農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接機制的研究

中國農(nóng)村在反貧困領域已經(jīng)進入了“兩輪馭動”(低保和扶貧開發(fā))的歷史階段，實施農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策的有效銜接，是國家在新的歷史時期，深化扶貧開發(fā)和救助的一項重要舉措。黨的十七大提出了到2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象的奮斗目標，黨的十七屆二中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，其中強調要“完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，堅持開發(fā)式扶貧方針，實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接。”只有實現(xiàn)有效銜接，才能切實改善農(nóng)村低收入人口民生和發(fā)展的問題，才能逐步縮小發(fā)展差距，確保全體人民共享改革發(fā)展的成果，實現(xiàn)共同富裕、公平正義、社會和諧。

一、覆蓋對象

國務院扶貧辦已經(jīng)建立“農(nóng)村低收入農(nóng)戶信息管理系統(tǒng)”。按照扶貧標準，先核定全省農(nóng)村低收入人口的數(shù)量并測定分布區(qū)域，再根據(jù)測定的人口分布區(qū)域將人口指標數(shù)逐級分解落實到縣，由縣級根據(jù)實際具體組織鄉(xiāng)、村做好對象瞄準用戶，識別到人的工作，并分低保對象、扶貧對象以及兩者交叉對象三種情況進行識別，逐戶建檔立卡，根據(jù)扶貧標準每年動態(tài)調整一次，做到村有冊、鄉(xiāng)有薄，縣有電子檔案，始終貫徹“公開、公平、公正”的原則。

二、實施措施

（一）建立健全貧困識別機制

實現(xiàn)扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保兩項制度有效銜接，首先要設計一套統(tǒng)一的貧困識別辦法，確定哪些是低保戶、哪些是扶貧開發(fā)工作對象、哪些是低保與扶貧交叉扶持對象；然后通過政策銜接、程序銜接、措施銜接等，分門別類地強化各項扶持措施。如低保標準低的，差口部分由扶貧資金解決;低保指標有限，指標外的靠扶貧資金解決；有勞動能力的貧困人口不能靠低保，而要靠扶貧開發(fā)來幫助其發(fā)展生產(chǎn)、改善環(huán)境、擺脫貧困、走向富裕。國務院扶貧辦已經(jīng)建立“農(nóng)村低收入農(nóng)戶信息管理系統(tǒng)”。

（二）各部門之間的協(xié)調

低保是由民政部負責，扶貧開發(fā)則是由國務院扶貧辦負責，并且還牽扯到財政部、統(tǒng)計部門以及殘聯(lián)等，管理部門繁多就會導致信息不統(tǒng)一、標準不統(tǒng)一等問題，比如：目前我國采用的貧困人口數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的標準，扶貧部門的扶貧監(jiān)測數(shù)據(jù)與統(tǒng)計部門農(nóng)村社會經(jīng)濟調查隊貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)口徑不一，甚至出入很大；國家統(tǒng)計局公布的貧困線標準、國務院扶貧辦發(fā)布的全國貧困線標準與民政部門的低保線標準也很不統(tǒng)一。建議國家統(tǒng)一標準，把扶貧標準與低保標準合二為一，執(zhí)行全國統(tǒng)一的貧困線和貧困人口數(shù)量，并經(jīng)由全國唯一的權威機構發(fā)布。

（三）加強整合支農(nóng)資金

財政扶貧資金主要落實在發(fā)展整村推進、 移民扶貧、 勞動力轉移、產(chǎn)業(yè)化扶貧的項目上，而農(nóng)村低保資金采用卡或其它方式直接將低保資金發(fā)放在低保戶手中。在財政扶貧資金使用上，由到村到戶分年度分散使用，轉為到重點貧困區(qū)域的重點項目集中投入、解決制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關鍵性囚素和問題，由扶貧資金單打獨斗，轉變到與其他支農(nóng)資金整合使用、實施“大扶貧”戰(zhàn)略。當前，中央下?lián)苤С重毨У貐^(qū)發(fā)展的資金分屬各個部門，各部門在使用這些扶持資金時又有各自的考慮，導致上級扶持資金使用分散，難以形成聚集效應，因此必須加強整合支農(nóng)資金，實施“大扶貧”戰(zhàn)略，合力扶貧。

三、國際經(jīng)驗對我國提出的借鑒思路

國外發(fā)達國家實行的不僅僅政府單方ICI的福利給付，而是實行政府與貧困人群的契約合作，貧困人群由救助福利的被動接受者轉變?yōu)榫哂衅跫s責任的主體。國外的經(jīng)驗值得我們研究借鑒。

（一）與社會救助相關的政策話語轉變對社會救助制度改革具有重要影響

國外的社會救助政策話語從再分配轉向社會融合，新話語的確立正是為了樹立新的價值觀并激發(fā)制度變革，因此，一定程度上可以說國外的社會救助制度改革正是政策話語轉變的真實寫照和必然結果。中國的社會救助制度改革，即建立最低生活保障制度以替代傳統(tǒng)社會救濟制度，最初是為了與經(jīng)濟體制改革配套和維護社會穩(wěn)定，更多的是一種“國家話語”和“市場話語”，而缺乏與社會救助制度相關的政策話語指導，制度改革的結果并不盡如人意。因此，在對最低生活保障制度進行進一步改革和完善之前，應該考慮構建適合的社會救助政策話語，以樹立新的權威和價值觀。

（二）在相關政策話語的構建和轉變方面，學術界能夠發(fā)揮積極的作用

學術界在學術研究中所使用的語言表述有助于政策話語的構建與轉變，進而可以重塑相關制度，德國就是一個很好的例證。德國學術研究從對“收入貧困”的關注轉向了對“社會排斥”的關注，這正是促使社會救助政策話語從再分配話語轉變?yōu)樯鐣诤显捳Z的重要原因之一。對中國而言，在社會救助制度改革之前，學術界的研究成果十分有限，更多的研究是在城市最低生活保障制度確立之后才進行的，也就是說，中國的學術界在社會救助政策話語的構建方面是滯后的，作用比較有限，而在這方面中國學術界應該可以發(fā)揮更積極、重要的作用。

（三）社會救助政策話語的選擇只有符合本國的國情與時代要求才有助于制度的良性發(fā)展

國外在經(jīng)濟發(fā)展黃金期結束、失業(yè)率上升、救助人數(shù)和支出急劇增加的國情和時代背景下，放棄再分配話語而選擇社會融合話語，以期重新找到權利與義務的平衡，讓有勞動能力的受助者融入勞動力市場，提升本國在全球化中的競爭力。這種政策話語的選擇契合了西方國家的國情與時代要求，所以在眾多反對聲中所進行的社會救助制度改革才能逐步被接受與認可，朝著可持續(xù)的方向發(fā)展。對中國來說，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及科學發(fā)展觀的實踐，在選擇社會救助政策話語時也應該與時俱進、適應國情，不能再單純強調低標準、消極的經(jīng)濟幫助，而是要在強調對貧困群體提供最低生活保障的同時，增強弱勢群體融入社會的能力，以求得整個社會在公平基礎上的效率的提高，這樣才有助于社會救助制度的健康而又可持續(xù)的發(fā)展。

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作者簡介：朱冠穆，男，（1988—），河南新密人，河南大學哲學與公共管理學院，社會保障專業(yè)碩士研究生。