民辦教育產(chǎn)權(quán)制度改革的對策與措施初探

在現(xiàn)實(shí)中，民辦教育產(chǎn)權(quán)問題已成為制約民辦教育健康發(fā)展的重要問題之一。民辦高校產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行機(jī)制是否合理、科學(xué)，將直接影響到民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量和效益。本文從分析民辦高校產(chǎn)權(quán)問題現(xiàn)狀及影響出發(fā)，建議一方面通過國家法律的健全與完善來明晰民辦高校的產(chǎn)權(quán)，另一方面民辦高校自身改進(jìn)學(xué)校內(nèi)部管理模式，從而使民辦高等教育走上更健康的發(fā)展道路。

一、民辦高校產(chǎn)權(quán)現(xiàn)存問題及影響

民辦高校產(chǎn)權(quán)現(xiàn)存的問題除了有產(chǎn)權(quán)不明晰，而且還有不合理分割產(chǎn)權(quán)、不對稱重組產(chǎn)權(quán)要素、虛設(shè)部分產(chǎn)權(quán)要素的主體等現(xiàn)象。還有極小部分辦學(xué)者為了逃避投資風(fēng)險，在短期內(nèi)收回成本，不注重學(xué)校教學(xué)質(zhì)量，使民辦高校辦成“文憑工廠”，更有甚者轉(zhuǎn)移或抽逃資金，公開或變相侵占民辦高校的財產(chǎn)。民辦高校產(chǎn)權(quán)不明晰等問題在很大程度上制約了民辦高校的快速發(fā)展，主要影響

如下：

1.資源配置效率低

國家相關(guān)法律對民辦高校的終極所有權(quán)不明確，其收益權(quán)、處分權(quán)也就更難保障，這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不協(xié)調(diào)必然影響資源配置的效率。由于民辦高校所有權(quán)主體的缺位或虛置，使得舉辦者急功近利、追求短期效益，為學(xué)校埋下民事責(zé)任和侵權(quán)債務(wù)等諸多隱患。如果國家法律明確了民辦高校各主體產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，舉辦者也就不會處心積慮地處置或轉(zhuǎn)移增值財產(chǎn)，也就不會存在后期少投入或不投入的情況。同時，由于產(chǎn)權(quán)不明確也使產(chǎn)權(quán)主體們對利益無法預(yù)期，也就較少考慮如何辦好學(xué)以實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)利益，而是注重短期行為與機(jī)會主義。民辦高校的增值部分（如土地、建筑物等增值）沒有明確的界定，如不加以規(guī)范，必將導(dǎo)致國家財產(chǎn)流失。

2.無法形成有效的激勵與約束

教育投資屬投資大、資產(chǎn)專用性高的產(chǎn)業(yè)，投資本身是以資本增值為目的尋利行為，投資主體目標(biāo)具有資本增值或?qū)だ麅A向是無法掩蓋的，它也符合國家提倡的經(jīng)濟(jì)和社會效益的有效統(tǒng)一。但是，產(chǎn)權(quán)不清晰將使民辦高校的激勵與約束機(jī)制無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。產(chǎn)權(quán)模糊使得各主體與經(jīng)營主體之間的權(quán)利與義務(wù)不明確，尤其是舉辦者的收益權(quán)的不明確，導(dǎo)致舉辦者事實(shí)上的缺乏動力。舉辦者與經(jīng)營者都難以產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期收益，這既不能激勵他們對民辦高校的進(jìn)一步投入及規(guī)范管理，也不能從利益角度對他們進(jìn)行約束。

3.影響新投資主體的進(jìn)入

從近兩年民辦高校招生情況堪憂的事實(shí)不難預(yù)見民辦高校間競爭加劇，將出現(xiàn)洗牌或重組。如果學(xué)校終止或存在其他風(fēng)險，其資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓很困難，可利用價值也大大降低。不完善的產(chǎn)權(quán)制度，不明確的預(yù)期收益，不明確的國家規(guī)定，都影響著新資本進(jìn)入民辦高校領(lǐng)域。例如，2002年，聯(lián)想集團(tuán)欲投資北京新東方學(xué)校，但最終因其主體部分產(chǎn)權(quán)不明而未投入資金。類似產(chǎn)權(quán)不明晰事件也是導(dǎo)致民辦高校融資不暢及社會成本增加的重要原因之一。

4.人力資本產(chǎn)權(quán)的殘缺

人力資本的市場配置是市場化改革的必然邏輯結(jié)果，由于公辦高校的工作人員享受住房、醫(yī)療等方面的高福利及擁有收入穩(wěn)定、科研條件好等優(yōu)勢，必然導(dǎo)致大量的高素質(zhì)專門人才不斷流入公辦教育機(jī)構(gòu)，這種流動既包括省市之間的流動也包括海歸的流入。而對于民辦高校而言，雖然擁有靈活的用人自主權(quán)，但是很難招聘到大量高素質(zhì)、專業(yè)化的人力資本，而一般人力資本（年輕人以此為跳板、年老退休的以此為養(yǎng)老）卻因?yàn)闄?quán)宜之計而留存下來。更有因?yàn)檩^為頻繁的人員流動使得教學(xué)資源的建設(shè)和積累較為困難，甚至出現(xiàn)疲于應(yīng)付日常教學(xué)的尷尬局面。

二、民辦教育產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)

民辦教育產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是應(yīng)建立與社會主義政治體制、市場經(jīng)濟(jì)體制及科技體制相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)

制度。

1.歸屬清晰

根據(jù)教育產(chǎn)權(quán)的定義，教育產(chǎn)權(quán)歸屬清晰是應(yīng)當(dāng)包含兩個方面的內(nèi)容，一是由于教育活動既有非人力資本投入又有人力資本投入，既有有形資產(chǎn)又有無形資產(chǎn)的投入，并且其產(chǎn)品——教育服務(wù)是各產(chǎn)權(quán)主體共同生產(chǎn)的結(jié)果。因此，在投資主體多元化的情況下，在狹義所有權(quán)層次上進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，根據(jù)誰投資誰所有的原則弄清所有權(quán)的歸屬；二是要劃分出資人所有權(quán)與學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)。

2.權(quán)責(zé)明確

在產(chǎn)權(quán)歸屬明晰的前提下，界定各產(chǎn)權(quán)主體在教育活動中的權(quán)利與責(zé)任，基本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是權(quán)責(zé)對稱，沒有能力承擔(dān)教育財產(chǎn)責(zé)任的主體，也就沒有享受財產(chǎn)權(quán)利的資格。

3.保護(hù)嚴(yán)格

在民辦教育產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的情況下，需要強(qiáng)有力的保障手段諸如法律、法規(guī)和信譽(yù)機(jī)制的建立作為產(chǎn)權(quán)改革的后盾，確立教育活動中的各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和責(zé)任。為了保障教育活動中各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和利益得以實(shí)現(xiàn)，以及教育產(chǎn)權(quán)交易的順利實(shí)現(xiàn)，離不開法律法規(guī)的保障。也就是說既要制定用于保護(hù)各產(chǎn)權(quán)主體的法律法規(guī)又要依法治教，不論是政府還是其他組織違犯法律法規(guī)，必須受到相應(yīng)的處置。

同時，為了有效保護(hù)民辦教育產(chǎn)權(quán)，還需要另外一種手段——信譽(yù)機(jī)制。信譽(yù)可以理解為為了獲得交易的長遠(yuǎn)利益而自覺遵守合約的承諾。

4.流轉(zhuǎn)順暢

教育產(chǎn)權(quán)的可交易性這一基本屬性要求民辦教育產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須順暢。流轉(zhuǎn)順暢一方面是在產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確和保護(hù)嚴(yán)格的條件下的流轉(zhuǎn)，另一方面要求有比較完善的教育市場。就民辦教育產(chǎn)權(quán)而言，產(chǎn)權(quán)順暢流動的主要方式是學(xué)校的購并及聯(lián)合辦學(xué)等。就廣東省目前而言，就有由民辦學(xué)校與公辦學(xué)校聯(lián)合舉辦的獨(dú)立學(xué)院11所，以及民有民辦、民辦公助、中外或者境外合作辦學(xué)等聯(lián)合辦學(xué)形式。

三、民辦教育產(chǎn)權(quán)制度改革的對策

1.明晰相關(guān)的法律法規(guī)

總體講，2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》在很多方面對原有的政策進(jìn)行了改進(jìn)和調(diào)整，對民辦高校享有的法人財產(chǎn)權(quán)作了比較詳細(xì)的規(guī)定：民辦高校對舉辦者投入民辦高校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)。這種財產(chǎn)權(quán)實(shí)際上就是經(jīng)營者具有的對實(shí)物財產(chǎn)實(shí)施的實(shí)際支配權(quán)。在我國的法律法規(guī)的規(guī)定中，民辦高校的財產(chǎn)所有權(quán)歸法人或?qū)W校所有，學(xué)校存續(xù)期間舉辦者和辦學(xué)者不擁有學(xué)校的財產(chǎn)所有權(quán)。如果將產(chǎn)權(quán)理解為“財產(chǎn)所有權(quán)”，那么民辦高校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是比較清楚的。但需要注意的是，上述法律、法規(guī)并沒有用“產(chǎn)權(quán)”這一概念，而是直接用“財產(chǎn)所有權(quán)”概念。另外，該法允許出資人取得合理回報的規(guī)定也僅作為扶持及獎勵的手段，而不是正式承認(rèn)出資人對財產(chǎn)的收益權(quán)，清償后的資產(chǎn)按有關(guān)法律、法規(guī)處理。只有投入機(jī)制卻沒有退出機(jī)制，收益與投入成本不相符合。對民辦高校產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系主體即舉辦者的產(chǎn)權(quán)主體地位與權(quán)能所包括的所有權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容規(guī)定還不夠明晰。

2004年執(zhí)行的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對民辦高校資產(chǎn)中的國有資產(chǎn)和受贈資產(chǎn)的監(jiān)督、使用和管理作了原則規(guī)定，但回避了對舉辦者投入和辦學(xué)積累增值部分校產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)及民辦高校終止時清償債務(wù)后剩余財產(chǎn)的分配問題，導(dǎo)致民辦高校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系依然不明晰，一些條例仍然十分含糊，沒有較強(qiáng)的可操作性。

由此可見，產(chǎn)權(quán)明晰的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)的界定，特別是要通過國家依法劃分財產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)歸屬，明確各類產(chǎn)權(quán)主體行使權(quán)利的財產(chǎn)范圍及管理權(quán)限的法律行為并加以保障。

2.學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制改革

除了法制的健全以外，民辦高校還應(yīng)加強(qiáng)其內(nèi)部治理機(jī)制的改革。主要考慮如下：

（1）民辦高校應(yīng)建立由學(xué)校經(jīng)營管理者、教師代表、學(xué)生代表、家長代表以及社區(qū)代表組成的校董會，校董會主要負(fù)責(zé)聘任和解聘學(xué)校經(jīng)營管理者，籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，監(jiān)督學(xué)校經(jīng)營管理者。

（2）賦予學(xué)校經(jīng)營管理者剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。但需要注意剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)的對稱，即賦予多大的剩余控制權(quán)就必須賦予相對應(yīng)的剩余索取權(quán)。否則，學(xué)校經(jīng)營管理者的“敗德行為”將嚴(yán)重?fù)p害學(xué)校的利益。

（3）對教師的管理由身份管理轉(zhuǎn)向崗位管理。學(xué)校經(jīng)營管理者負(fù)責(zé)聘任和解聘教師，聘任和解聘教師的原因必須報于校董會，并向社會公布。教師對于解聘不服的，可申請人力資源和社會保障部門及其他相關(guān)部門解決。教師擁有確定課時、學(xué)習(xí)時間、教材選用、教授學(xué)科等方面的專業(yè)權(quán)利，教師在聘用期結(jié)束后可自由流動。教師聘用期一般為3年，在任期內(nèi)，經(jīng)雙方協(xié)商，可自由解除合約。

四、結(jié)束語

民辦高校產(chǎn)權(quán)的明晰歸根結(jié)底需要依靠法律的保護(hù)，故應(yīng)從立法角度加以規(guī)范，明確其責(zé)、權(quán)、利。只有建立起相對完善的產(chǎn)權(quán)制度，才能確保依法辦事、有法可依。同時，民辦高校內(nèi)部也應(yīng)進(jìn)行治理機(jī)制的改革，鼓勵投資者、經(jīng)營者、教師等多方的積極性，使民辦高等教育走上更快速、健康的發(fā)展之路。

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（作者單位：廣州城建職業(yè)學(xué)院）