國際金融危機—歐洲主權(quán)債務危機對就業(yè)和社會保障工作的影響綜述（上）

2009年10月，希臘政府宣布2009年財政赤字將達到GDP的12.7％，且遠高于歐盟規(guī)定的3％的上限，希臘債務危機由此拉開序幕。12月全球三大評級公司下調(diào)希臘主權(quán)評級，希臘危機隨即愈演愈烈，歐洲其他國家也先后陷入危機，目前所涉及的國家除希臘外，還有意大利、西班牙、葡萄牙、愛爾蘭、比利時，甚至歐元區(qū)外的匈牙利。這是由美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機尚未恢復，又一次因歐元區(qū)經(jīng)濟體的巨額債務問題引發(fā)的國際金融危機，它除了直接影響到相關(guān)國家以及歐元區(qū)的經(jīng)濟復蘇和發(fā)展外，更對其人力資源和社會保障（社會福利）工作帶來了不可估量的深遠影響。因此，有必要深刻認識國際金融危機和本次歐洲債務危機背后的結(jié)構(gòu)性問題和深層次原因，認真分析其對人力資源和社會保障（社會福利）的影響，獲取有益啟示，為我國未來就業(yè)和社會保障政策的設(shè)計和規(guī)劃提供理論依據(jù)和決策支持。

一、歐洲主權(quán)債務危機爆發(fā)的原因

作為全球金融危機的延續(xù)和深化，歐洲主權(quán)債務危機的主要原因是宏觀經(jīng)濟失衡，而深層次原因在于歐元區(qū)財政貨幣政策二元性和歐盟內(nèi)外部的結(jié)構(gòu)性矛盾，國際投機炒作也加速了危機的爆發(fā)。

（一）不對稱的財政貨幣政策導致危機蔓延

歐元區(qū)現(xiàn)階段實行的是統(tǒng)一的貨幣政策和分散的財政政策，即二元財政貨幣政策。歐元運作和共同貨幣政策的執(zhí)行，標志著歐洲一體化程度達到了一個新的水平。然而貨幣政策與財政政策常年的不對稱性使得各項矛盾和問題得以積累，在短時間內(nèi)沒有暴露出來，但隨著現(xiàn)代經(jīng)濟社會的發(fā)展，尤其是在2008年全球次貸危機的沖擊之下，矛盾開始暴露，并把矛頭直指主權(quán)債務危機。盡管貨幣一體化為歐元區(qū)成員國政府搭建了更大的融資平臺，取得了競爭優(yōu)勢，但是，由于經(jīng)濟狀況的差異而形成的不對稱沖擊，在一定程度上削弱了這些優(yōu)勢。另一方面，歐元區(qū)建立時所簽訂的《穩(wěn)定與增長公約》并沒有完全遵循最優(yōu)貨幣區(qū)的要求，因此，在歐元啟用后，雖然歐元區(qū)各國金融市場在共同貨幣政策下走上了加速一體化的道路，但各國的實體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)卻不盡相同，具有較強的內(nèi)生性特征。在這樣的背景下，更容易遭遇“不對稱沖擊”的影響。由于各成員國經(jīng)濟周期不同步，歐元的誕生未能顯著縮小這種差異。同時歐洲中央銀行在貨幣政策的選擇上，無法也不可能滿足成員國不同的貨幣政策偏好，從而增加了危機蔓延的可能性。

（二）經(jīng)濟長期低迷，政府大量舉債造成高赤字運營

歐洲主權(quán)債務危機爆發(fā)以來，人們最常想起的詞語就是“高赤字”。2001年，當時希臘剛剛進入歐元區(qū)。根據(jù)歐洲共同體部分國家1992年簽署的《馬斯特里赫特條約》，歐洲經(jīng)濟貨幣同盟成員國必須符合兩個關(guān)鍵標準，即預算赤字不能超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%、負債率低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%。但就當時的情況而言，希臘與兩項標準相差甚遠。

歐元區(qū)一些國家（希臘、愛爾蘭、葡萄牙、意大利和西班牙）內(nèi)部經(jīng)濟失衡是引發(fā)債務問題的深層原因。如希臘長期財政預算超支，公務員隊伍龐大，公共事業(yè)開支占GDP的40%，偷稅逃稅嚴重，私人部門赤字過大，經(jīng)濟危機造成的政府收入下降使得情況更加嚴重；葡萄牙的經(jīng)濟增長在本世紀的前十年迅速回落，其人均GDP只有歐盟平均的2/3；愛爾蘭經(jīng)濟在過去的兩年陷入衰退，其房地產(chǎn)泡沫破滅嚴重影響了政府稅收和民眾消費能力；意大利經(jīng)濟近年來發(fā)展緩慢，并為高失業(yè)率、高稅收所困擾；西班牙的經(jīng)濟在高于歐盟平均值之上增長十多年之后陷入了嚴重的衰退之中，失業(yè)率在過去的一年里大幅上升，其財政赤字也遠遠超出歐盟所允許的上限。美國次貸危機引發(fā)全球經(jīng)濟衰退，也點燃了歐洲暗藏于風平浪靜海面下的巨大債務風險。各國為抵御經(jīng)濟系統(tǒng)性風險的救市開支巨大，部分國家多年財政紀律松弛、控制赤字不力，使得目前歐元區(qū)16國平均赤字水平超過6％，各國財政赤字過高和債務嚴重超標直接引發(fā)了本次債務危機。

（三）勞動與社會福利成本居高不下

近百年來，歐洲高福利政策曾為域外的國家所羨慕。比如在瑞典，失業(yè)者可以從政府領(lǐng)到失業(yè)津貼，55歲以下的人可連續(xù)領(lǐng)300天，55歲以上的人則能領(lǐng)取450天，而金額相當于本人工資的90%左右。所以在一些瑞典人看來，失業(yè)只不過是一段“帶薪休假”而已，這也使很多人不愿再去尋找新的工作。高福利意味著政府的高支出，而高支出必然伴隨著高稅收。高額的稅收抑制了投資，抬高了勞動力成本。冷戰(zhàn)結(jié)束后，特別是隨著新興市場快速發(fā)展和低廉勞動力的吸引，發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)資本不斷流入新興市場，發(fā)達國家傳統(tǒng)制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)不斷萎縮，就業(yè)機會減少，稅基縮小，稅收增長不能跟上福利開支的增長。正是由于歐洲國家歷來的高福利政策，使得歐洲各國在經(jīng)濟發(fā)展上缺乏一種活力，并且在財政支出上遠高于非高福利國家。所以，不得不說，高福利是歐債危機國家高赤字的一個重要源頭。

綜上，歐洲債務危機根源還是在于其宏觀結(jié)構(gòu)發(fā)展的失衡。自歐元區(qū)成立伊始便開始實行較低利率政策，這使希臘等國能夠享受低廉借貸成本以維持經(jīng)濟增長，從而掩蓋了其生產(chǎn)率低但勞動成本高等結(jié)構(gòu)性問題。

二、歐債危機對就業(yè)和社會保障（社會福利）工作的影響

如上所述，此次歐債危機的根源是宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，經(jīng)濟長期低迷，政府靠舉債度日，而為了減赤和實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，就要緊勒腰帶，減少公共開支，過緊日子。這就必然影響到就業(yè)和社會福利。

（一）歐債危機對就業(yè)的影響

國際金融危機—歐債危機導致世界經(jīng)濟受到重創(chuàng)，同時帶來了就業(yè)危機。失業(yè)率大幅攀升，波及面迅速擴大。受危機影響，全球就業(yè)形勢異常嚴峻。發(fā)達國家失業(yè)率大幅攀升。

歐盟委員會在2012年初破天荒地第一次發(fā)布了“年度發(fā)展調(diào)查報告”，意在督促各國應對經(jīng)濟危機影響和在預算空前緊縮的情況下，深化結(jié)構(gòu)性改革。該報告指出，為避免赤字拖累歐元區(qū)經(jīng)濟，歐盟成員國應該進一步削減預算，提高退休年齡以減少財政支出。削減財政支出，首先影響的就是公共部門的就業(yè)。

從國別情況來看，歐盟所有國家的就業(yè)都不同程度受到主權(quán)債務危機的影響，下面僅舉法國、荷蘭、西班牙、希臘為例：

自危機以來，法國失業(yè)率持續(xù)攀升，就業(yè)已成為法國人最關(guān)心的問題之一。法國統(tǒng)計及經(jīng)濟研究所公布的報告顯示，2010年末，法國失業(yè)人口增至405萬，比2009年末多了20萬。

法國公共部門將繼續(xù)實行每2名公務員退休只替補1人的崗位政策，預計2011年至2013年間，公務部門將裁減10萬個工作崗位。法國預算和公共事務部長巴魯安表示，政府此舉主要是為了控制公共財政支出，由此節(jié)約的部分公共基金將以紅利的形式再發(fā)放給公務員。同時，他還強調(diào)工作崗位減少不會給公共服務質(zhì)量帶來負面影響。

自2007年開始到2011年，法國已經(jīng)削減了10萬多公務員崗位，并大力推行競爭制度，進行機構(gòu)調(diào)整以達到減員增效，使公務員隊伍建設(shè)能夠促進經(jīng)濟發(fā)展并增強國家競爭力。在歐盟成員國債務危機情況依然嚴重的情況下，作為歐盟成員國的法國必須繼續(xù)削減財政預算開支，以共度難關(guān)。

西班牙失業(yè)率在2010年處于20%的高位。據(jù)2011年初公布的《西班牙經(jīng)濟活動人口調(diào)查報告》顯示，經(jīng)濟危機給就業(yè)造成的嚴重破壞仍未結(jié)束。在連續(xù)兩個季度出現(xiàn)小幅度就業(yè)率上升之后，2010年第四季度西班牙就業(yè)形勢再次惡化。報告指出，第四季度共有13.86萬人登記失業(yè)，2010年總失業(yè)人數(shù)達到了470萬。第四季度的工作崗位流失主要源于服務業(yè)。服務業(yè)就業(yè)崗位數(shù)量占西班牙就業(yè)崗位總數(shù)的70%，第四季度該行業(yè)共流失了11.58萬個就業(yè)崗位，與2008年底大衰退爆發(fā)時持平。此外，建筑業(yè)的崗位流失情況也很嚴重。只有出口型的工業(yè)部門以及農(nóng)業(yè)部門為第四季度的西班牙勞動力市場創(chuàng)造了就業(yè)機會。

荷蘭為減少財政赤字，提高政府工作效率，精簡政府機構(gòu)人員1.5萬人。荷蘭內(nèi)務部為此制定了政府機構(gòu)改革方案，內(nèi)容主要有：一是把60多個國家級信息數(shù)據(jù)中心減少到4至5個，實現(xiàn)政府信息數(shù)據(jù)高度集中管理；二是負責失業(yè)保險待遇給付機構(gòu)與勞動力市場就業(yè)崗位信息機構(gòu)合并；三是把政府福利機構(gòu)、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和再就業(yè)服務機構(gòu)等帶有行政職能的公共機構(gòu)進行合并；四是精簡社會事務和基礎(chǔ)設(shè)施部政府監(jiān)察員人數(shù)規(guī)模；五是縮減稅務部門人員編制。荷內(nèi)務部要求機構(gòu)改革工作于2015年之前完成，通過政府機構(gòu)的合并、裁撤和縮編，可減少政府公務員崗位1.5萬人，每年節(jié)省財政開支6.6億歐元。

希臘為應對危機，控制財政支出，政府將進一步采取財政緊縮措施，并對政府機構(gòu)和公共部門按10%的比例進行裁員，需裁減人數(shù)達2萬多人。這是希臘100多年來首次對政府雇員進行裁員，通過裁員預計每年可節(jié)省財政支出1億歐元。此次裁減人員涉及各政府機構(gòu)以及151家國有企業(yè)。被裁減下來的人員一年內(nèi)只能領(lǐng)取原工資的60%，并被列入“就業(yè)儲備人員”數(shù)據(jù)庫。裁員涉及的政府機構(gòu)和企業(yè)包括：文化中心、短途交通部門、展覽公司、聾啞人學習中心及奶制品和肉類研究所。此外，希臘政府還公布了進一步緊縮措施，其中包括希臘國家電視臺（ET1）和數(shù)字頻道（Prisma）。因此，其節(jié)目收視率受到了很大影響。

（二）歐債危機對職工工資的影響

由于受歐債危機影響的國家均須采取財政緊縮政策和從緊的貨幣政策，因此必然影響到一些部門職工工資收入和福利，特別是靠公共開支維持的部門和單位。一些國家為此導致雇員上街游行抗議財政緊縮和削減工資。

北愛爾蘭于2010年凍結(jié)公務員加薪，為此可節(jié)省8億英鎊，而且也有助于實現(xiàn)北愛爾蘭政府削減新財政預算目標。凍結(jié)公共部門公務員加薪的措施，可以幫助北愛爾蘭政府實現(xiàn)節(jié)約總目標的40%。而決策層面臨的是以略低的薪水雇傭更多的公務員以維持就業(yè)，還是以目前薪資水平少雇傭公務員，但卻犧牲就業(yè)的問題。同時，是否削減醫(yī)療衛(wèi)生預算也還在研究。因為，醫(yī)療衛(wèi)生部門占議會預算比例最高，每年為45億英鎊。未來四年醫(yī)療衛(wèi)生巨額支出可能會讓政府財政陷入困境。財政大臣喬治·奧斯本說，如果對醫(yī)療衛(wèi)生保護過度，政府擁有的機動空間將極其有限。

法國政府決定凍結(jié)2012年度公務員工資總額。對于工會來說，凍結(jié)工資總額關(guān)系重大，將會影響全體公務人員利益，因而視其為事關(guān)員工利益的核心問題。而政府則認為凍結(jié)工資總額只對公務員收入產(chǎn)生部分影響，公務員其他收入包括獎金、福利等不受影響。公共部門工資總額是計算法國520萬公共服務部門人員（包括中央政府、地方政府和公立醫(yī)院）薪酬的基礎(chǔ)。自2010年7月1日工資總額上調(diào)0.5％后，法國財長克里斯汀·拉嘉德表示，為更好地管理公共財政，政府需要嚴格控制人員開支。2010年10月歐洲審計委員會建議法國政府，凍結(jié)工資總額“至2013年底”。

工會認為，進一步財政緊縮并不適宜。法國勞工民主聯(lián)盟表示，因削減財政赤字而減少公務人員薪酬“令人震驚”，工會方面認為凍結(jié)工資總額的做法令人“無法接受”。此外，一些工會組織呼吁在苛刻的公務員加薪條件和私營部門慷慨的分紅獎勵間取得平衡。此前，由于受到公務人員退休年齡由60歲提高到62歲政策的影響，公共部門預計將損失3萬個工作崗位。公務人員的養(yǎng)老保險個人分攤比例也將逐漸提高，至2020年將由目前的7.85%上調(diào)至10.55%，與私營部門持平。

愛爾蘭公共部門人員也面臨減薪的壓力。愛爾蘭公共支出和改革部部長布倫丹·豪林警告說，盡管2010年已有5400名公務員崗位被裁減，政府今年仍有可能解雇更多員工。由于員工人數(shù)減少，公共服務機構(gòu)人員的工資性開支減少了2.98億歐元。此外，政府還通過行政改革節(jié)省了3.08億歐元資金。豪林部長稱，盡管節(jié)省的開支已經(jīng)超過了預期目標，公共服務人員仍然需要繼續(xù)努力。他指出：“如果我們不在工作上更具靈活性，或者不能自行節(jié)約開支，那么公務員的薪水將不得不再一次進行削減。在政府的議程上，這將是最后的手段。我們都不希望走到這個地步，但必須完成節(jié)省開支的目標?！苯?jīng)過長期的艱苦談判，政府和工會最終于在2011年簽訂了薪金改革協(xié)議。協(xié)議承諾，如果公務員的工作方式實行了大規(guī)模改革，在2014年前政府將不再削減國家公務員的工資。協(xié)議同時規(guī)定，勞資雙方每年春季對薪酬水平進行磋商。此外，員工愿意接受崗位調(diào)整的，政府就不得進行強制性裁員。

（未完待續(xù)）

（作者系國家人力資源和社會保障部留學人員和專家服務中心副主任）