廣東發(fā)展可再生能源的政策選擇

【摘要】在分析廣東可再生能源發(fā)展障礙的基礎(chǔ)上，本文提出廣東可以采取兩類財(cái)政扶持與激勵(lì)政策：一類是在可再生能源發(fā)展規(guī)劃和試驗(yàn)階段，采取投資補(bǔ)貼、軟貸款和綠色基金等投資扶持政策，降低可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的投資成本；另一類是政府應(yīng)制定上網(wǎng)電價(jià)、稅收減免、可再生能源配額、綠色許可證等可再生能源生產(chǎn)的財(cái)政扶持與激勵(lì)政策，建立一種市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)式的可再生能源的運(yùn)作模式。

【關(guān)鍵詞】可再生能源綠色許可證財(cái)政扶持激勵(lì)政策

【中圖分類號(hào)】F812.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-6623（2012）05-0046-04

一、引言

碳排放量控制和環(huán)境保護(hù)是一種公共利益訴求，大量碳排放誘使氣候變暖和環(huán)境惡化，因此碳排放是一種負(fù)外部性?？刂铺寂欧帕繂为?dú)由政府政策引導(dǎo)和強(qiáng)制性義務(wù)管制，缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制，難以充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效率。根據(jù)科斯定理，在控制碳排放過程中將碳排放賦予特定的產(chǎn)權(quán)，引入市場(chǎng)機(jī)制將控制碳排放量外部性內(nèi)在化，利用市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)個(gè)體共同控制碳排放量的實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，能充分發(fā)揮碳排放量控制的經(jīng)濟(jì)效率。

2009年廣東碳排放總量占了全國(guó)的10.9%，人均碳排放量差不多是全國(guó)平均水平的3倍，甚至比香港還要高出50%以上，其中火電、水泥、鋼鐵三個(gè)行業(yè)年碳排量占了總排放量的90%以上。廣東具有發(fā)展綠色可再生能源的天然優(yōu)勢(shì)，且可再生能源快速發(fā)展是實(shí)現(xiàn)大幅度減少碳排放量和保護(hù)環(huán)境的重要途徑。目前廣東可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，可再生能源技術(shù)發(fā)展尚不成熟，關(guān)鍵能源技術(shù)尚未突破，并且與傳統(tǒng)化石能源技術(shù)相比，可再生能源技術(shù)產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模小、發(fā)電成本高且項(xiàng)目運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)大等特性，亟需省政府出臺(tái)一系列可再生能源發(fā)展的扶持政策，建立有效的市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)廣東可再生能源快速發(fā)展。

二、廣東可再生能源發(fā)展障礙

廣東是一個(gè)石化能源資源非常缺乏的大省，也是能源消耗的大省，環(huán)境污染和溫室氣體排放是制約廣東能源快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，廣東亟需走能源多元化、資源渠道多樣化的發(fā)展道路，因此大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物能及海洋能等可再生能源，是減少環(huán)境污染和溫室氣體排放的戰(zhàn)略必然選擇。雖然在風(fēng)能、太陽能、海洋能等可再生能源具有獨(dú)特的天然優(yōu)勢(shì)，但廣東可再生能源電力發(fā)展主要存在以下障礙。

1.政策法規(guī)體系不完善。相對(duì)于傳統(tǒng)化石燃料能源，可再生資源分散，發(fā)展規(guī)模較小，生產(chǎn)不連續(xù)以及能源開發(fā)和安裝成本較大。可再生能源發(fā)展在現(xiàn)行市場(chǎng)條件下缺乏有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，亟需配套的財(cái)政政策扶持。在現(xiàn)有技術(shù)和政策環(huán)境下，發(fā)展可再生能源發(fā)電項(xiàng)目具有較大的技術(shù)、政策、市場(chǎng)等各種風(fēng)險(xiǎn)因素，可再生能源發(fā)電企業(yè)抵抗和規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)管理技能。廣東制定了新能源十二五規(guī)劃和相關(guān)政策引導(dǎo)，由于風(fēng)能、生物能、海洋能、太陽能等新興可再生能源開發(fā)與推廣技術(shù)發(fā)展階段不同，研發(fā)和使用成本不同，政府尚未制定完整的不同發(fā)展階段下相配套的財(cái)政扶持政策，并對(duì)新興可再生能源發(fā)展的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)力度較弱，政策和法規(guī)缺乏綜合協(xié)調(diào)性，尚未形成支持可再生能源發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。由于能源戰(zhàn)略安全的考慮，政府尚未實(shí)施碳排放強(qiáng)制性管制政策。目前廣東再生能源開發(fā)與利用對(duì)私人投資者相關(guān)政策尚未徹底放松，且可再生能源的交易成本較高，從可再生能源考察、環(huán)境評(píng)價(jià)、項(xiàng)目審批、制定投資決策、項(xiàng)目融資到項(xiàng)目實(shí)施等運(yùn)作周期較長(zhǎng)，實(shí)際交易成本較高。

2.市場(chǎng)保障機(jī)制不夠健全。廣東缺乏強(qiáng)制性的可再生能源市場(chǎng)保障政策，尚未形成穩(wěn)定的需求拉動(dòng)式的市場(chǎng)需求?？稍偕茉慈狈Τ杀靖?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，電力價(jià)格不能客觀地反映環(huán)境成本和社會(huì)損失，因此可再生能源發(fā)電的環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)尚未凸顯。缺乏市場(chǎng)服務(wù)的配套設(shè)施、可再生能源并網(wǎng)輸送及質(zhì)量控制措施限制著可再生能源發(fā)展的速度和規(guī)模；缺乏成功可復(fù)制的可再生能源商業(yè)運(yùn)作模式阻礙著可再生能源技術(shù)的推廣使用。如生物能發(fā)電最大障礙在于生物質(zhì)燃料市場(chǎng)、不可靠的生物質(zhì)燃料供應(yīng)及燃料價(jià)格波動(dòng)頻繁，這些因素嚴(yán)重阻礙生物質(zhì)燃料發(fā)電技術(shù)的推廣使用和市場(chǎng)滲透。

3.技術(shù)開發(fā)能力薄弱。風(fēng)能、核能、太陽能、生物質(zhì)能及海洋能等可再生能源的技術(shù)水平較低，缺乏自主技術(shù)研發(fā)能力，設(shè)備制造能力弱，技術(shù)和設(shè)備生產(chǎn)主要依賴進(jìn)口，技術(shù)水平和生產(chǎn)能力與國(guó)外先進(jìn)水平差距較大，尚未形成完整的可再生能源產(chǎn)業(yè)鏈條。另外，可再生能源資源環(huán)境評(píng)價(jià)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品檢測(cè)和認(rèn)證等體系不完善，人才培養(yǎng)不能滿足市場(chǎng)快速發(fā)展的需要，沒有形成支撐可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)服務(wù)體系。

三、綠色許可證交易

綠色許可證交易，是政府為了確?？稍偕茉醇夹g(shù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)可再生能源生產(chǎn)的特定目標(biāo)，而采取的一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)成本有效型管制工具。為了確保綠色許可證交易的市場(chǎng)供求量，政府在一定執(zhí)行周期內(nèi)給電力系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商（包括生產(chǎn)者、批發(fā)商、零售商及終端用戶）分配一定數(shù)量的可再生能源，作為強(qiáng)制性履行的綠色配額。一般來說，一個(gè)綠色許可配額可以將擁有1000 KWh可再生能源電力定義為一個(gè)綠色許可證。綠色許可證可以通過三種途徑實(shí)現(xiàn)，電力運(yùn)營(yíng)商自己生產(chǎn)可再生能源而擁有一定數(shù)量的綠色配額；電力運(yùn)營(yíng)商可以從電力市場(chǎng)購買一定數(shù)量的可再生能源；電力運(yùn)營(yíng)商可以從沒有生產(chǎn)可再生能源的批發(fā)商、零售商及中介機(jī)構(gòu)購買一定的綠色許可配額。因此綠色許可證是一種可交易的金融信用資產(chǎn)，電力運(yùn)營(yíng)商為了履行義務(wù)提交必需數(shù)量的綠色配額，可再生能源生產(chǎn)者可以在通過出售綠色許可證獲得額外的附加收益。在綠色許可證交易機(jī)制下，使用傳統(tǒng)化石燃料發(fā)電企業(yè)必須承擔(dān)一定的環(huán)境成本，而綠色可再生能源發(fā)電企業(yè)，因出售綠色許可證而獲得額外的經(jīng)濟(jì)收益，凸顯較強(qiáng)的環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

四、可再生能源發(fā)展的財(cái)政與激勵(lì)政策

政府促進(jìn)可再生能源發(fā)展可以有兩類財(cái)政扶持與激勵(lì)政策，一類是政府在可再生能源發(fā)展規(guī)劃和試驗(yàn)階段內(nèi)進(jìn)行投資扶持政策，如投資補(bǔ)貼、軟貸款、綠色基金等，降低可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的投資成本；另一類是政府制定相配套的可再生能源生產(chǎn)的財(cái)政扶持與激勵(lì)政策，如上網(wǎng)電價(jià)、稅收減免、可再生能源配額、綠色許可證等，建立一種市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)式的可再生能源的運(yùn)作模式。

（一）可再生能源投資的財(cái)政與激勵(lì)政策

由于可再生能源項(xiàng)目的交易成本和投資成本較高，在可再生能源規(guī)劃和試驗(yàn)階段內(nèi)，政府可以對(duì)可再生能源項(xiàng)目投資進(jìn)行投資扶持與激勵(lì)政策，激勵(lì)可再生能源運(yùn)營(yíng)商提高可再生能源發(fā)電的裝機(jī)容量，并且有效地降低可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的投資成本，改善項(xiàng)目投資者的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。

1.投資補(bǔ)貼。政府可以對(duì)利潤(rùn)較低的可再生能源技術(shù)進(jìn)行投資補(bǔ)貼，一般可以分為按裝機(jī)容量進(jìn)行投資補(bǔ)貼和按綠色能源發(fā)電量進(jìn)行投資補(bǔ)貼。政府對(duì)可再生能源項(xiàng)目裝機(jī)容量進(jìn)行投資補(bǔ)貼主要影響可再生能源電力供應(yīng)，一般在可再生能源技術(shù)尚處在研發(fā)試驗(yàn)或經(jīng)濟(jì)效益較低階段內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)可再生能源技術(shù)推廣使用熟練后，投資補(bǔ)貼就可以逐步撤銷。如政府可以在可再生能源環(huán)境評(píng)價(jià)綠色標(biāo)準(zhǔn)、綠色能源供應(yīng)量及可再生能源技術(shù)使用成本基礎(chǔ)上，按照每單位綠色許可證給予可再生能源項(xiàng)目投資成本的15%～50%進(jìn)行投資補(bǔ)貼。對(duì)處在可再生能源技術(shù)研發(fā)試驗(yàn)階段內(nèi)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，投資補(bǔ)貼水平可較高；對(duì)接近市場(chǎng)化或商業(yè)化的可再生能源技術(shù)項(xiàng)目，投資補(bǔ)貼水平可較低。應(yīng)特別加大海上風(fēng)電、太陽能及海洋能發(fā)電項(xiàng)目的投資補(bǔ)貼力度?？梢园凑站G色許可證數(shù)量和可再生能源技術(shù)發(fā)電成本給予不同水平的投資（或生產(chǎn)）補(bǔ)貼，努力降低可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本。

2.軟貸款。軟貸款也是一種投資補(bǔ)貼形式，可再生能源項(xiàng)目投資者可以直接從政府專項(xiàng)資金或特定綠色基金直接或間接獲得利息補(bǔ)貼。由于商業(yè)貸款利息較高，可再生能源技術(shù)項(xiàng)目具有較高的投資和運(yùn)營(yíng)成本，投資者只要符合綠色標(biāo)準(zhǔn)（如實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的生態(tài)目標(biāo)）或綠色許可證數(shù)量，就可以享受特定的利息補(bǔ)貼，享受更低的貸款利息，以降低可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的投資和生產(chǎn)成本。由政府和企業(yè)出資共同組建綠色基金，對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村和小規(guī)模項(xiàng)目進(jìn)行無利息貸款或資金扶持，鼓勵(lì)可再生能源技術(shù)推廣使用，如農(nóng)村沼氣發(fā)電、太陽能發(fā)電，同時(shí)也可以對(duì)大型的綠色可再生能源發(fā)電項(xiàng)目提供一定時(shí)期內(nèi)低息貸款。海上風(fēng)電、太陽能和海洋能發(fā)電等可再生能源發(fā)電技術(shù)尚處在研發(fā)試驗(yàn)階段內(nèi)，發(fā)電項(xiàng)目的投資與運(yùn)營(yíng)成本較高，政府專項(xiàng)資金或綠色基金應(yīng)給可再生能源發(fā)電項(xiàng)目提供較低或零利息的優(yōu)惠政策。

（二）可再生能源生產(chǎn)的財(cái)政與激勵(lì)政策

目前綠色可再生能源電價(jià)有關(guān)政策：水電、核電、陸上風(fēng)電及生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格已執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，海上風(fēng)電、太陽能及海洋能發(fā)電實(shí)施政府指導(dǎo)、招標(biāo)定價(jià)，但招標(biāo)價(jià)格波動(dòng)較大。廣東海上風(fēng)能、太陽能及海洋能具有豐富的資源優(yōu)勢(shì)，如何建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的可再生能源開發(fā)與推廣使用，是廣東降低碳排放量和實(shí)現(xiàn)可再生能源規(guī)劃目標(biāo)的戰(zhàn)略舉措。

1.減免稅收。為促進(jìn)可再生能源快速發(fā)展，各區(qū)域政府可對(duì)可再生能源開發(fā)利用在所得稅、增值稅等方面實(shí)施稅收減免政策。如內(nèi)蒙實(shí)行的是降低風(fēng)力發(fā)電的增值稅，由一般的8%降低為3%，免收所得稅2年；廣東對(duì)風(fēng)力發(fā)電所得稅按15%征收。廣東可制定可再生能源發(fā)電的退稅或減免稅收的優(yōu)惠政策，譬如可再生能源生產(chǎn)商以綠色許可證數(shù)量作為減免企業(yè)所得稅的依據(jù)，電力生產(chǎn)商產(chǎn)生綠色許可證量越多，可以獲得減免稅收金額越多，直至企業(yè)所得稅全部抵減。制定不同階段內(nèi)可再生能源發(fā)電技術(shù)的稅收優(yōu)惠政策，如水電、核電、風(fēng)電技術(shù)快接近市場(chǎng)商業(yè)化階段，政府可以降低稅收減免力度，而太陽能、海洋能及地?zé)崮艿劝l(fā)電技術(shù)尚處在研發(fā)試驗(yàn)階段，政府可以加大企業(yè)所得稅收減免以及增值稅退還的力度。為了推動(dòng)可再生能源市場(chǎng)需求，政府也可以制定相應(yīng)的使用可再生能源企業(yè)或用戶給予企業(yè)所得稅收減免政策，以綠色許可證量為減免稅收的依據(jù)，激勵(lì)電力需求方和終端用戶積極使用可再生能源電力。

2.自愿契約行動(dòng)。政府可以成立綠色專項(xiàng)資金，專門用于扶持綠色可再生能源的公眾認(rèn)知、信息傳播、公眾宣傳、提高能源效率的技術(shù)培訓(xùn)，以及提供可再生能源發(fā)電技術(shù)推廣使用等。政府可以利用專項(xiàng)資金，支持電力終端消費(fèi)者建立使用綠色可再生能源信用卡，鼓勵(lì)商業(yè)組織機(jī)構(gòu)加入綠色商業(yè)聯(lián)盟行動(dòng)，對(duì)憑借綠色許可證數(shù)量購買商品的終端用戶，給予一定的價(jià)格優(yōu)惠。對(duì)憑借綠色許可證信用辦理住房貸款或保險(xiǎn)等各項(xiàng)業(yè)務(wù)可給予優(yōu)惠。

3.綠色許可證市場(chǎng)開發(fā)。（1）可再生能源配額。可再生能源配額其實(shí)是一種更為偏向市場(chǎng)的制度，是政府對(duì)電力生產(chǎn)商、供應(yīng)商和電力消費(fèi)的終端用戶制定的一項(xiàng)強(qiáng)制性法律義務(wù)：根據(jù)可再生能源發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，確定在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達(dá)到的可再生能源發(fā)電量占發(fā)電總量的比重，政府給電力生產(chǎn)商、供應(yīng)商和終端用戶在能源消費(fèi)中分配一定配額的可再生能源電力。在政府強(qiáng)制性規(guī)定下，任何沒有履行配額的電力運(yùn)營(yíng)商必然受到政府強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)懲罰，且懲罰成本遠(yuǎn)高于可再生能源電力生產(chǎn)成本。配額制將采用更加市場(chǎng)化的辦法來推動(dòng)可再生能源電力發(fā)展，電力企業(yè)包括電網(wǎng)公司和發(fā)電公司在內(nèi)，將被強(qiáng)制分配以可再生能源電力的配額。強(qiáng)制性配額鼓勵(lì)電力生產(chǎn)商采取最經(jīng)濟(jì)有效的電力生產(chǎn)模式，有力推動(dòng)可再生能源的市場(chǎng)需求，建立一種有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。（2）綠色許可證市場(chǎng)開發(fā)。綠色許可證需求主要來源于電力生產(chǎn)商、電網(wǎng)公司及終端電力用戶，市場(chǎng)需求量由政府分配電力運(yùn)營(yíng)商和終端用戶的綠色許可證配額數(shù)量決定，而綠色許可證總配額是由可再生能源電力的總體規(guī)劃目標(biāo)決定。綠色許可證交易價(jià)格主要受市場(chǎng)供求總量決定，且綠色許可證供求方可以嚴(yán)格限制在特定的區(qū)域或國(guó)家內(nèi)進(jìn)行交易。若懲罰成本高于綠色許可證市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，綠色許可證需求方有動(dòng)力從供給方購買一定數(shù)量的綠色許可證配額。若綠色許可證市場(chǎng)供給量較低，綠色許可證市場(chǎng)價(jià)格會(huì)上升，促使新的可再生能源發(fā)電廠商進(jìn)入市場(chǎng)，推動(dòng)綠色電力供應(yīng)增加。反之亦然。因此綠色許可證是一種成本有效的市場(chǎng)運(yùn)作模式。

（收稿日期：2012—07—16責(zé)任編輯：垠喜）