淺析我國公務(wù)員交流制度的建立與發(fā)展

一、我國公務(wù)員交流制度的歷史沿革

中國共產(chǎn)黨在長期的革命和社會主義建設(shè)中形成了獨具特色的干部培養(yǎng)交流機制，隨著公務(wù)員制度的建立和完善，通過探索、創(chuàng)新，適應(yīng)中國國情的公務(wù)員交流制度逐步建立和形成。

（一）交流制度的建立

干部交流是我們黨和國家的一項優(yōu)良傳統(tǒng)，也是干部管理工作的一項重要制度。早在1942年，當(dāng)時的中央軍委發(fā)出《關(guān)于干部交流的建議》，根據(jù)鍛煉培養(yǎng)干部的需要，在軍隊內(nèi)部實行有計劃的干部交流。解放戰(zhàn)爭后期，基于建立人民民主共和國的現(xiàn)實需要，干部交流不再局限于軍隊內(nèi)部，開始注重軍隊系統(tǒng)干部與地方黨政干部之間的相互交流。

新中國成立后，黨和國家十分重視干部交流工作，社會主義干部交流制度建設(shè)如火如荼。1962年，黨中央作出《關(guān)于有計劃有步驟地交流各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)定》，對干部交流制度提出全面系統(tǒng)的要求，縣級以上的主要領(lǐng)導(dǎo)干部均要列入交流范圍之內(nèi)，在五至十年內(nèi)實現(xiàn)干部交流一次。自此，干部交流開始向規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展。

改革開放以來，干部交流作為干部人事制度改革的一項重要內(nèi)容，繼續(xù)得到積極推進并取得顯著成效。1980年民政部、政府機關(guān)人事局和中央組織部制定了《關(guān)于干部調(diào)配工作的暫行規(guī)定》，這是新中國成立后第一個比較系統(tǒng)的有關(guān)干部調(diào)配工作的規(guī)范性文件，是我國幾十年干部調(diào)配工作的經(jīng)驗總結(jié)。［1］1990年，為完善交流制度，進一步推進干部制度改革，中央作出《關(guān)于實行黨和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度的決定》，《決定》下發(fā)后，干部交流呈現(xiàn)出新的發(fā)展勢頭，規(guī)模逐步擴大，范圍不斷拓展，制度日臻完善。

（二）公務(wù)員交流制度的探索

1993年，在國務(wù)院頒布實施的《國家公務(wù)員暫行條例》中公務(wù)員交流作為一項單項制度，納入公務(wù)員管理制度。其第十一章對公務(wù)員交流制度作出規(guī)定?！秶夜珓?wù)員暫行條例》規(guī)定第五十五條：“國家公務(wù)員實行交流制度。國家公務(wù)員可以在國家行政機關(guān)內(nèi)部交流，也可以與其他機關(guān)以及企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員進行交流。交流包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換和掛職鍛煉。國家行政機關(guān)每年應(yīng)當(dāng)有一定比例的國家公務(wù)員進行交流?！钡谖迨鶙l：“各級國家行政機關(guān)接受調(diào)任、轉(zhuǎn)任和輪換的國家公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的職位空缺?！钡谖迨邨l、五十八條、五十九條和第六十條分別對調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換和掛職鍛煉作了規(guī)定。

《國家公務(wù)員暫行條例》發(fā)布實施以來的十多年，是我國建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制、深化干部人事制度改革取得成效最大的時期，我國的經(jīng)濟、政治、社會管理體制發(fā)生了巨大變化，人才為單位“所有”的舊制度被打破，個人“從一而終”的舊的擇業(yè)觀也發(fā)生了很大的變化，包括公務(wù)員在內(nèi)的人才流動日益頻繁。期間，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流的力度也明顯加大。黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》，對進一步推進干部交流工作提出了明確的要求。黨的十五大把“推進交流”與“擴大民主、完善考核、加強監(jiān)督”并列，作為深化干部人事制度改革的重要措施之一，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的交流成為干部人事制度改革的一項重要內(nèi)容，也成為干部人事制度改革成果的一個亮點。為推進交流的規(guī)范化和制度化，中央組織部1999年下發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》，對干部交流工作作出全面規(guī)定。2000年，中央印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，提出“推進黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作”。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2002年經(jīng)修訂后中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，作為黨內(nèi)法規(guī)，明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部要有計劃、有重點進行跨地區(qū)、跨部門交流。［2］

二、公務(wù)員交流制度的確立

2005年《中華人民共和國公務(wù)員法》頒布，在第十一章交流與回避中公務(wù)員交流制度被以法律形式固定下來?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》中關(guān)于交流的規(guī)定第六十三條：“國家實行公務(wù)員交流制度。公務(wù)員可以在公務(wù)員隊伍內(nèi)部交流，也可以與國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務(wù)的人員交流。交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉?！钡诹臈l：“國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務(wù)的人員可以調(diào)入機關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員以上及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。調(diào)任人選應(yīng)當(dāng)具備……，對調(diào)任人選進行嚴格考察，并按照管理權(quán)限審批，必要時可以對調(diào)任人選進行考試?！钡诹鍡l：“公務(wù)員在不同職位之間轉(zhuǎn)任應(yīng)當(dāng)具備擬任職位所要求的資格條件，在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進行。對省部級正職以下的領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)有計劃、有重點地實行跨地區(qū)、跨部門轉(zhuǎn)任。對擔(dān)任機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)有計劃地在本機關(guān)內(nèi)轉(zhuǎn)任?！钡诹鶙l：“根據(jù)培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員的需要，可以選派公務(wù)員到下級機關(guān)或者上級機關(guān)、其他地區(qū)機關(guān)以及國有企業(yè)事業(yè)單位掛職鍛煉。公務(wù)員在掛職鍛煉期間，不改變與原機關(guān)的人事關(guān)系。”第六十七條：“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)服從機關(guān)的交流決定。公務(wù)員本人申請交流的，按照管理權(quán)限審批?！?/p>

繼《中華人民共和國公務(wù)員法》頒布實施之后，為拓寬選人渠道，優(yōu)化公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)，規(guī)范公務(wù)員調(diào)任工作，根據(jù)公務(wù)員法和有關(guān)法律、法規(guī)，中共中央組織部于2008年2月29日頒布實施《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定（試行）》，該規(guī)定共計五章二十二條，分別從總則、調(diào)任資格條件、調(diào)任程序、紀律與監(jiān)督、附則五個部分對公務(wù)員調(diào)任加以規(guī)定。規(guī)定了調(diào)任必須在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進行，并有相應(yīng)的職位空缺；調(diào)入中央機關(guān)、省級機關(guān)任職的，應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)本科以上文化程度；調(diào)入市（地）級以下機關(guān)任職的，應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)?？埔陨衔幕潭鹊取?/p>

黨的十七大以來，全國干部交流力度不斷加大，在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、培養(yǎng)和鍛煉干部、保持干部隊伍朝氣和活力、防范用人不正之風(fēng)等方面發(fā)揮了重要作用。2007年、2008年，全國黨政機關(guān)干部交流人數(shù)達63.3萬人。截至2009年12月底，中央管理的干部實行交流任職的共307人次。其中中央、國家機關(guān)之間交流107人次，中央、國家機關(guān)交流到地方40人次；地方之間交流53人次，地方交流到中央、國家機關(guān)66人次，企業(yè)之間交流20人次。到2010年3月，有8個省區(qū)市紀委書記、12個省區(qū)組織部長進行了調(diào)整，全部由交流干部擔(dān)任；31個省區(qū)市黨委書記中有28人是交流干部，占90.3％；除5個民族自治區(qū)外，26個省市政府正職中有20人是交流干部，占76.9％；紀委書記中有19人是交流干部，占61.2％；組織部長中有24人是交流干部，占77.4％。各地各部門把縣級以上地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員，紀委、人民法院、人民檢察院和黨委、政府部分工作部門的正職領(lǐng)導(dǎo)成員，以及在同一職位任職時間較長的領(lǐng)導(dǎo)干部作為交流的重點對象。對新提拔的地方紀檢機關(guān)（監(jiān)察部門）、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門的正職領(lǐng)導(dǎo)成員實行異地任職。2008年省級人大、政府、政協(xié)換屆時，集中交流了法檢“兩長”26人，是歷次換屆交流法檢“兩長”最多的一次。與此同時，各地各部門采取多種方式，積極推進上下級機關(guān)干部交流：注重把缺乏艱苦環(huán)境鍛煉的優(yōu)秀中青年干部交流到條件艱苦、工作困難地方或急難險重任務(wù)中經(jīng)受考驗；把缺乏基層領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)歷的機關(guān)干部，交流到基層和生產(chǎn)一線培養(yǎng)鍛煉；根據(jù)交流的去向和本人的條件，分別實行提拔交流和平級交流，干部交流激勵機制進一步建立健全。

各地各部門深入貫徹黨的十七大精神，以改革創(chuàng)新精神不斷推進干部交流工作，積累了豐富的經(jīng)驗。（一）要把干部交流納入干部人事制度改革的總體部署來通盤考慮。（二）要樹立從基層培養(yǎng)、人才在一線成長的用人導(dǎo)向。（三）要重點抓好權(quán)力部門和關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的交流。特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人，紀檢監(jiān)察、組織人事、公安、檢察、審判機關(guān)主要負責(zé)人，負責(zé)資金、項目審批的重點部門、重點崗位干部的交流。（四）要有計劃、有步驟地適時適度交流，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子動態(tài)穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。（五）要打破身份界限的限制。解決從基層和生產(chǎn)一線向各級黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)交流難的問題，為黨政人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才、專業(yè)技術(shù)人才三支隊伍之間和部分條塊之間的干部交流開辟通道，利于干部開闊眼界、創(chuàng)新思維，利于區(qū)域、單位、部門之間的優(yōu)勢互補。［3］

三、公務(wù)員交流制度的新亮點——公開遴選制度

近年來，隨著公務(wù)員考錄制度的強化，通過堅持凡進必考，優(yōu)化了黨政機關(guān)公務(wù)員隊伍的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。但也出現(xiàn)了公務(wù)員隊伍來源比較單一、經(jīng)歷比較簡單、“三門”干部增多，具有基層工作經(jīng)歷的公務(wù)員比例減少等新的結(jié)構(gòu)性矛盾。如果這種情況長期發(fā)展下去，就會造成公務(wù)員隊伍來源結(jié)構(gòu)的根本性缺陷，加大領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)脫離基層、脫離群眾、脫離實際的危險。調(diào)整優(yōu)化黨政機關(guān)公務(wù)員隊伍的來源結(jié)構(gòu)、經(jīng)歷結(jié)構(gòu)成為迫切的政治任務(wù)，干部交流制度的繼續(xù)創(chuàng)新成為時代新主題。

黨的十七大和十七屆四中全會明確提出，要注重從基層和生產(chǎn)一線選拔干部，大量選拔經(jīng)過艱苦復(fù)雜環(huán)境磨練、重大斗爭考驗、實踐證明優(yōu)秀、有培養(yǎng)前途的年輕干部，充實各級黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，強調(diào)要建立來自基層和生產(chǎn)一線黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)的選拔鏈?！?010-2020深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》要求，各地區(qū)、各部門要結(jié)合實際，制定具體辦法，對培養(yǎng)鍛煉性交流、回避性交流、任職期滿交流，逐步規(guī)范化和制度化。對一些重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，實行跨地區(qū)、跨部門交流。把干部交流同培養(yǎng)使用結(jié)合起來，形成正確的政策導(dǎo)向，引導(dǎo)干部向艱苦地區(qū)和艱苦崗位交流。妥善解決干部交流工作中的各種實際問題，完善配套政策。嚴肅干部交流工作紀律。制定和實施與西部大開發(fā)相配套的干部交流規(guī)劃，有計劃地選派西部地區(qū)的干部到中央、國家機關(guān)和東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)掛職鍛煉。2009年中組部出臺《關(guān)于注重從基層和生產(chǎn)一線選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)干部的意見》，提出上級黨政機關(guān)要有計劃地從下級機關(guān)公開遴選優(yōu)秀公務(wù)員。公開遴選是上級黨政機關(guān)面向下級機關(guān)選拔優(yōu)秀公務(wù)員的一種重要方式。中組部部長李源潮在公務(wù)員法實施五周年座談會上提出，要“完善從下級機關(guān)公開遴選領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)公務(wù)員制度，建立領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和下級機關(guān)公務(wù)員雙向交流任職制度，促進領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)公務(wù)員來源結(jié)構(gòu)和經(jīng)歷結(jié)構(gòu)的優(yōu)化”。這一系列要求為以公開遴選工作為代表的干部交流工作的開展指明了方向。

2010年初召開的全國行政機關(guān)公務(wù)員管理工作會議提出，要積極推進公開遴選工作，切實把那些政治素質(zhì)好、工作實績突出、具有豐富基層工作經(jīng)驗、與人民群眾關(guān)系密切、群眾公認的基層優(yōu)秀公務(wù)員選拔到上級黨政機關(guān)。會議認為，作為來自基層一線公務(wù)員培養(yǎng)選拔鏈中重要的一環(huán)，彰顯“注重基層實踐經(jīng)驗”的公開遴選制度，打開了基層公務(wù)員向上流動的通道，給那些長期工作在基層、安心做事的公務(wù)員提供了更為廣闊的舞臺，激發(fā)了他們工作的積極性和創(chuàng)造性，有利于培養(yǎng)復(fù)合型人才，有利于優(yōu)化公務(wù)員隊伍來源結(jié)構(gòu)和經(jīng)歷結(jié)構(gòu)。順著會議精神的指引，公開遴選漸漸成為2010年度公務(wù)員管理工作中的一大亮點。

3月，寧夏回族自治區(qū)出臺《寧夏回族自治區(qū)公開遴選辦法（試行）》，規(guī)定除部分特殊職位外，自治區(qū)機關(guān)補充正科級以下（含正科級）職務(wù)層次、地級市機關(guān)補充主任科員以下（含主任科員）非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次公務(wù)員，一般都應(yīng)采取從下級機關(guān)公開遴選的辦法考選。2010年4月，重慶市啟動市級機關(guān)公開遴選公務(wù)員試點工作。2010年5月，北京市首次面向區(qū)縣公開遴選公務(wù)員。2010年6月，青海省印發(fā)《省、州（市、地）黨政機關(guān)公開遴選公務(wù)員辦法（試行）》，規(guī)定從2010年起，省、州（市、地）兩級采取公開遴選的方式補充主任科員以下公務(wù)員，不再公開考錄。

隨著地方試點逐漸取得不俗的成效，國家公務(wù)員局開始在更高的層次對“公開遴選”試點工作發(fā)力。2010年8月，國家公務(wù)員局進行中央國家行政機關(guān)公開遴選試點。其宗旨直指貫徹落實《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》、《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》和《關(guān)于注重從基層和生產(chǎn)一線選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)干部的意見》（中組發(fā)〔2009〕2號）精神，探索建立來自基層和生產(chǎn)一線公務(wù)員選拔培養(yǎng)鏈，進一步優(yōu)化中央國家行政機關(guān)公務(wù)員隊伍來源結(jié)構(gòu)和經(jīng)歷結(jié)構(gòu)，推進公務(wù)員轉(zhuǎn)任工作，加強公務(wù)員隊伍建設(shè)，國家公務(wù)員局決定在中央國家行政機關(guān)開展公開遴選試點工作，從省級以下機關(guān)遴選優(yōu)秀公務(wù)員到中央國家行政機關(guān)工作。外交部、教育部、農(nóng)業(yè)部、文化部、人口計生委、安全監(jiān)管總局、法制辦、測繪局、民航局、郵政局、食品藥品監(jiān)督管理局等11個部門參加，共拿出30個職位面向省級以下機關(guān)公開遴選，2000余人通過資格審查，參加考試。選拔基層公務(wù)員到中央部委任職，打通了公務(wù)員在各層級機關(guān)之間交流的渠道，使公務(wù)員轉(zhuǎn)任制度更具規(guī)范性和科學(xué)性，公務(wù)員管理制度更顯活力。公開遴選試點工作從中央到地方全面鋪開。

實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流，是加強干部管理的重要措施，也是深化干部人事制度改革的一項重要內(nèi)容。我國的公務(wù)員交流取得了長足的發(fā)展，成績喜人。隨著公務(wù)員交流的深入，機關(guān)之間、機關(guān)與國有企事業(yè)單位直接實現(xiàn)了人才互通有無，能夠及時進行人才補缺，從而完成工作需要；交流促進了機關(guān)人才資源的優(yōu)化配置，暢通了上下層級公務(wù)員的流通渠道，極大地調(diào)動和鼓舞了公務(wù)員的工作積極性；緩解了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，加強了經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)密切聯(lián)系，使發(fā)達地區(qū)干部的新觀念、新思路、新經(jīng)驗和欠發(fā)達地區(qū)干部踏實苦干的好作風(fēng)形成優(yōu)勢互補，促進了區(qū)域經(jīng)濟的共同發(fā)展；使公務(wù)員的綜合能力和素質(zhì)得到普遍提高，加強了公務(wù)員隊伍的建設(shè)，提升了公務(wù)員隊伍的戰(zhàn)斗力和凝聚力；同時，對于克服官僚主義，防止隊伍腐化，完善監(jiān)督，加強廉政建設(shè)效果顯著。交流制度的不斷完善也體現(xiàn)了以人為本，建設(shè)和諧社會的根本理念，解決了公務(wù)員的實際生活困難，團結(jié)和穩(wěn)定了公務(wù)員隊伍。重視、關(guān)懷、愛護交流干部，妥善解決交流干部的住房、配偶及子女隨調(diào)隨遷等問題，有效地調(diào)動了交流干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情，體現(xiàn)出國家對公務(wù)員隊伍的人文關(guān)懷。［4］

注釋：

［1］方世榮，石佑啟，徐銀華，楊勇萍．中國公務(wù)員法通論［M］．武漢大學(xué)出版社，2009年：第230－231頁。

［2］林弋．公務(wù)員法立法研究［M］．中國人事出版社、黨建讀物出版社，2006年：第295－297頁。

［3］譚浩，李亞杰，董宏君．新華社，北京2010年3月16日。

［4］方世榮，石佑啟，徐銀華，楊勇萍．中國公務(wù)員法通論[M]．武漢大學(xué)出版社，2009年：第244－245頁。

參考文獻：

［1］《中華人民共和國公務(wù)員法注釋與配套》［M］．中國法制出版社2011年版。

［2］楊士秋，王京清．公務(wù)員法配套政策法規(guī)文件匯編［M］．黨建讀物出版社、中國人事出版社2009年版。

［3］方世榮，石佑啟，徐銀華，楊勇萍．中國公務(wù)員法通論[M]．武漢大學(xué)出版社，2009年。

［4］林弋．公務(wù)員法立法研究［M］．中國人事出版社、黨建讀物出版社，2006年。

（作者單位：中國人事科學(xué)研究院公務(wù)員管理研究室）