論公眾參與政府公共體育服務(wù)的決策

摘要：通過(guò)對(duì)政府公共體育服務(wù)決策過(guò)程中公眾參與情況的分析，發(fā)現(xiàn)存在著重政府的偏好、輕公眾的訴求，重主管部門和專家意見(jiàn)、輕公眾參與的問(wèn)題。為了防止公共體育服務(wù)決策過(guò)程中的主觀性和隨意性，提出政府要及時(shí)發(fā)布公共體育服務(wù)決策信息、建立公眾表達(dá)體育訴求的渠道、邀請(qǐng)公眾參與決策方案的選擇，以提高公共體育服務(wù)決策的科學(xué)化水平。

關(guān)鍵詞：體育管理；公眾參與；公共體育服務(wù)

中圖分類號(hào)：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-7116（2012）06-0031-04

中共中央政治局2011年3月28日就“推進(jìn)依法行政和弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神”進(jìn)行了集體學(xué)習(xí)。胡錦濤總書(shū)記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)，著力保障和改善民生。溫家寶總理在十屆人大二次會(huì)議所作的《政府工作報(bào)告》也指出：“要進(jìn)一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，保證決策的科學(xué)性和正確性。”將公眾參與和專家論證、政府決策并列，表明公眾參與對(duì)于行政決策具有重要的作用。本研究以服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楸尘?，分析政府公共體育服務(wù)決策過(guò)程中公眾參與的情況，旨在完善公共體育服務(wù)決策機(jī)制，提高公共體育服務(wù)決策的科學(xué)化水平。

1 政府公共體育服務(wù)決策的現(xiàn)實(shí)

1.1 公共體育服務(wù)決策的方式

我國(guó)公共體育服務(wù)的決策大都是由各級(jí)政府和主管部門自上而下實(shí)施的。調(diào)查顯示：政府部門公共體育服務(wù)的相關(guān)決策，59.4%的動(dòng)因來(lái)源于上級(jí)要求，93.8%來(lái)源于主管部門領(lǐng)導(dǎo)的要求和偏好[1]。結(jié)果是公共體育服務(wù)供給總量與結(jié)構(gòu)多數(shù)是由政府或主管部門以文件和政策規(guī)定的形式下達(dá)，帶有很強(qiáng)的指令性、主觀性、統(tǒng)一性，常常導(dǎo)致公共體育服務(wù)產(chǎn)品供給和公眾需求的脫節(jié)。盡管公共體育服務(wù)決策在一定程度上也反映了公眾的體育需求，但上級(jí)主管部門和本部門領(lǐng)導(dǎo)在公共體育服務(wù)決策時(shí)還是占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)?？梢?jiàn)，目前公共體育服務(wù)采用的是政府主導(dǎo)的“自上而下”單向性決策方式。

1.2 公共體育服務(wù)決策的主體

盡管政府具有制定公共體育服務(wù)政策的法定權(quán)力，是公共體育服務(wù)的決策主體。但是，公共體育服務(wù)的相關(guān)利益者，如普通市民、各種體育組織等也應(yīng)該全程參與決策。體育主管部門僅在許多公共體育服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施之前，包括大型體育賽事、重大體育活動(dòng)、重要投資項(xiàng)目，召開(kāi)專家論證會(huì)、市民座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等。目前政府的公共體育服務(wù)決策，體育主管部門人員是全程參與，相關(guān)專家學(xué)者的參與度為65.6%，各種體育組織參與度只有15.6%，而普通市民參與度僅占12.5%[1]。實(shí)際上，體育主管部門也具有自利性傾向，在公共體育服務(wù)決策時(shí)往往以自己的利益為出發(fā)點(diǎn)，以政府的供給為導(dǎo)向[2]。再者，僅以聽(tīng)取相關(guān)專家學(xué)者的意見(jiàn)作為決策依據(jù)，也有以偏概全的不足?，F(xiàn)實(shí)的公共體育服務(wù)決策還缺乏廣泛的群眾基礎(chǔ)，沒(méi)有達(dá)到“公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合”的要求，也就難以保證決策的科學(xué)性和正確性。

1.3 公共體育服務(wù)決策實(shí)施的結(jié)果

隨著服務(wù)型政府的建立和公共服務(wù)職能的強(qiáng)化，體育主管部門增加了公共體育服務(wù)供給。通過(guò)對(duì)1 094位25周歲以上上海市民的問(wèn)卷調(diào)查，了解政府為大眾提供的公共體育服務(wù)內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)盡管政府為公眾提供了大量的公共體育服務(wù)，公眾也普遍享受了政府提供的公共體育服務(wù)。但是，政府提供的公共體育服務(wù)，并沒(méi)有完全滿足公眾的體育偏好和體育需求。換句話說(shuō)，政府的公共體育服務(wù)決策沒(méi)有反映公眾的意見(jiàn)和體育需求。

綜上所述，政府傳統(tǒng)的公共體育服務(wù)決策是行政主導(dǎo)性相對(duì)較強(qiáng)，重視政府的偏好，輕視社會(huì)公眾的體育需求，缺少與利益相關(guān)群體的有效溝通，客觀上影響公共體育服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。從建設(shè)服務(wù)型政府和以人為本的角度出發(fā)，政府在公共體育服務(wù)決策時(shí)，要改變注重政府管理需要的單向決策，轉(zhuǎn)向注重公眾利益訴求的雙向決策，即加強(qiáng)與社會(huì)公眾的溝通，促進(jìn)政府與公眾的互動(dòng)，完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的公共體育服務(wù)決策機(jī)制，提高公共體育服務(wù)決策的效率。

2 公眾缺位政府公共體育服務(wù)決策的原因

2.1 公眾參與意識(shí)不強(qiáng)

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，公眾把管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力委托給國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使，公眾是委托人，政府是各項(xiàng)事務(wù)的代理人，委托人具有參與各項(xiàng)事務(wù)決策的權(quán)利。但是，現(xiàn)實(shí)的制度安排卻很難保證公眾參與決策的權(quán)利。再者，受幾千年封建傳統(tǒng)文化的影響，我國(guó)公眾的自我維權(quán)意識(shí)并不強(qiáng)，參與公共事務(wù)決策的動(dòng)機(jī)也不強(qiáng)。明哲保身的思想指導(dǎo)著公眾的行為，只要自身的利益尤其是經(jīng)濟(jì)利益不受損害，也就得過(guò)且過(guò)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，公眾參與社會(huì)事務(wù)的意識(shí)有所提高，但是，試圖參與的也多是一些與自己切身利益相關(guān)的事務(wù)，而對(duì)政府工作中具有方向性和決策性的事務(wù)則很少觸及?？梢?jiàn)，公眾參與公共體育服務(wù)決策的意識(shí)比較淡薄。

2.2 公眾參與渠道不暢

社會(huì)公眾價(jià)值取向的多元化，客觀上要求建立多樣化、多層次的體育訴求表達(dá)渠道，但是，社會(huì)公眾并沒(méi)有經(jīng)常性的參與渠道和參與方式，缺少參與政府公共體育服務(wù)決策的平臺(tái)和渠道。調(diào)查結(jié)果顯示：64.3%的被調(diào)查者認(rèn)為沒(méi)有反映他們建議的正常渠道，還有18.5%的被調(diào)查者知道有但從來(lái)沒(méi)有運(yùn)用，這足以說(shuō)明公眾參與公共體育服務(wù)決策的渠道不暢。

雖然近幾年出現(xiàn)了民主評(píng)議政府績(jī)效、公示制、聽(tīng)證會(huì)制度等各種參與方式，但這些制度執(zhí)行并不到位，像召開(kāi)一次聽(tīng)證會(huì)，也僅允許幾位市民代表參與。即使是各種體育中介組織和體育社會(huì)團(tuán)體，希望參與公共體育服務(wù)決策的路徑也不通暢。

2.3 公眾參與機(jī)制不全

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了5次大的行政體制改革，逐步建立起一套行政決策的參與制度。但是，對(duì)于公眾參與政府公共事務(wù)決策方面的制度建設(shè)還相當(dāng)滯后，公眾參與公共事務(wù)決策的制度化程度低、配套性差，缺少有效制度和程序保障。同樣道理，只有在公眾參與公共體育服務(wù)決策的制度和程序都有保證的前提下，公眾參與決策的積極性和主動(dòng)性才能得到發(fā)揮。傳統(tǒng)“自上而下”的公共體育服務(wù)決策機(jī)制雖然已經(jīng)有所改變，即政府在公共體育服務(wù)決策時(shí)，一定程度上發(fā)揮了科研機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者甚至體育社會(huì)組織的作用，也嘗試引入第三方論證機(jī)制，但政府與公眾互動(dòng)，公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的公共體育服務(wù)決策機(jī)制還未真正建立起來(lái)。

3 公眾參與政府公共體育服務(wù)決策的價(jià)值

在新公共服務(wù)理論框架下，公眾被提升到治理體系的中心位置，政府不再是處于控制地位的“掌舵者”，不再凌駕于公眾之上，而是成為職能有限、權(quán)責(zé)明確、行為有效的公共服務(wù)提供者與參與者。政府必須樹(shù)立“公眾導(dǎo)向”理念，著力于民眾參與機(jī)制的建立，推動(dòng)政府行政決策民主化的真正發(fā)展[3]。由此可見(jiàn)，突出公眾參與性，已經(jīng)成為新決策觀的鮮明特點(diǎn)[4]。所以，我們應(yīng)將公眾參與政府決策的觀念滲透到公共體育服務(wù)決策機(jī)制建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，以促進(jìn)公共體育服務(wù)決策的民主化和科學(xué)化。

3.1 公眾參與決策有利于促進(jìn)政府民主化管理

在建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中，政府的職能不僅在向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，而且政府也在實(shí)現(xiàn)由權(quán)力本位向權(quán)利本位、政府本位向社會(huì)本位、官本位向民本位的轉(zhuǎn)變。政府公共體育服務(wù)決策的目的是為了更好地保證公眾利益或公共利益，在這樣的前提下，公眾參與公共體育服務(wù)決策，不僅體現(xiàn)為政府決策的公共性，也體現(xiàn)了公眾的參與性。

對(duì)于政府提供公共體育服務(wù)，不同的社會(huì)利益主體都具有同等的制度化的體育訴求表達(dá)權(quán)利。讓公眾參與公共體育服務(wù)決策的全過(guò)程，提高公眾對(duì)公共體育服務(wù)決策的參與性，不僅滿足了公眾的利益訴求，也有利于完善民意表達(dá)機(jī)制，擴(kuò)大民主，建立政府與公眾互動(dòng)的平臺(tái)，并在此基礎(chǔ)上建立公眾參與的公共體育服務(wù)決策機(jī)制，有利于政府改進(jìn)管理方式，實(shí)現(xiàn)決策的程序化、信息的公開(kāi)化和管理的民主化。

3.2 公眾參與決策有利于提高決策科學(xué)化水平

政府存在的目的在于滿足民眾的公共需求[5]。因此，政府提供公共體育服務(wù)要緊緊圍繞公眾的需求展開(kāi)，把滿足公眾的體育需求放在首位。然而，我國(guó)正由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變，公眾體育需求的全面快速增長(zhǎng)以及不同層次的體育需求，給決策者如何使公共體育服務(wù)的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、范圍以及優(yōu)先順序等有效供給與公眾需求一致增加了難度。因此需要建立一個(gè)完善的公共體育服務(wù)決策機(jī)制，使得包括公眾在內(nèi)的多元化利益主體充分表達(dá)他們的意愿，并且直接參與到?jīng)Q策的過(guò)程之中。通過(guò)多元化主體的利益訴求和權(quán)益平衡，使公共體育服務(wù)的決策更加具有公正性和科學(xué)性。

3.3 公眾參與決策有利于獲得多元化信息

政府公共體育服務(wù)決策是以滿足公眾的基本體育需求為目標(biāo)，以公眾多樣化的體育需求為依據(jù)，因此，公眾參與是公共體育服務(wù)決策不可或缺的一部分。公眾是公共體育服務(wù)的享受者和消費(fèi)者，他們掌握著公共體育服務(wù)從內(nèi)容到形式、從政府供給過(guò)剩到公眾需求是否滿足的全面信息。這是因?yàn)椋旱谝?，公眾直接面?duì)各種公共體育服務(wù)問(wèn)題，最了解基層的情況，傳達(dá)的信息最全面、最真實(shí)。第二，公眾參與決策過(guò)程直接與決策者交流，從而為政府或決策者獲取信息提供了一條捷徑[6]。所以，公眾參與公共體育服務(wù)決策，不僅可以為決策者提供有價(jià)值的信息，還可以改善大多數(shù)決策者只能了解到數(shù)量有限的信息，甚至杜絕一些錯(cuò)誤的體育需求信息的狀況。

4 公眾參與政府公共體育服務(wù)決策的途徑

在大多數(shù)情況下，公眾參與政府公共體育服務(wù)決策，是指可能受政府決策影響的人對(duì)政府決策的影響，并不意味著公眾直接做出決策。但至少包括公眾體育需求表達(dá)和參與決策方案的比較與選擇兩種情況，即公眾只是對(duì)政府的決策提供建議并施加影響，并不改變政府作為決策最后決定者的責(zé)任。

4.1 政府發(fā)布公共體育服務(wù)決策信息

從本質(zhì)上講，政府發(fā)布公共體育服務(wù)決策的相關(guān)信息，并不屬于公眾參與的范疇。但是，公眾參與公共體育服務(wù)決策的前提就在于公眾是否獲得了充分有關(guān)公共體育服務(wù)決策的信息，這是公眾與政府雙向互動(dòng)的基礎(chǔ)[7]。公眾只有在掌握了有關(guān)公共體育服務(wù)決策的背景、內(nèi)容、形式和目標(biāo)等信息后，才能結(jié)合自己的體育需求和現(xiàn)實(shí)體育資源條件，為決策提供有價(jià)值的建議。

政府或體育主管部門可以利用政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)刊、廣播電視、宣傳欄等發(fā)布公共體育服務(wù)決策信息，幫助公眾了解公共體育服務(wù)動(dòng)態(tài)，以最大范圍獲得公眾的相關(guān)建議。目前，公眾更多選擇政府網(wǎng)站、居委會(huì)等正式渠道反映自己的需求，所以，政府首先應(yīng)重視網(wǎng)站建設(shè)，為公眾反映體育需求和意見(jiàn)提供平臺(tái)，并加強(qiáng)網(wǎng)站信息交互功能以促進(jìn)政府和公眾之間的溝通與交流，充分了解公眾的各種體育需求及其變化，并對(duì)公眾各種體育需求迅速做出回應(yīng)，即必須對(duì)公眾提出的需求及時(shí)做出反饋，以采取積極的措施解決存在的問(wèn)題。其次，要建立和完善公共體育服務(wù)的信息公開(kāi)制度、新聞發(fā)言人制度、聽(tīng)證制度、查詢制度、行政決定公開(kāi)制度，把政府的公共體育服務(wù)管理從過(guò)去的封閉操作轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范透明，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公共體育服務(wù)管理的透明化。這種“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的公共體育服務(wù)信息傳導(dǎo)機(jī)制，將使公共體育服務(wù)決策主體在充分的信息對(duì)稱情況下，做出更加正確與科學(xué)的公共體育服務(wù)決策。

4.2 建立公眾表達(dá)體育訴求的渠道

政府在公共體育服務(wù)決策時(shí)，首先要了解公眾的體育訴求。政府了解公眾體育訴求的形式有主動(dòng)和被動(dòng)之分。前者包括定期進(jìn)行社會(huì)普查、有選擇展開(kāi)民意調(diào)查、發(fā)布咨詢文件征求意見(jiàn)、深入訪談、召集聽(tīng)證會(huì)等。后者是公眾向政府工作人員反映情況、給官員或報(bào)刊編輯寫(xiě)信等。政府還可以把采集公眾體育需求信息的工作交給社會(huì)中介組織去做，由中介組織進(jìn)行民意調(diào)查，征求公眾意見(jiàn)，再把收集到的信息反饋給政府。

政府除了主動(dòng)了解公眾的體育訴求，還需要建立公眾表達(dá)體育需求意愿的通道。相關(guān)調(diào)查顯示，只有近36%的市民知道“有反映體育需求的渠道”，也僅有18.5%的人利用已知渠道表達(dá)自己的體育訴求。所以，要宣傳和擴(kuò)大公眾表達(dá)體育訴求的渠道，搭建政府與公眾進(jìn)行雙向交流和互動(dòng)的平臺(tái)，方便公眾反映他們的體育需求和相關(guān)建議。例如，政府在發(fā)揮人大、政協(xié)、人民團(tuán)體、街道和居委會(huì)等反映公眾體育訴求主渠道作用的基礎(chǔ)上，可以利用互聯(lián)網(wǎng)設(shè)立專門網(wǎng)站、電子郵箱、微博、在線論壇等，接受公眾的體育訴求；還可以通過(guò)熱線電話、市民信箱、廣播電視和報(bào)刊等傳遞公眾體育方面的訴求。

4.3 邀請(qǐng)公眾參與決策方案的選擇

公共體育服務(wù)決策是公共政策選擇的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是公眾與政府決策者之間的互動(dòng)過(guò)程。公共體育服務(wù)的消費(fèi)者是社會(huì)公眾，因而，決策更要體現(xiàn)公眾的體育需求，需要考慮公眾自下而上反映的意見(jiàn)。這就要求政府在公共體育服務(wù)決策時(shí)，不僅要把公眾的體育需求和愿望反映到?jīng)Q策方案之中，更重要的是邀請(qǐng)公眾代表參與公共體育服務(wù)決策方案的選擇。

公共體育服務(wù)傳統(tǒng)“自上而下”的決策機(jī)制，往往是政府忽視公眾的體育需求，結(jié)果是公共體育服務(wù)決策與公眾需求之間存在差距。所以，要盡快改變公共體育服務(wù)“自上而下”的決策機(jī)制，讓公眾參與公共體育服務(wù)決策，建立“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的公共體育服務(wù)決策機(jī)制。因此，政府在公共體育服務(wù)決策時(shí)，邀請(qǐng)公眾代表與政府和其他決策主體一起，參與設(shè)置決策議程，并將他們的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、觀點(diǎn)、思路、創(chuàng)意融入決策備選方案，最后參與決策方案的選擇。可見(jiàn)，參與公共體育服務(wù)決策的公眾代表不再僅僅是決策的“消費(fèi)者”，而且成了決策方案設(shè)計(jì)的參與者。這種讓公眾參與決策的做法，不僅讓公眾知道決策的結(jié)果，還知道為什么如此決策，以及決策時(shí)吸取了哪些公眾提供的相關(guān)意見(jiàn)和建議。從社會(huì)心理的角度看，公眾參與公共體育服務(wù)決策，滿足了社會(huì)公眾參政議政的心理需要，增強(qiáng)了他們的歸屬感和尊嚴(yán)感，也可以使公共體育服務(wù)決策更易于被公眾接受和認(rèn)同。

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