改革開放以來我國體育設(shè)施政策的發(fā)展

摘要：對(duì)十一屆三中全會(huì)以來我國體育設(shè)施政策的數(shù)量變化和內(nèi)容變遷進(jìn)行分析。結(jié)果表明，自改革開放以來，我國體育設(shè)施政策的內(nèi)容不斷遞增、層次不斷提高、權(quán)威性逐漸增強(qiáng)，經(jīng)歷了由重建設(shè)向重管理轉(zhuǎn)化的過程，在數(shù)量上整體表現(xiàn)出“4階段”非均衡性發(fā)展的特征，在內(nèi)容上體現(xiàn)出“5特點(diǎn)”的內(nèi)容變遷過程?！?階段”為撥亂反正后的低頻發(fā)展階段、市場經(jīng)濟(jì)條件下的高頻發(fā)展階段、新世紀(jì)初的高頻平穩(wěn)發(fā)展階段和后奧運(yùn)的新發(fā)展階段；“5特點(diǎn)”為學(xué)校性、地方性、社會(huì)性、法治性和生活性。

關(guān)鍵詞：體育管理；體育設(shè)施政策；中國

中圖分類號(hào)：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-7116（2012）06-0038-04

新中國成立后，尤其是改革開放以來，我國體育成績驕人。國家和政府的高度重視、各類賽事在城市間輪流舉辦，有力地推動(dòng)了我國體育設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展。目前，我國現(xiàn)有各類體育場館已超過100萬座[1]，體育場地年均以52.40%的增長率增長[2]。然而，體育設(shè)施建設(shè)和發(fā)展中的問題也令人擔(dān)憂，如場地?cái)?shù)量相對(duì)不足、場館地域分布不均，尤其是受場館管理政策、體制等方面的制約，導(dǎo)致場館的開放率不高、資源短缺與浪費(fèi)矛盾并存等[3]。在諸多影響體育設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的問題中，體育設(shè)施的政策是一個(gè)重要的制約因素。政策是國家作為分配或調(diào)整各種資源的工具，是各種利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器，它具有合法配置資源和導(dǎo)向的功能[4]。因此，對(duì)黨的十一屆三中全會(huì)以來我國體育設(shè)施政策進(jìn)行梳理，以把握其發(fā)展脈絡(luò)、尋找其特點(diǎn)和存在的不足，為今后體育設(shè)施政策的修訂、完善以及新政策的出臺(tái)提供借鑒。

1 改革開放以來我國體育設(shè)施政策的數(shù)量

以1979年1月1日至2011年6月31日期間由中共中央、國務(wù)院、教育部、國家體育總局、各地方縣級(jí)市以上相關(guān)部門所頒布的各類專門針對(duì)體育設(shè)施的政策、法規(guī)為依據(jù)進(jìn)行數(shù)量的統(tǒng)計(jì)分析。結(jié)果顯示，自1979～2011年的32年間共頒布體育設(shè)施相關(guān)政策、法規(guī)共計(jì)279件，年均8.72件，其中，地方性的體育設(shè)施相關(guān)政策共計(jì)211件。

自改革開放以來，我國體育設(shè)施政策的數(shù)量變化呈現(xiàn)出非均衡性的發(fā)展特點(diǎn)。以1995年為界，表現(xiàn)出兩個(gè)明顯的變化波形，1979～1994年的15年為低頻發(fā)展階段，年均3.20件；1995～2008年的13年為高頻發(fā)展階段，年均15.93件。其中，1995～2000年，為政策發(fā)展的第1個(gè)高峰階段，年均21.60件；2001～2008年，政策發(fā)展的第2個(gè)高峰階段，年均16.57件；2008奧運(yùn)后，體育設(shè)施政策出臺(tái)的文本減少，政策趨于穩(wěn)定。改革開放以來我國體育設(shè)施政策的數(shù)量變化整體呈現(xiàn)出非均衡性的發(fā)展特點(diǎn)。

2 改革開放以來我國體育設(shè)施政策內(nèi)容的特點(diǎn)

2.1 1979～1994年我國體育設(shè)施政策內(nèi)容的特點(diǎn)

黨的十一屆三中全會(huì)后，體育領(lǐng)域正本清源，提出“普及與提高相結(jié)合，發(fā)展我國體育事業(yè)”的方針。這一階段的15年間，共出臺(tái)了體育設(shè)施相關(guān)政策48件，年均3.20件。因此，可將本階段稱之為我國體育設(shè)施政策的低頻發(fā)展階段?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)通知》、《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)施行辦法》、《學(xué)校體育工作條例》等是這一時(shí)期政策的亮點(diǎn)。

本階段，體育設(shè)施政策的內(nèi)容具有以下特點(diǎn)：（1）學(xué)校性特點(diǎn)。政策內(nèi)容關(guān)注學(xué)校體育發(fā)展對(duì)體育設(shè)施的要求、規(guī)范學(xué)校體育設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。如《國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施辦法》、《國家體委關(guān)于大力提高教學(xué)質(zhì)量，充分發(fā)揮體育學(xué)院在發(fā)展我國體育事業(yè)中的作用的通知》、《關(guān)于在學(xué)校中進(jìn)一步施行國家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)的意見》等。（2）社會(huì)性特點(diǎn)。政策內(nèi)容關(guān)注公共體育設(shè)施的建設(shè)規(guī)范、企事業(yè)單位體育設(shè)施建設(shè)、少數(shù)民族地區(qū)體育設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)有體育場館設(shè)施的普查等。如《關(guān)于做好縣的體育工作的意見》、《關(guān)于對(duì)1983年以來全國新建體育場地進(jìn)行普查的聯(lián)合通知》、《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》等。（3）地方性特點(diǎn)。政策內(nèi)容關(guān)注各地方性體育場館設(shè)施的建設(shè)和管理工作。如：《上海市體育場所管理辦法》、《山東省體育場地設(shè)施保護(hù)辦法》、《廣西壯族自治區(qū)體育場地管理?xiàng)l例》等。

本階段我國體育設(shè)施政策內(nèi)容表現(xiàn)出學(xué)校性、地方性和社會(huì)性的特點(diǎn)。政策內(nèi)容的形成呈現(xiàn)多維的趨勢，從普通學(xué)校到體育專業(yè)院校、從學(xué)校到社會(huì)、從企業(yè)單位到事業(yè)單位、從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)到少數(shù)民族地區(qū)均有涉及，反映出改革開放初期我國體育設(shè)施政策快速走上規(guī)范化發(fā)展的道路。

2.2 1995～2000年我國體育設(shè)施政策內(nèi)容的特點(diǎn)

黨的十四大明確提出，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，市場經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代法制相融合是其顯著特征[5]。市場經(jīng)濟(jì)的法治性質(zhì)決定了體育管理的法制化，這為這一時(shí)期體育設(shè)施政策的出臺(tái)提供了良好的外部環(huán)境和發(fā)展動(dòng)力。本階段，共出臺(tái)體育設(shè)施相關(guān)政策108件，年均21.60件，是第1階段總量的近3倍，表明我國體育設(shè)施政策進(jìn)入了高頻發(fā)展階段?！扼w育法》、《全民健身計(jì)劃綱要》、《2001～2010年中國體育改革與發(fā)展綱要》等是這一時(shí)期政策的代表。

本階段，體育設(shè)施政策內(nèi)容在保持原有學(xué)校性、地方性和社會(huì)性特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。（1）法治性特點(diǎn)?！吨腥A人民共和國體育法》的頒布，結(jié)束了我國體育無法可依的歷史，開辟了我國“依法建場”的歷史?！扼w育法》明確規(guī)定：將公共體育設(shè)施建設(shè)納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，按照國家對(duì)城市公共體育設(shè)施用地定額指標(biāo)的規(guī)定，合理布局；公共體育設(shè)施向社會(huì)開放，提高其使用率[6]。在《體育法》的基礎(chǔ)上，各地方政府加快了《體育法》的地方性實(shí)施法規(guī)的立法步伐。1997年，原國家體委出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)體育法制建設(shè)的決定》（以下簡稱《決定》）為我國體育設(shè)施政策自身的科學(xué)、配套、體系化建設(shè)提供了政策制定的系統(tǒng)框架。（2）地方性特點(diǎn)。本階段，體現(xiàn)地方性特點(diǎn)的體育設(shè)施政策顯著增加，共出臺(tái)了73件。地方性特點(diǎn)的體育設(shè)施政策內(nèi)容在關(guān)注體育場館設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，新增了對(duì)綜合性體育市場的管理、經(jīng)營性體育場館的管理、體育競賽以及某一類體育設(shè)施的經(jīng)營管理等內(nèi)容，表明我國地方性體育設(shè)施政策趨于逐步完善、細(xì)化的發(fā)展態(tài)勢。在體現(xiàn)社會(huì)性特點(diǎn)的體育設(shè)施政策文件中，新增了有關(guān)體育俱樂部場地管理辦法和全民健身場地建設(shè)的相關(guān)政策內(nèi)容。其中，與全民健身相關(guān)的體育設(shè)施政策出臺(tái)了21件；體現(xiàn)教育性特點(diǎn)的體育設(shè)施政策文件在此間出臺(tái)了7件，其政策主要關(guān)注各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)條件中對(duì)體育場地設(shè)施的要求、節(jié)假日期間學(xué)校體育設(shè)施向社會(huì)開放以及學(xué)校體育設(shè)施被占的相關(guān)罰則等。

本階段是我國體育設(shè)施政策在市場經(jīng)濟(jì)條件下的高頻發(fā)展階段，其政策的內(nèi)容表現(xiàn)出學(xué)校性、地方性、社會(huì)性和法治性的特點(diǎn)；政策的層次不斷提高、權(quán)威性逐漸增強(qiáng)。整體來看，體育設(shè)施政策的內(nèi)容開始關(guān)注各層級(jí)間的銜接與呼應(yīng)并試圖形成合力，政策體現(xiàn)法律效應(yīng)，呈現(xiàn)高頻發(fā)展態(tài)勢。

2.3 2001～2008年我國體育設(shè)施政策內(nèi)容的特點(diǎn)

以“08奧運(yùn)”的成功申辦為契機(jī)，我國的體育設(shè)施政策進(jìn)入了快速發(fā)展的新時(shí)期。本階段的7年間，共出臺(tái)體育設(shè)施相關(guān)政策116件，年均16.57件。從政策數(shù)量看，較之第1階段仍然處于高頻發(fā)展，但是與第2階段相比則趨于平穩(wěn)。因此，本階段稱之為新世紀(jì)初體育設(shè)施政策的高頻平穩(wěn)發(fā)展階段?！豆参幕w育設(shè)施條例》、《全民健身計(jì)劃綱要》第二期工程、《雪炭工程》等是這一時(shí)期政策的代表。

本階段體育設(shè)施政策在原有地方性、社會(huì)性和法治性特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步突出了生活性和學(xué)校性特點(diǎn)的內(nèi)容。學(xué)校性特點(diǎn)和生活性特點(diǎn)成為本階段體育設(shè)施政策制定的主導(dǎo)思想。

2002年8月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》，要求構(gòu)建群眾性的多元化體育服務(wù)體系，抓好群眾身邊的體育設(shè)施，使體育生活化、經(jīng)?；?003年6月，國務(wù)院公布的《公共文化體育設(shè)施條例》，對(duì)于加強(qiáng)公共體育設(shè)施的建設(shè)，充分發(fā)揮公共體育設(shè)施的功能，促進(jìn)全民健身活動(dòng)和體育設(shè)施貼近生活具有重要的意義。同年10月，中共十六屆三中全會(huì)明確提出，堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展。至此，國家確立了“以人為本”的政策制定主導(dǎo)思想。體育設(shè)施政策亦順應(yīng)中央的文件精神，關(guān)注人的健康需要，體現(xiàn)人文關(guān)懷，《全民健身路徑工程》、《雪炭工程》、《農(nóng)民體育健身工程》等政策的相繼出臺(tái)。此間，共出臺(tái)了體現(xiàn)這一特點(diǎn)的體育設(shè)施政策69件。生活性特點(diǎn)成為了本階段體育設(shè)施政策制定的主流思想。

在《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》、《學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)試行方案實(shí)施辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作，切實(shí)提高學(xué)生健康素質(zhì)的意見》等文件的推動(dòng)下，全面推行素質(zhì)教育和“健康第一”的指導(dǎo)思想成為教育領(lǐng)域的主導(dǎo)思想。本階段，凸顯學(xué)校性特點(diǎn)的體育設(shè)施政策出臺(tái)了18件，其內(nèi)容關(guān)注提高學(xué)生健康、全面推行素質(zhì)教育和落實(shí)全民健身生活化對(duì)學(xué)校體育設(shè)施的要求。體現(xiàn)地方性特點(diǎn)的體育設(shè)施政策出臺(tái)了28件，主要表現(xiàn)為以往未出臺(tái)地方性體育設(shè)施政策的省市相繼出臺(tái)了相關(guān)的體育設(shè)施政策。

本階段是體育設(shè)施政策在新世紀(jì)初的高頻平穩(wěn)發(fā)展階段，其政策的內(nèi)容在原有地方性、社會(huì)性和法治性特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，凸顯了學(xué)校性和生活性特點(diǎn)的內(nèi)容；政策關(guān)注人的健康需求，體現(xiàn)人文理念；政策注重權(quán)威性和法律效應(yīng)并呈現(xiàn)高頻平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢。

2.4 2009～2011年我國體育設(shè)施政策內(nèi)容的特點(diǎn)

2008奧運(yùn)后，我國體育事業(yè)的發(fā)展發(fā)生了歷史轉(zhuǎn)型，體育發(fā)展從體育大國轉(zhuǎn)向體育強(qiáng)國。我國人群中現(xiàn)有60%～70%的人處于亞健康狀態(tài)[7]，“奧運(yùn)爭光計(jì)劃”和“全民健身計(jì)劃”的非協(xié)調(diào)發(fā)展導(dǎo)致競技體育一枝獨(dú)秀，群眾體育發(fā)展相對(duì)落后，學(xué)校體育效果欠佳[8]。由此，改革“舉國體制”下的競技體育發(fā)展模式，使其與群眾體育協(xié)調(diào)發(fā)展已成為眾望所歸。在我國體育宏觀發(fā)展方向轉(zhuǎn)變和國人提高健康要求日益高漲的時(shí)代背景下，體育設(shè)施政策內(nèi)容也發(fā)生了變化。

本階段，我國出臺(tái)了體育設(shè)施相關(guān)政策共7件。其中，具有代表性的是《全民健身?xiàng)l例》[9]、《中國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》[10]和《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》[11]。在《中國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》、《全民健身?xiàng)l例》、《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中指出，要完善和落實(shí)各級(jí)政府及相關(guān)部門促進(jìn)體育場館開放的政策，推動(dòng)公共體育場館和學(xué)校體育場館向公眾開放，充分發(fā)揮現(xiàn)有體育設(shè)施的社會(huì)服務(wù)功能。本階段，我國體育設(shè)施政策內(nèi)容開始關(guān)注現(xiàn)有體育設(shè)施的合理利用，政策的內(nèi)容由重建設(shè)向重管理轉(zhuǎn)化并進(jìn)一步具體細(xì)化；政策注重自身的權(quán)威性和法律效應(yīng)；政策體現(xiàn)以人為本、服務(wù)民生，突出人文理念。

改革開放以來，我國體育設(shè)施政策發(fā)展經(jīng)歷了撥亂反正后的低頻發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)條件下的高頻發(fā)展、新世紀(jì)初的高頻平穩(wěn)發(fā)展和后奧運(yùn)的新發(fā)展4個(gè)階段，政策內(nèi)容表現(xiàn)出地方性、學(xué)校性、社會(huì)性、法治性和生活性的特點(diǎn)。體現(xiàn)地方性和社會(huì)性特點(diǎn)的體育設(shè)施政策促使社區(qū)體育設(shè)施、多功能體育設(shè)施和民間體育設(shè)施的出現(xiàn)；體現(xiàn)法治性特點(diǎn)的體育設(shè)施政策使我國體育設(shè)施建設(shè)有了基本的法律保障，開辟了我國“依法建場”的新局面；體現(xiàn)教育性特點(diǎn)的體育設(shè)施政策為體育設(shè)施在教育系統(tǒng)的建設(shè)和有效利用提供了政策依據(jù)和保障；體現(xiàn)生活性特點(diǎn)的體育設(shè)施政策促進(jìn)了全民健身路徑的建設(shè)與發(fā)展，使體育設(shè)施向日常化、生活化方向轉(zhuǎn)化。這充分體現(xiàn)了體育設(shè)施政策在體育設(shè)施資源配置過程中的導(dǎo)向和激勵(lì)作用。

3 改革開放以來我國體育設(shè)施政策存在的問題

3.1 政策的執(zhí)行效力不強(qiáng)

在政策發(fā)展的過程中也伴隨著政策執(zhí)行效力低下的現(xiàn)象。例如，《體育法》第46條明確規(guī)定：任何組織和個(gè)人不得侵占、破壞公共體育設(shè)施，并規(guī)定了違反此規(guī)定的相應(yīng)罰則。在《體育法》頒布后，國家體育總局制定的各類規(guī)章共8件，各地方性體育設(shè)施的管理辦法或條例共80件均有相同的內(nèi)容規(guī)定。然而，體育設(shè)施被侵占的現(xiàn)象依然存在。據(jù)資料顯示：我國體育系統(tǒng)被占體育場地共303個(gè)，被占面積為245萬m2，被占體育場地原始投資總額為13億元[12]。

3.2 政策制定的民主化參與程度不高

“十一五”規(guī)劃綱要明確指出：“健全科學(xué)民主決策機(jī)制，完善重大事項(xiàng)集體決策、專家咨詢、社會(huì)公示和聽證以及決策失誤責(zé)任追究制度；提高政府工作透明度，保障公民對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”，政策制定的民主化已成為當(dāng)今時(shí)代的要求。同時(shí)，公民參與是實(shí)現(xiàn)公共體育政策民主化、科學(xué)化的主要表現(xiàn)[13]。然而，對(duì)廣州2010年亞運(yùn)會(huì)場館決策民間參與調(diào)查的結(jié)果顯示：40%的人對(duì)體育設(shè)施相關(guān)決策不了解，70%以上的人認(rèn)為民眾應(yīng)該參加亞運(yùn)會(huì)場館的規(guī)劃和建設(shè)方面的決策，60%的人認(rèn)為有必要對(duì)亞運(yùn)會(huì)場館決策進(jìn)行投票認(rèn)定，90%的人認(rèn)為亞運(yùn)會(huì)場館的預(yù)算和開支因該透明化和公開化[14]。當(dāng)前，我國體育設(shè)施政策制定的民主化程序尚未建立，也沒有專門的程序法給予保障。我國體育設(shè)施政策制定的民主化參與程度不高。

3.3 政策法規(guī)在層級(jí)間不配套

1997年，原國家體委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)體育法制建設(shè)的規(guī)定》中明確提出：“加快配套立法，建立健全體育法規(guī)體系；加強(qiáng)體育場地設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，提高體育場地設(shè)施利用率的法規(guī)”。2003年，國務(wù)院頒布了《公共文化體育設(shè)施條例》，對(duì)我國體育設(shè)施的建設(shè)、規(guī)劃、使用、管理和保護(hù)等做出了宏觀的規(guī)定。各級(jí)體育行政部門理應(yīng)在此基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)、本部門的實(shí)際，制定出本部門有關(guān)體育設(shè)施建設(shè)、使用、管理和保護(hù)的具體實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，這也是《關(guān)于加強(qiáng)體育法制建設(shè)的規(guī)定》中的具體要求。但是，迄今為止，各級(jí)體育行政部門尚未出臺(tái)有關(guān)《公共文化體育設(shè)施條例》配套實(shí)施的辦法或細(xì)則，表現(xiàn)出我國體育設(shè)施政策存在著不同層級(jí)間政策法規(guī)不配套的現(xiàn)象。

在我國體育設(shè)施建設(shè)與發(fā)展的過程中，為了避免體育設(shè)施運(yùn)營在既有政策基礎(chǔ)上出現(xiàn)“零和”乃至“負(fù)和”博弈，導(dǎo)致政府和市場失靈的全輸狀態(tài)出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)在明確體育設(shè)施（尤其是公共體育場館）具有公益性與經(jīng)營性屬性并存的前提下，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的原則，對(duì)現(xiàn)有體育設(shè)施政策進(jìn)行適度修訂，強(qiáng)調(diào)體育設(shè)施的民營化經(jīng)營模式并通過立法加以規(guī)范；注重政策的戰(zhàn)略前瞻性和法律效應(yīng)，防止受短期利益驅(qū)使出現(xiàn)政府特殊利益集團(tuán)的“尋租”現(xiàn)象，充分發(fā)揮體育設(shè)施政策的導(dǎo)向和激勵(lì)作用，以實(shí)現(xiàn)政府與經(jīng)營者在體育設(shè)施建設(shè)與發(fā)展中的共贏。

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