我對縣鄉(xiāng)社區(qū)工作的幾點意見

第一，我國縣鄉(xiāng)社區(qū)建設工作，是與地方政府的職能轉變分不開的。我國農村社區(qū)建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至關重要。但是我國地方政府內部門的設置，是原來計劃經濟體制留下的遺產。公共服務的職能在政府內部被各個不同部門所割裂，造成相互扯皮、人浮于事，因此，地方政府職能轉變尤為重要。

我在廣東省云安縣看到，他們整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源，把原來的各種機構歸類整合為黨政辦公室、宜居辦公室、農經辦公室、綜治信訪維穩(wěn)中心、社會事務服務中心5個大部(詳見《村委主任》雜志2011年第2期《廣東省云安縣農村綜合改革的啟示》)。這項改革最大的作用就是理順了職能，破除了部門利益，提高了行政效率，大大地減少了行政成本。

發(fā)達國家在社區(qū)建設方面有很多經驗，值得我們借鑒。我在美國考察過那里的社區(qū)建設。一般來說，美國的社區(qū)建設經驗是：地方政府有明確的責任，就是為社區(qū)建設提供政策和運作法規(guī)、資金，監(jiān)督和考核由非營利機構運行。社區(qū)管委會有很大的發(fā)言權，他們是社區(qū)的實際運作者和管理者。社區(qū)管委會屬于民間性質，由居民直接選舉產生。管委會向地方政府申請資金，制訂工作計劃，處理居民的意見，監(jiān)督資金的使用。社區(qū)活動產生的利潤不能分配給個人，只能用于社區(qū)服務。社區(qū)實行自我管理、自我監(jiān)督。非營利性社團組織承擔具體的社區(qū)服務項目，在不同領域內進行養(yǎng)老、助殘、扶幼、濟貧、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、治安、娛樂、休閑等項目。他們與社區(qū)管理委員會是密切的合作關系，是社區(qū)建設的中流砥柱。社區(qū)居民在很大程度上是通過非營利性社團組織來參與社區(qū)活動的，也就是我們通常所說的志愿者活動。社區(qū)建設資金主要來自3個方面：政府撥款，服務項目收費，自建項目租金。

如果這樣來看待社區(qū)工作，那么我國地方政府為社區(qū)建設服務意味著要制定社區(qū)發(fā)展的政策和運作法規(guī)，提供財政支持，監(jiān)督和考核則由非營利機構運行，這樣地方政府由承擔社會發(fā)展的無限責任，向有限責任轉變。

第二，社區(qū)工作的關鍵是社會組織的成長發(fā)育。社區(qū)中的非營利性組織和社會組織，是社區(qū)建設中不可或缺的力量。其重要性體現在2個方面：一方面是這些組織是社區(qū)建設具體項目的承擔者，地方政府對社區(qū)的投入，社區(qū)管理委員會工作計劃的實施和落實，都離不開他們。另一方面，他們是社區(qū)居民參與社區(qū)建設的載體，居民通過他們把自己的意見反映上去，所以他們也在很大程度上成了居民的代表。在社區(qū)中，單個居民與社區(qū)管委會和政府相比，處于絕對的劣勢地位，而組織起來的居民，由非營利性社會組織代表的居民，才能和社區(qū)管委會與政府處于平等的地位。在這種基礎上的對話，才是對等、有效的。

第三，要使農民關心和參與農村社區(qū)建設，就要和他們的切身利益密切相關。農民的核心利益，是我國農村社區(qū)工作所要關注的問題。那么，現在農民最關心什么問題呢?這在不同地區(qū)具體情況有所不同。在中部和西部省份的農村，農民最關心的是致富問題。那么，我們社區(qū)工作就要圍繞這個農民最關心的問題開展。要想辦法幫助希望外出務工的農民解決信息傳遞問題，還要想辦法為他們外出務工經商提供培訓。對于仍舊在家鄉(xiāng)的農民，對孩子要解決好教育問題和留守孩子的關懷問題，對仍舊有勞動能力的婦女和老人，通過土地流轉，幫助他們在家鄉(xiāng)找到可以掙錢的工作，以及保護好環(huán)境等。對于東部發(fā)達地區(qū)的農村，社區(qū)工作則要更注重財產權的保護，農民權益的維護等。社區(qū)建設只有真正反映了農民的要求，農民得到了實惠，才會有更多農民關心、參與，實現可持續(xù)發(fā)展。

第四，社區(qū)工作要有一套工作流程，通過流程來實現農民的參與、政務公開和民主監(jiān)督。社區(qū)建設除了需要地方政府的政策和法規(guī)、社會組織的積極參與外，有一套行之有效的工作流程很重要。沒有大家遵守的辦事程序，任何社區(qū)工作都難以開展。重慶開縣麻柳鄉(xiāng)的“八步工作法”(詳見《村委主任》雜志2010年第7期《從修路事件看基層制度創(chuàng)新的艱難》)、廣東云安縣“十步工作法”，是基層干部和農民在社區(qū)建設實踐中創(chuàng)造出來的寶貴經驗，值得各地借鑒。

重慶開縣的麻柳鄉(xiāng)從2000年開始，對該鄉(xiāng)和村里需要辦的公共事情，都按照“八步工作法”的程序來決策和實施。第一步：深入調查收集民意(弄清大多數村民需要辦什么)；第二步：召開會議初定方案(召開黨員干部和村民代表會議，初步討論具體怎么辦)；第三步：宣傳發(fā)動統(tǒng)一思想和認識；第四步：民主討論確定方案(多次召開黨員干部和村民代表會議，在初步方案的基礎上，根據村民的意見修正完善，形成最終方案；并在會上推選工程建設領導小組人選，普通村民必須達到50％以上，這避免干部財務上拎不清；成立村民財務管理委員會，所有錢物均由村民代表管理，村組干部管事不管錢)；第五步：戶戶簽字進行公決(贊同的達到85％，才予以實施，否則暫緩)；第六步：分解工程落實到戶；第七步：各村民小組組織實施；第八步：竣工張榜公布(由村民財務管理委員會清算財務)。這八步中，最關鍵的是兩步：全民公決；干部管事、村民管錢。

云安縣的村級農村社區(qū)服務合作社的具體決策運行機制“十步工作法”與“八步工作法”有異曲同工之妙。這十步是指：一、梳理確定議題；二、制定初步方案；三、征求社員意見；四、社員投票表決；五、公示表決結果；六、分流三站實施；七、定期開展研判；八、民主評議監(jiān)督；九、組織績效評價；十、事結公布結果。

第五，農村社區(qū)建設要圍繞著土地問題展開。我國30年農村改革開放發(fā)展的實踐告訴我們，農民權利是個體系。它至少應由經濟收益權、社會管理權、社會福利權等構成。同時，農民權利體系的構筑必須建立在農民財產權的基礎上。

對農民來說，他們最主要的財產就是土地。如果農民的土地可以被政府或者其他社會集團隨意調整、侵占、剝奪的時候，農民的權利是很難實現的。

現在，不少地方政府在土地的管理方面，進行了制度創(chuàng)新。廣東省云安縣就將該縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了主體功能區(qū)劃分，按照不同定位，劃為3類：優(yōu)先發(fā)展區(qū)(優(yōu)先區(qū))、重點發(fā)展區(qū)(重點區(qū))和發(fā)展與保護并重示范區(qū)(示范區(qū))?？h城所在地六都鎮(zhèn)被劃為優(yōu)先區(qū)，是云安打造工業(yè)新城的主要載體；鎮(zhèn)安鎮(zhèn)和石城鎮(zhèn)為重點區(qū)，既發(fā)展工業(yè)，也發(fā)展特色農業(yè)；而其余5個鎮(zhèn)都被列為示范區(qū)，以生態(tài)保護為主體功能。主體功能區(qū)劃分的背后，是云安縣對生態(tài)環(huán)境的精心呵護。不同的定位，扭轉了各鎮(zhèn)在發(fā)展中都向GDP看齊的局面。主體功能區(qū)劃分強調要以功能定位為核心，明確了各鎮(zhèn)該干什么，不該干什么，并用一個體系予以保障。這種劃分要達到的目的，就是不以GDP大小論英雄，而只以功能發(fā)揮好壞論成敗。循環(huán)經濟工業(yè)園的面積雖然僅占云安縣的1，09％，2009年卻為云安貢獻了59，2％的工業(yè)增加值和80，57％的稅收，2010年稅收比重達到90％。

農村社區(qū)建設需要將關注的目光聚集在農村土地問題上，社區(qū)組織要與地方政府協調合作，為農村的土地流轉創(chuàng)造條件，增加農民的財產性收入，保護農民的土地財產權。

第六，對于那些經濟條件比較好的鄉(xiāng)村，需要把對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的審查、批準和監(jiān)督，納入社區(qū)建設的范圍，為農民創(chuàng)造更多的參與渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政預算，關系到農村社區(qū)的千家萬戶。如何將這些收入管好、用好，與農民和社會組織的切身利益息息相關。從我國東部省份一些地方的試點經驗來看，這既是制約政府及政府官員合理使用公共財政資金的有效手段，也是基層民眾參與地方政府治理的有效渠道，更是我國實現地方治理“善治”的有效途徑，可以實現雙贏或多贏的局面。我從2006年至今，先后對浙江溫嶺市實施的“民主懇談”和公共預算的民主懇談，進行過多達7次的調查和訪問。溫嶺市現在對于公共預算的民主懇談，已經從最初的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展到2011年對全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市屬局委，全部開展公共預算的民主懇談。這樣做，使政府的運作徹底地公開了，增加了民眾對政府的信任，財政運作更加規(guī)范、有序、透明，整個政府治理水平邁上了新臺階。