深化我國能源領(lǐng)域改革的若干問題

【摘要】推動充分有效的市場競爭是我國能源領(lǐng)域市場化改革的重要組成部分。本文在回顧我國能源市場競爭改革路徑的基礎(chǔ)上，指出了目前政策存在的問題，并且通過對改革必要性和目標(biāo)的系統(tǒng)性論證。提出了未來改革的一系列政策建議，主要包括：在競爭性領(lǐng)域打破嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制；逐步分離具有自然壟斷性質(zhì)的管網(wǎng)環(huán)節(jié)，并加強政府監(jiān)管；因地制宜規(guī)范新能源發(fā)展；深化能源國有企業(yè)改革；注重能源領(lǐng)域問及與關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的改革協(xié)調(diào)性。

【關(guān)鍵詞】能源 市場競爭 深化改革

【中圖分類號】F123.9 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-6623（2012）05-0064-06

能源是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)領(lǐng)域，關(guān)系國家經(jīng)濟安全和人民生活福祉。改革開放以來我國能源市場化競爭領(lǐng)域取得了豐碩成果，漸進的改革路徑在一定時期較好地完成了保障能源供給、鼓勵投資和平抑價格波動的目標(biāo)，但隨著改革的深入和宏觀形勢的演變，其弊端也愈發(fā)顯現(xiàn)，造成了諸多經(jīng)濟和社會矛盾。不系統(tǒng)、不科學(xué)、不協(xié)調(diào)的政策推進是根源所在。展望未來，唯有更大的決心、更清晰準(zhǔn)確的目標(biāo)和更嚴(yán)密的改革設(shè)計才能解決能源市場化發(fā)展中所存在的問題。

一、我國能源領(lǐng)域改革存在的主要問題

1.能源領(lǐng)域及其相關(guān)領(lǐng)域的改革進程不協(xié)調(diào)。能源領(lǐng)域的不同子領(lǐng)域之間、能源領(lǐng)域的上下游環(huán)節(jié)之間、能源領(lǐng)域與其他關(guān)聯(lián)領(lǐng)域間的改革進程不協(xié)調(diào)，改革異步性和體制性摩擦長期未能解決。突出表現(xiàn)在“煤電”矛盾和“煤運”矛盾，主要原因是煤炭與電力、鐵路系統(tǒng)改革不協(xié)調(diào)。煤炭行業(yè)市場化改革開展較早，改革的深度和廣度都較大，產(chǎn)業(yè)集中度偏低，競爭較為充分。而電力、鐵路系統(tǒng)則改革滯后：電力方面廠網(wǎng)分開不徹底，發(fā)電則形成買方壟斷局面；鐵路系統(tǒng)政企分開進展仍然不大，不僅運力不足，而且壟斷性極強。相比之下，煤炭行業(yè)明顯處于不利位置。此外，能源領(lǐng)域上下游環(huán)節(jié)間改革進程的不協(xié)調(diào)也嚴(yán)重影響了新能源的轉(zhuǎn)換與利用。

2.嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入維持了壟斷，弱化了有效競爭。一方面表現(xiàn)在自然壟斷領(lǐng)域。主要電力系統(tǒng)的輸配基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和油氣運輸管網(wǎng)領(lǐng)域，尚未實現(xiàn)有效分離、獨立定價和有效監(jiān)管。另一方面表現(xiàn)在行政性壟斷。主要是油氣資源勘探開發(fā)的上游領(lǐng)域，現(xiàn)有法規(guī)中關(guān)于勘探開發(fā)油氣資源必須是國務(wù)院批準(zhǔn)的石油公司或必須得到國務(wù)院批準(zhǔn)同意的限定，從立法的角度造成了三大國有石油公司彼此間有限競爭的壟斷市場結(jié)構(gòu)。此外，一些已經(jīng)放開的領(lǐng)域?qū)γ褓Y和外資存在“玻璃門”問題。如盡管國家允許私企和外資進入成品油批發(fā)和零售市場，但由于對批發(fā)市場規(guī)定了較高的進入條件，私企進入成品油批發(fā)和零售市場未產(chǎn)生真正的實效。

3.國有能源企業(yè)改革不到位。中國能源企業(yè)的股權(quán)多元化以及三級治理架構(gòu)更多流于形式，還沒有真正成為合格的市場競爭主體。國有股“一股獨大”問題突出，企業(yè)經(jīng)營機制尚未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，內(nèi)部監(jiān)督制約機制缺乏，“內(nèi)部人控制”普遍。國有能源企業(yè)經(jīng)營績效不高，且因為行政考核和經(jīng)營機制的限制，存在廣泛的低效競爭和資源浪費現(xiàn)象。如今國有能源企業(yè)改革已經(jīng)進入兩難境地，一方面亟需深化改革，以提高企業(yè)競爭力、維護市場開放公平，另一方面則因其隸屬能源和基礎(chǔ)性部門，牽一發(fā)而動全身，操作難度極大，需要謹(jǐn)慎科學(xué)地設(shè)計和實施。

4.新能源領(lǐng)域亂象叢生。近年來世界主要國家紛紛提出雄心勃勃的新能源發(fā)展計劃。我國政府也高度重視新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，密集性地出臺了一系列法律法規(guī)和鼓勵政策，但該領(lǐng)域的發(fā)展卻不甚規(guī)范，問題較多，包括未形成完善的準(zhǔn)入制度，門檻較低，無序競爭、亂投資現(xiàn)象較為普遍，低水平重復(fù)建設(shè)造成嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩；核心技術(shù)瓶頸亟待突破，新能源生產(chǎn)成本居高不下，缺乏社會廣泛認(rèn)同；產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)不完善、不配套。

二、深化能源領(lǐng)域改革的必要性

（一）部門利益膨脹，企業(yè)運行效率低下

一是行業(yè)利潤增長過快。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2001年至2009年國有及國有控股工業(yè)企業(yè)累計獲得利潤總額為58462億元，2009年的賬面利潤總額比2001年增長了3.89倍。但是，國有及國有控股企業(yè)卻在不同行業(yè)層面體現(xiàn)出兩極分化，國有企業(yè)的利潤主要是由基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)、行政壟斷性的企業(yè)通過低競爭性的廠商定價優(yōu)勢來實現(xiàn)的（天則經(jīng)濟研究所，2011；韓朝華，2009），而能源行業(yè)就是其中的典型。

二是人員工資和福利遠超平均水平。自2005年起國有及國有控股企業(yè)的工資首次超出了其他單位的收入水平，此后差距逐年擴大，2009年，國有單位職工工資比城鎮(zhèn)集體單位高65.62%，比其他單位高8.87%。這也是因為國有企業(yè)布局調(diào)整以及“抓大放小”的改革以來，所剩多是關(guān)系國家安全和經(jīng)濟命脈的重要領(lǐng)域，同時又因為國有企業(yè)特殊的機制，導(dǎo)致其工資外收入較高，且收入增長極具剛性。具體到行業(yè)層面，據(jù)相關(guān)研究（王小魯，2007），2005年壟斷行業(yè)雖然職工不到全國的8%，卻取得了相當(dāng)于全國職工工資總額的55%的收入，這其中國有能源企業(yè)也占據(jù)較大比重。同時僅就工業(yè)來講，收入最高的5個行業(yè)中油氣、電力和煉焦也是赫然在列（天則經(jīng)濟研究所，2011）。

三是企業(yè)運行效率低下。雖然統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示國有及國有控股企業(yè)，特別是壟斷行業(yè)的企業(yè)，近年來運轉(zhuǎn)良好，但高的賬面利潤并不是企業(yè)的真實績效，更不代表高效率。因為國有企業(yè)與其他類型企業(yè)面臨不同的經(jīng)營環(huán)境，在資源（礦產(chǎn)資源和土地）租金、融資成本、國家補貼以及壟斷性定價等方面，需要一一進行測算，對賬面數(shù)據(jù)進行還原，從而得到國有企業(yè)的真實績效。研究（天則經(jīng)濟研究所，2011）表明，2001年至2009年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)累計虧損5112億元，平均的真實凈資產(chǎn)收益率為-1.47%。此外，大部分的研究也表明，國有企業(yè)的全要素增長率是所有類型企業(yè)中最低的，且增長緩慢，但代理成本卻最高，自主創(chuàng)新動力缺乏。

（二）產(chǎn)品和服務(wù)價格仍偏高，社會福利受損

一是價格偏高但品質(zhì)一般的產(chǎn)品和服務(wù)損害消費者利益。價格可承受、清潔、穩(wěn)定的能源產(chǎn)品和服務(wù)是消費者的福祉，但目前我國能源市場的狀況與此仍有較大差距。以下僅以成品油和煤炭為代表進行分析，并選取若干時間點的價格數(shù)據(jù)進行比較。

從表中數(shù)據(jù)可見，我國成品油含稅價格處于世界中下等水平，亞太國家的中等偏上水平。歐洲國家和日韓的稅負比重較高，因此若扣除稅費因素，我國的成品油裸價水平排名則會提高，如果與居民收入水平綜合對比考量，我國則名列前茅（加油痛苦指數(shù)排名第4）。國內(nèi)行政壟斷、有限競爭的油氣產(chǎn)業(yè)格局，造成了較高的經(jīng)營成本、管道物流成本和壟斷性定價，這都是抬高油價的因素。此外，由于明顯具有過渡性質(zhì)的成品油定價機制，當(dāng)國內(nèi)外油價倒掛時，同有石油企業(yè)又多以檢修和虧損為名減少市場供應(yīng)量，一定程度上助推了國內(nèi)市場的緊張。

在煤炭方面，一方面是國內(nèi)外動力煤價格倒掛，截至2011年底，我國動力煤的價格水平已高于美國、俄羅斯、澳大利亞等國，進口價低于國內(nèi)價；另一方面是電煤價格較高，在世界范圍內(nèi)處于中等偏上水平。發(fā)達國家面對的是高昂的人力資本、安全成本和環(huán)保成本，但煤炭價格相對我國依然有優(yōu)勢。除了地質(zhì)、技術(shù)原因之外，最為主要的是我國高昂的煤炭運銷成本。鐵路部門改革的嚴(yán)重滯后造成了煤炭運力的長期緊張，公路交通的吃拿卡要等行業(yè)管理亂象都層層加重了煤炭的中間費用，造成終端煤價的大幅上升。

此外，能源領(lǐng)域的瓶頸影響其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及我國內(nèi)需的擴大。油氣、煤炭、電力行業(yè)大多在國民經(jīng)濟中是中間投入型、基礎(chǔ)性的部門，我國經(jīng)濟改革各領(lǐng)域間順序和步驟上的不匹配，導(dǎo)致能源部門大大滯后于農(nóng)村經(jīng)濟和城市制造業(yè)，無疑成為歷次重大改革啟動和經(jīng)濟景氣周期的瓶頸性因素，一方面是供給的短缺，另一方面是價格的不斷上漲，都直接影響下游企業(yè)的成本投入和生存能力。并且，能源領(lǐng)域嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入和高價格，也都限制了國內(nèi)投資需求和居民消費需求的上漲，從而不利于內(nèi)需擴大（王仕軍，2004）。

（三）資源租金低估和國企紅利上繳不足，侵蝕國家和人民利益

能源價格體制改革以及供需形勢的演變，推動我國主要能源價格近年來快速上升，但是以從量計征為主的資源稅費計征體系卻長期滯后于能源價格的上漲幅度，造成了煤炭、油氣等能源資源的租金低估，雖然2011年資源稅改革推動了油氣的從價計征、特別收益金起征點上調(diào)以及提高了煤炭的征收標(biāo)準(zhǔn)，但依然是杯水車薪。綜合測算下來，對油氣征收的資源稅費、特別收益金未超過價格的7%，對煤炭的征收約占價格不到5%，而國外的油氣和煤炭的費率水平分別為10%～20%和8%～10%。國有壟斷部門以及私企由于要素的低價，把相當(dāng)一部分本屬國家的資源租金化為部門和私人利益。

分稅制改革后，國有企業(yè)除了上繳國家稅收外，不再向政府繳納利潤。即，1994～2007年的這13年里，國有企業(yè)不再向國家財政上交紅利，股東分配紅利后，國有企業(yè)90%左右的紅利都留在了企業(yè)。雖然國企留利的理由正當(dāng)并充分，但是沒有好的激勵、監(jiān)督和約束機制，導(dǎo)致國企特別是壟斷性國企大規(guī)模的領(lǐng)導(dǎo)在職消費和各種形式的職工福利發(fā)放。盡管2007年后，國有企業(yè)重新開始向中央政府上交紅利，但與世界上其他國家相比，中國的國有企業(yè)上繳政府的紅利比例仍偏低，廣大國民從國有企業(yè)巨額利潤中獲益甚少（周光輝、殷冬水，2012）。

（四）投資金融、房地產(chǎn)等領(lǐng)域影響經(jīng)濟穩(wěn)定

宏觀經(jīng)濟保持增長以及價格水平的平穩(wěn)是經(jīng)濟穩(wěn)定的標(biāo)志，也是宏觀調(diào)控期望達到的重要目標(biāo)之一，但是與發(fā)達國家相比，中國經(jīng)濟的脆性明顯偏高，“而且較大的經(jīng)濟脆性與基礎(chǔ)性行業(yè)的國有資本整合加劇有關(guān)，不從根本上解決能源領(lǐng)域的壟斷問題，中國的宏觀經(jīng)濟面臨的脆性會依然存在，在此基礎(chǔ)上的宏觀調(diào)控難度很大，而且是治標(biāo)不治本”（天則經(jīng)濟研究所，2011）。分領(lǐng)域具體來看，基礎(chǔ)性和壟斷性的國有企業(yè)對房地產(chǎn)和股票市場的穩(wěn)定也產(chǎn)生了巨大的影響，擾亂了市場秩序。

房地產(chǎn)行業(yè)作為國民經(jīng)濟的支柱，始終具有較高的回報率，也吸引諸多國有企業(yè)參與其中，2009年國資委分管的136家央企中，70%以上的企業(yè)都參與地產(chǎn)業(yè)務(wù)。其資金優(yōu)勢推動地價飆升，造成土地和房地產(chǎn)價格扭曲。

2005年修訂的證券法允許了國企資金進入股市，但在規(guī)范機制上卻極為粗糙，在一些國有上市公司中，非主營業(yè)務(wù)收益已經(jīng)大大超過主營業(yè)務(wù)，其中股市投資收益占了很大比例，且投資總額和比例都較大。據(jù)2005年的統(tǒng)計，至少86家參與國債或是股票的短期投資，累計金額達35.39億元。國企炒股加重股市泡沫化，也影響企業(yè)自身正常運營。

三、我國能源領(lǐng)域改革的目標(biāo)設(shè)計

1.總體目標(biāo)。在確保國家能源總體戰(zhàn)略得以順利實施的前提下，通過實施能源市場競爭政策，塑造合格的競爭主體，形成多元化的發(fā)展局面，激發(fā)能源資源勘探開發(fā)、轉(zhuǎn)化和利用的市場活力。公共政策在為企業(yè)提供良好的公共服務(wù)和規(guī)范的發(fā)展環(huán)境的同時，強化企業(yè)的成本約束和環(huán)保等社會責(zé)任，不斷激勵企業(yè)提高經(jīng)營效率，降低資源浪費和環(huán)境污染，最大程度上優(yōu)化資源配置，保障能源資源開發(fā)利用收益在國家、能源企業(yè)和消費者之間的合理分配。

2.近期目標(biāo)（“十二五”時期）。鞏固和深化能源市場競爭領(lǐng)域的入世承諾和前期改革成果，仍以增量改革為主：在能源的非自然壟斷環(huán)節(jié)，降低準(zhǔn)入門檻，增強市場競爭；在能源的自然壟斷環(huán)節(jié)，加強監(jiān)管能力建設(shè)，推動其與競爭性環(huán)節(jié)的有效分離和合理的價格管制；深化國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化和治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化改革，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局；繼續(xù)淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)；加強制度環(huán)境建設(shè)，為中長期改革奠定基礎(chǔ)，如改革管理體制、促進政府轉(zhuǎn)型、加強市場基礎(chǔ)體系建設(shè)，打破區(qū)域分割。

3.中長期目標(biāo)（5～20年）。應(yīng)在保障國家整體能源戰(zhàn)略以及保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展和人民福祉的基礎(chǔ)上，針對我國能源領(lǐng)域整體市場化改革和各行業(yè)市場化改革的最終目標(biāo)模式，解決能源市場競爭領(lǐng)域的根本性問題：實現(xiàn)非自然壟斷環(huán)節(jié)的能源市場主體多元化，保障充分、有序競爭，按照市場規(guī)律形成良好的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)；實現(xiàn)自然壟斷環(huán)節(jié)與其他環(huán)節(jié)的徹底分離和高效監(jiān)管；基本完成國有能源企業(yè)的產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)改革，并提高其自生能力和國際競爭力；實現(xiàn)行業(yè)效率的不斷提升和資源的有效配置，保障消費者利益和國家能源安全。

四、深化我國能源領(lǐng)域

改革的若干政策建議

（一）近期政策（“十二五”時期）

1.打破嚴(yán)格的準(zhǔn)入壁壘，放寬對外資和民營資本限制。對于非自然壟斷領(lǐng)域的資源勘探開發(fā)、能源轉(zhuǎn)換、批發(fā)零售環(huán)節(jié)，都應(yīng)積極創(chuàng)造條件，分領(lǐng)域、分階段地打破行政性、地方性壟斷的限制，鼓勵社會資本進入，有效增加能源供給、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高效率。

油氣上游，應(yīng)當(dāng)鼓勵民資和外資進入非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)。油氣中下游應(yīng)放寬原油儲存、加工、煉制、銷售的市場準(zhǔn)入，開放原油及成品油進口，創(chuàng)造條件讓更多的競爭者進入市場；在批發(fā)領(lǐng)域（進口中轉(zhuǎn)站、儲存、運輸和配售）鼓勵民間資本參與；汽油、柴油零售領(lǐng)域取消對外資的多數(shù)股權(quán)限制；煉油領(lǐng)域?qū)χ型馔顿Y者和非國有資本開放，允許其改造和新建煉油廠。應(yīng)加快電力市場建設(shè)，構(gòu)建符合國情的統(tǒng)一開放市場體系。主要包括理順政策，形成更為競爭的發(fā)電側(cè)市場；落實國家優(yōu)惠政策，鼓勵清潔、可再生能源發(fā)電的發(fā)展和無歧視入網(wǎng)，有效改善電源結(jié)構(gòu)；逐步打破電網(wǎng)作為單一購買者的模式，放開購售電主體，推行大用戶直購電，形成多個購售電主體競爭的格局。

2.逐步實現(xiàn)自然壟斷環(huán)節(jié)的財務(wù)分離，并實施過渡期有效監(jiān)管。電力的輸配電環(huán)節(jié)以及油氣的管網(wǎng)具有基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)特征的成本弱增性和范圍經(jīng)濟特征，一直以來是公認(rèn)的自然壟斷領(lǐng)域，由獨家或少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營可避免重復(fù)投資和成本節(jié)約，但要做好有效分離和科學(xué)監(jiān)管，以達到限制壟斷權(quán)利、提高運營效率的目的。在油氣領(lǐng)域，要逐步打破中石油和中石化兩大集團的一體化經(jīng)營，將所屬油氣管網(wǎng)環(huán)節(jié)獨立出來，先由財務(wù)獨立做起。在電力領(lǐng)域，則要鞏固前期改革的成果，推動徹底的廠網(wǎng)分開，并且適時選擇部分地區(qū)進行輸配分開試點工作，穩(wěn)步推進輸配分開改革，同樣輸配電網(wǎng)的獨立也應(yīng)由財務(wù)獨立做起。在價格管制方式上，我國管網(wǎng)建設(shè)薄弱、欠賬較多，是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點環(huán)節(jié)，需要大規(guī)模建設(shè)與改造，屬于發(fā)展過渡期，同時還不適應(yīng)能源市場化運作的要求。因此，主要矛盾是解決發(fā)展問題。所以，近期對電網(wǎng)環(huán)節(jié)的管制方式，宜采取回報率管制方式，核心問題是解決好管網(wǎng)的資產(chǎn)回報，以保證其正常、健康發(fā)展。

3.優(yōu)化國企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，提高資源租金和紅利上繳水平。應(yīng)通過不同形式優(yōu)化國有能源企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，推進公司化改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度。按照我國國有企業(yè)分類改革、布局和調(diào)整的思路，對不同行業(yè)類別的國有能源企業(yè)采用不同的產(chǎn)權(quán)和競爭策略，對于自然壟斷、重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)（油氣管網(wǎng)、輸配電網(wǎng)、油氣開發(fā)等），今后一定時期內(nèi)應(yīng)堅持國有企業(yè)的主導(dǎo)地位，但需應(yīng)通過多元化投資，改善企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，鼓勵多種形式的公私合作，推動市場競爭，提高部門的績效水平，提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)；對于一般性競爭行業(yè)（煤炭、發(fā)電、煉油等），應(yīng)適當(dāng)引入民營、外資戰(zhàn)略投資者，加快形成混合所有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并進行有效重組，同時借鑒其他競爭性產(chǎn)業(yè)中小型國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗，采取多種形式實行國有資本的選擇性退出，退出資金在解決企業(yè)遺留問題的前提下，補充大型國有能源企業(yè)的資本金，抓大放小，使國有經(jīng)濟布局得到優(yōu)化。完善國家資源稅費體系和國有企業(yè)紅利上繳制度。逐步提高資源稅費水平，將通過資源溢價而產(chǎn)生的利潤通過資源稅費的形式征收，上繳國家財政，并且加大地方政府資源收入分成比例。逐步提高國有能源企業(yè)的紅利上繳水平，將其劃歸全國社?；鸬扔糜诠哺＠椖浚眄槆液蛧心茉雌髽I(yè)的經(jīng)濟關(guān)系，使資源收益和國企利潤更多地惠及全民。

4.因地制宜規(guī)范新能源領(lǐng)域的發(fā)展。新能源產(chǎn)業(yè)屬于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)范疇，具有市場不確定性、高風(fēng)險性以及高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求等特性，因此政府的強力驅(qū)動尤為重要，目前我國新能源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化發(fā)展應(yīng)堅持科技支撐、政府引導(dǎo)和市場推動三項原則，制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，包括中長期戰(zhàn)略目標(biāo)、重大政策舉措以及技術(shù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的具體實施路徑等主要方面；完善相關(guān)配套政策及實施細則，對新能源生產(chǎn)予以扶持，對消費予以激勵；加快配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加強基礎(chǔ)性研究和開發(fā)。

（二）中長期政策（5～20年）

1.系統(tǒng)全面推進市場化改革進程，重點是能源領(lǐng)域中的上中下游、不同子領(lǐng)域、能源領(lǐng)域與關(guān)聯(lián)領(lǐng)域間市場化改革的協(xié)調(diào)。我國能源領(lǐng)域“煤電”和“煤運”兩對矛盾，由于依然存在過度的行政管制和行業(yè)壟斷問題，價格機制沒有發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，通過短期的調(diào)整分配指標(biāo)和價格并不能解決根本性問題，需要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)鏈上中下游和各領(lǐng)域之間的關(guān)系，系統(tǒng)協(xié)調(diào)地推進市場化的改革。要按照“交易入市、網(wǎng)運分核、規(guī)范收入、系統(tǒng)監(jiān)管”，的思路，建立和完善煤炭市場、電力市場、鐵路運力市場，轉(zhuǎn)變政府管理方式，做到市場秩序規(guī)范，交易公開透明，政府監(jiān)管有效。在近中期應(yīng)當(dāng)取消計劃性指標(biāo)，完成煤炭資源的整合和重組，建立全國電煤交易市場，將電煤運力納入市場交易，推動基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)與產(chǎn)品運營業(yè)務(wù)的分離，建立行之有效的行業(yè)監(jiān)管（范必，2009）。從長期來看，要轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府和市場的關(guān)系，改善和加強公共服務(wù)，同時改革能源的管理體制，提高國家能源領(lǐng)域的管理與決策層級，建立獨立、法治和專業(yè)的能源監(jiān)管體系；全面開放能源市場競爭，深化改革鐵路體制和運營機制，建設(shè)國家能源儲備體系，形成市場化的能源價格形成機制。

2.徹底分離具有自然壟斷性質(zhì)的管網(wǎng)環(huán)節(jié)，并實施有效監(jiān)管。對具有自然壟斷性質(zhì)的油氣管網(wǎng)和電力輸配環(huán)節(jié)等，徹底實現(xiàn)業(yè)務(wù)和財務(wù)的獨立。隨著我國油氣和電力行業(yè)發(fā)展進入成熟期，在價格政策上采用基于業(yè)績法的管制方法，同時實施其他有效的行業(yè)監(jiān)管，包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本控制、收入分配、資源配置和行業(yè)限制，提高透明度，防止企業(yè)利用壟斷地位損害社會和公眾的利益。被監(jiān)管企業(yè)應(yīng)進一步提高公開透明度，不僅向國資委和其它投資者提供詳盡的財務(wù)報表，還要按照管制會計制度向行業(yè)監(jiān)管部門和社會公眾公布企業(yè)運營的相關(guān)信息。

3.全面深化國有能源企業(yè)改革，將其打造成為合格市場主體。對國有能源企業(yè)實行分類立法，對于自然壟斷、公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)中的企業(yè)，適用于公法或特殊法案并參照商法一般準(zhǔn)則管理，對于競爭性領(lǐng)域的企業(yè)，適用于民法和公司法（張玉臺，2010）。全面完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制和運行機制，實現(xiàn)政府的社會經(jīng)濟管理職能與所有者的資產(chǎn)管理職能分開、政府的國有資產(chǎn)的管理職能與國有資產(chǎn)的經(jīng)營職能分開，從而實現(xiàn)政企分開、政資分開。

建立高效營運機制和治理結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率。關(guān)鍵是建立權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的國有資產(chǎn)委托代理關(guān)系，明確國有資產(chǎn)各級代理人的職責(zé)，合理界定國資委、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國有企業(yè)董事會、監(jiān)事會以及經(jīng)理人的職責(zé)，使各級代理人各負其責(zé)，促使國有企業(yè)的經(jīng)理人真正按照市場機制來管理、運營國有企業(yè)，把國有企業(yè)培育成適應(yīng)市場經(jīng)濟競爭的獨立的市場競爭主體。

（收稿日期：2012—09—10責(zé)任編輯：垠喜）