因素，因而發(fā)展程度大大落后于東部地區(qū)。隨后，20世紀(jì)末以來國家開始重視中西部地區(qū)的發(fā)展，于1999年提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略，于2003年提出振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，于2004年提出中部崛起，意在通過政策導(dǎo)向引導(dǎo)資本向中西部地區(qū)流動。但是這些策略由于種種原因收效甚微，中西部地區(qū)相對于東部地區(qū)的貧困問題仍然十分顯著。

第三個(gè)階段稍滯后于第二階段，實(shí)際上其二者的分野是不太明顯的，國家在重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也考慮到了社會事業(yè)需要同步發(fā)展的必要性，因而在政策制定上對社會福利也有所涉及，特別是近期以來，國家對社會福利的關(guān)注程度與日俱增，這一階段的社會政策是再分配性的，對以往歷史階段所積累的社會財(cái)富進(jìn)行再分配，包括生產(chǎn)資源和生活資源的再分配，都是均衡地區(qū)差異、緩和中西部地區(qū)貧困的努力。

四、社會政策的缺位及成因分析

近期以來的社會政策成效并不顯著，即使是改革開放以來，國家在頒布經(jīng)濟(jì)政策的同時(shí)也對社會政策給予了一定程度的重視，但由于種種原因，社會政策并沒有起到其應(yīng)有的效果。社會政策的根本目的是實(shí)現(xiàn)全體人民的社會福利，顯然貧困的存在是與這種宗旨背道而馳的，不管是從相對貧困的角度還是從絕對貧困相對貧困指的是一個(gè)人（或一個(gè)群體）在特定社會中其收入水平被認(rèn)為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常水平（波普諾，2007:308）。世界銀行將收入只有（或少于）社會平均收入的1/3的社會成員認(rèn)定為相對貧困。絕對貧困指的是一個(gè)低于個(gè)人或者家庭不能維持最低生活水平的收入線（波普諾，2007:308）。我國將每日收入低于07美元的人認(rèn)定為絕對貧困。的角度來看都是如此。當(dāng)前社會政策的功能性缺位現(xiàn)象是值得我們深入思考的，在社會主義建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期的背景之下，建設(shè)的任務(wù)不僅僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更應(yīng)該是包括社會、法律和居民素質(zhì)整體提高的全方位的發(fā)展模式，社會政策的重要性不言而喻。然而在大規(guī)模制定、頒布和實(shí)施社會政策之前，有必要對以往存在的問題進(jìn)行反思和總結(jié)。

傳統(tǒng)社會政策無法提供良好的解決貧富差距問題的方法和策略，表現(xiàn)在諸多方面。例如由于傳統(tǒng)體制造成居民收入初始的狀態(tài)就存在不均衡，導(dǎo)致城市居民的收入差距隨著多年的物價(jià)上漲累積而不斷拉大。再分配領(lǐng)域的稅收政策不完備，存在著許多政策缺位，制約著稅收調(diào)節(jié)分配功能的充分發(fā)揮。一是稅收對收入差距的調(diào)節(jié)力度不足。對調(diào)節(jié)收入差距起重要作用的個(gè)人所得稅改革才剛剛起步，任重而道遠(yuǎn)，相應(yīng)的遺產(chǎn)稅、贈與稅等稅種還尚未開征，難以對居民生前收入、消費(fèi)和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行全方位再分配，對高收入的調(diào)節(jié)作用更是有限。社會保障制度與政策方面，無論在發(fā)展次序還是發(fā)展重點(diǎn)上，社會保障采取的是先城市后農(nóng)村，以戶籍作為區(qū)分保障待遇的主要標(biāo)準(zhǔn)。這一思路導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間保障待遇的巨大差異性。由于中國的社會保障制度起步較晚，目前仍舊存在較多的問題，比如最低生活保障制度不健全，覆蓋面不夠廣；養(yǎng)老保障方面無法完全保障所有老年人能夠老有所養(yǎng)、老有所依；醫(yī)療保障方面也無法避免很多家庭因?yàn)榧膊《鴮?dǎo)致貧困的現(xiàn)象；社會福利政策方面無法真正起到扶助弱勢群體與貧困人員的功效。傳統(tǒng)的社會福利政策往往要等到貧困現(xiàn)象發(fā)生的時(shí)候才給予幫助和補(bǔ)助，而沒有采取主動干預(yù)的手段，導(dǎo)致貧困家庭與群體一直處于收入水平很低的狀況，并且不斷惡化。許多依靠社會救助來生存的全部或者部分失去勞動能力的老人、殘疾人，由于自身沒有自助的能力，需要依賴社會救助來維持基本的生活。教育與就業(yè)培訓(xùn)制度方面，教育機(jī)會不均等導(dǎo)致投入的教育費(fèi)用不斷增加，家庭由于擔(dān)負(fù)教育費(fèi)用與就業(yè)費(fèi)用而致貧的案例不斷增多。由于當(dāng)前下崗職工的增加和農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，加劇了就業(yè)矛盾，就業(yè)壓力增大，不僅使居民總體收入水平增長緩慢，而且在一定程度上使貧富差距拉大。政府針對尋找工作人群的免費(fèi)的實(shí)用性強(qiáng)的就業(yè)培訓(xùn)較少，貧困人群由于無法找到工作崗位，導(dǎo)致收入差距越來越大，貧困狀況不斷惡化。

從經(jīng)濟(jì)政策與社會政策的地位上看，社會政策明顯處于弱勢附屬地位。國家的社會政策出臺緩慢，更為嚴(yán)重的是，社會問題意識存在偏差，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展了社會問題就會迎刃而解。這種誤區(qū)進(jìn)一步弱化了社會政策的功能及其重要性，導(dǎo)致社會事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)增長，傳統(tǒng)貧困群體如農(nóng)民等的弱勢地位仍然存在，而以農(nóng)民工、下崗人員為代表的新興城市社會性貧困群體規(guī)模日益擴(kuò)大，成為社會政策新的照顧群體。

從我國社會發(fā)展的歷程來看，經(jīng)濟(jì)政策對于社會政策的強(qiáng)勢地位是當(dāng)前社會福利主體權(quán)益不均衡的主要原因之一。戈夫在對西方學(xué)者有關(guān)社會政策與經(jīng)濟(jì)政策相互關(guān)系的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理之后，區(qū)分了三種類型：互不兼容、相互兼容、偶然兼容。⁽⁸⁾當(dāng)前社會政策應(yīng)該尋求與經(jīng)濟(jì)政策的相互兼容，互相滲入、互為補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的雙贏。對中國來說，社會轉(zhuǎn)型期間呈現(xiàn)出來的貧富差距不斷加大的問題以及相關(guān)矛盾要得到有效緩解，需要中國的經(jīng)濟(jì)政策與社會政策的關(guān)系實(shí)現(xiàn)重構(gòu)。市場經(jīng)濟(jì)體制在講求效率的時(shí)候也需要兼顧公平，包括市場內(nèi)部的公平和市場外部的公平。只有社會政策與經(jīng)濟(jì)政策共同作用才能不斷縮小貧富差距，并且實(shí)現(xiàn)和諧社會的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

除了上述體制原因之外，社會政策的出臺和實(shí)施自身也存在一些缺陷和不足，主要體現(xiàn)在社會政策的效率過低。從社會問題到社會政策文本出臺的周期過長，當(dāng)前社會問題意識普遍不強(qiáng)，往往在社會問題發(fā)展到一定程度之后才能為人們所重視，在此之后更是要經(jīng)歷很長一段時(shí)間的調(diào)查研究，然后才能文本化、合法化，社會政策嚴(yán)重滯后于社會問題，想要在社會問題產(chǎn)生之初，甚至產(chǎn)生之前就未雨綢繆，對于目前中國社會政策的發(fā)展程度來看難度較大。除此之外，涉及到的政府部門較多，權(quán)責(zé)不明確。社會政策在其制定和實(shí)施領(lǐng)域效率的普遍低下導(dǎo)致了中國當(dāng)前社會政策的缺位現(xiàn)象，因而要想改善目前國人的福利現(xiàn)狀除了提高社會政策的重要性和地位之外，還應(yīng)從社會政策自身存在的缺陷著手，優(yōu)化政策體系和結(jié)構(gòu)。

五、構(gòu)建新型社會政策體系的思考

在貧富差距過大、基尼系數(shù)較高的今天，貧困仍然是橫亙在國家發(fā)展面前的一座大山。人均GDP 4000美元只是代表了中國人民的生活達(dá)到了小康標(biāo)準(zhǔn)，但是距離構(gòu)想中的“大同”社會還有很長的路要走。社會政策研究在某種意義上就是要從貧困群體的立場出發(fā)，代表他們的利益來參與社會政策具體規(guī)定的制定，讓政策更加符合實(shí)際需要，更加合理。當(dāng)前應(yīng)該將社會政策的重要性提到一個(gè)前所未有的高度，充分發(fā)揮社會政策的再分配和調(diào)節(jié)作用，緩解中國的貧富差距，進(jìn)而消除絕對貧困現(xiàn)象。應(yīng)該構(gòu)建系統(tǒng)化、規(guī)范化與綜合化的社會政策體系，輻射社會保障、教育、住房、社會福利等諸多方面。

構(gòu)建新型社會政策體系，應(yīng)當(dāng)拋棄傳統(tǒng)的社會政策服務(wù)與服從經(jīng)濟(jì)政策的觀念，更多地強(qiáng)調(diào)社會政策對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。既要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策為社會發(fā)展服務(wù)，也強(qiáng)調(diào)社會政策應(yīng)該促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主張兩者相互融合，發(fā)展社會資本與人力資本，促進(jìn)人的發(fā)展，關(guān)注社會福利。

首先，應(yīng)該破除城鄉(xiāng)二元化帶來的社會政策碎片化的現(xiàn)狀。城鄉(xiāng)二元化使得國民在享有就業(yè)機(jī)會、教育機(jī)會、基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會保障權(quán)利與住房權(quán)利等方面無法真正地實(shí)現(xiàn)人人平等。由于他們所處的地區(qū)、職業(yè)與戶籍等具體情況區(qū)別而產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，進(jìn)一步拉大貧富之間的差距，造成目前農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重不足，社會事業(yè)和公共服務(wù)水平相對較低。2009年城市居民的人均可支配收入與農(nóng)村人均可支配收入雖然都有不同程度的增長，但是兩者的差距比已經(jīng)達(dá)到333∶1。并且這一數(shù)字的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)還是建立在不對等的前提之下。比如城市居民的可支配收入統(tǒng)計(jì)計(jì)算中排除了醫(yī)療、養(yǎng)老等相關(guān)收益，而農(nóng)村的人均可支配收入統(tǒng)計(jì)則包含了實(shí)物的收入。因此如果按照完全對等的標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，兩者之間的差距很有可能更大，達(dá)到6:1。⁽⁹⁾中國現(xiàn)階段的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)落后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，尤其是農(nóng)村的社會建設(shè)滯后問題。對于城市居民和農(nóng)民來說，在教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等方面，從這些公共產(chǎn)品的提供途徑、數(shù)量、質(zhì)量等方面都存在較大差別。因而構(gòu)建新型的社會政策體系，首要任務(wù)是要構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的新型格局，努力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)社會政策的公平公正性。

其次，要擯棄傳統(tǒng)規(guī)范性社會政策體系的臨時(shí)性，以人力資本為投資核心，注重人的全面發(fā)展，關(guān)注對人的能力的提升。當(dāng)今世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人力資本的發(fā)展密切相關(guān)，對人力資本的投資能夠提高勞動者的素質(zhì)，促進(jìn)國家的可持續(xù)性發(fā)展。傳統(tǒng)的規(guī)范性社會政策體系強(qiáng)調(diào)普遍的社會福利政策，認(rèn)為社會政策是解決社會問題的純技術(shù)學(xué)科，政府應(yīng)該對教育、社會保障、住房、衛(wèi)生醫(yī)療等所有項(xiàng)目負(fù)責(zé)，給予直接經(jīng)濟(jì)資助。社會政策充當(dāng)?shù)慕巧茄a(bǔ)缺的角色，強(qiáng)調(diào)事后的消極干預(yù)，而不是以社會投資為導(dǎo)向，尋求多種方式來發(fā)展人力資本。應(yīng)該如英國社會學(xué)家吉登斯提出的那樣，將個(gè)人與政府之間的契約發(fā)生轉(zhuǎn)變，把自主與自我發(fā)展變成重中之重。優(yōu)先發(fā)展公共教育和醫(yī)療事業(yè)，加大對個(gè)人潛能的發(fā)掘。比如在教育方面，國家應(yīng)該加大對九年義務(wù)教育以及中等職業(yè)技術(shù)教育的力度，并且注意向農(nóng)村與部分落后地區(qū)的政策傾斜，因?yàn)閷€(gè)人與社會來說，投資兒童與青少年所獲取的收益要更大。

第三，導(dǎo)入“資產(chǎn)建設(shè)”的理念。即將傳統(tǒng)的社會福利政策中以消費(fèi)概念為主的理念轉(zhuǎn)化成以建設(shè)和積累概念為核心。僅僅依靠增加收入來反貧困的政策不足以縮小現(xiàn)存的貧富差距，收入只能維持消費(fèi)，然而資產(chǎn)能夠改變貧困家庭和人群的思維方式。擁有了資產(chǎn)之后，人們開始做規(guī)劃，制定長期的目標(biāo)，因此應(yīng)該打破傳統(tǒng)的救助政策，建立較為穩(wěn)定的資產(chǎn)來應(yīng)對不穩(wěn)定的收入風(fēng)險(xiǎn)。常見的資產(chǎn)建設(shè)的社會政策工具即個(gè)人發(fā)展賬戶，通過在自己名義下建立賬戶儲蓄來形成個(gè)人的資產(chǎn)，并且針對貧困人群，可以相應(yīng)得到相關(guān)組織的配套資金的資助和扶持，激發(fā)他們努力向上的動力。

第四，堅(jiān)持以充分的民主參與為手段。社會總的目標(biāo)與方向由民主參與來制定，才能代表廣大人民群眾的切身利益，公民的參與權(quán)利與意見表達(dá)權(quán)利得到了公正的對待與尊重，即使不能涵蓋所有人的各項(xiàng)利益，但是至少給予了他們參與和表達(dá)的平等機(jī)會，賦予了他們話語權(quán)。并且由于社會政策的制定廣泛征詢了廣大人民的意見和建議，聽取了他們不同的想法，因而一旦制定就比較容易被大家接受，執(zhí)行起來就較為順暢，不會遇到強(qiáng)制實(shí)施社會政策而遭到民眾抵抗與排斥的現(xiàn)象。

總體來說，新型社會政策體系應(yīng)該注重與經(jīng)濟(jì)政策以及其他相關(guān)政策的協(xié)調(diào)，弱化工具性的社會政策特性，關(guān)注事前的積極防范，進(jìn)一步強(qiáng)化對弱勢群體的社會保護(hù)。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕〔3〕中國統(tǒng)計(jì)年鑒2011〔Z〕.中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2011.

〔2〕新華社研究員：中國基尼系數(shù)實(shí)已超05 財(cái)富兩極分化〔N〕.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2010-05-21.

〔4〕戴維?波普諾.社會學(xué)〔M〕.中國人民大學(xué)出版社，2007.308.

〔5〕Seipel M. M. O.，Global Poverty: No Longer an Untouchable Problem，I(xiàn)nternational Social Work，2003，46(2)，p.195.

〔6〕理查德?蒂特馬斯.蒂特馬斯社會政策十講〔M〕.吉版圖書有限責(zé)任公司，2011.

〔7〕徐道穩(wěn).社會政策的思維視角〔J〕.社會科學(xué)研究，2005，（3）.

〔8〕I. Gough，Welfare and competitiveness，New Public Economy，1998.

〔9〕于英杰.社科院稱社會結(jié)構(gòu)落后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)15年〔EB/OL〕.中國新聞網(wǎng)，2010-01-09.

（責(zé)任編輯：何 頻）