“城中村”改造中的人口計生工作難點(diǎn)與應(yīng)對策略

摘要：“城中村”是城市擴(kuò)張與制度約束的產(chǎn)物，是城市文化與鄉(xiāng)村文化碰撞和交融的人類聚居所。隨著城市化的迅速發(fā)展和城市改造步伐加快，我國很多大中城市的“城中村”改造如火如荼。在改造過程中，“城中村”這一特殊社區(qū)無論在景觀形態(tài)、道路交通等有形的方面還是在社區(qū)文化、社區(qū)組織及社區(qū)人際關(guān)系等無形的方面都發(fā)生著前所未有的劇變，這種劇變也給社區(qū)管理帶來一定的難度。本文擬就武漢市洪山區(qū)的實踐探討“城中村”改造中人口計生工作面臨的難題及應(yīng)對策略。

洪山區(qū)是武漢市“城中村”較多的中心城區(qū)之一。目前，35個“城中村”已有3個全部完成改造，有12個整體拆遷、村民在外過渡，有9個部分拆遷，還有11個尚未實質(zhì)性啟動改造。近兩年來，納入改造的35個“城中村”出生人口2500人，占全區(qū)出生人口總數(shù)的19.53%，但政策外出生數(shù)達(dá)到198人，占全區(qū)政策外出生人數(shù)的比例高達(dá)36.46%，足見在“城中村”中人口計生工作還存在許多問題。

一、“城中村”改造過程中的社區(qū)特點(diǎn)

要了解“城中村”改造過程中人口計生工作的問題及其原因，有必要先分析“城中村”在改造過程中的社區(qū)特點(diǎn)。

戶籍居民居住方式：從集中到分散。“城中村”改造通常都涉及到住房拆遷，有的是整體拆遷，有的是部分拆遷。在拆遷還建過渡期間，拆遷戶有的在其他地方購房居住，有的則自行在外租住，原來聚居的社區(qū)居民會分散居住在市內(nèi)不同地方，有的甚至到外地工作生活。

居民社區(qū)認(rèn)同：從凝聚到離散。社區(qū)不僅是一個有地域邊界的人們生產(chǎn)生活其間的空間區(qū)域，還包括該區(qū)域內(nèi)的一定的組織機(jī)構(gòu)、管理制度、文化，特別是人們在感情上和心理上的認(rèn)同。但在一個改造中的“城中村”，居民不管是在外購房居住或是租房居住，很難說某個人的這種居住分散是臨時性的還是長期性的，因而人們原有的對社區(qū)的認(rèn)同也發(fā)生了變化。

社區(qū)組織：從常態(tài)到過渡態(tài)。“改造”本身就是一種過渡，“城中村”在改造過程中，由于居民的分散以及社區(qū)中心事務(wù)的變化（拆遷改造是社區(qū)的中心事務(wù)），使得無論是社區(qū)的正式組織還是非正式組織，在組織結(jié)構(gòu)和組織功能等方面都從原來的常態(tài)變?yōu)檫^渡態(tài)。

戶籍居民：從同質(zhì)到分化?！俺侵写濉彪m不同于普通的鄉(xiāng)村，但仍保留一些鄉(xiāng)村的文化和特質(zhì)，在生產(chǎn)、生活、社交、信仰等方面都具有較高的同質(zhì)性。但“改造”和“拆遷”打破了這一切。收入和財產(chǎn)擁有情況的差異會帶來生活方式甚至人生態(tài)度的差異。

人際關(guān)系：從信任到猜忌?！俺侵写濉备脑爝^程中涉及到大量的房屋拆遷補(bǔ)償和集體資產(chǎn)的處理，利益的分配與再分配會引發(fā)各種矛盾。特別是一些地方補(bǔ)償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)不透明，而且開發(fā)商的加入形成“管理者——開發(fā)商——社區(qū)居民”的三方博弈，會使原本人際間的信任受到傷害，出現(xiàn)相互猜忌。

二、“城中村”改造過程中計生工作的難點(diǎn)

“城中村”在改造過程中的上述特點(diǎn)會一定程度反映到人口計生工作中，給人口計生工作帶來困難。

（一）人口計生管理受到弱化

服務(wù)對象不穩(wěn)定?！俺侵写濉备脑旒仁怯行蔚纳鐓^(qū)建筑和社區(qū)景觀的變化，也是社區(qū)文化、社區(qū)組織、人們生活方式和思想觀念的變化，與這些變化相伴隨的是人們生育觀念的變化。

組織體系不健全。在“城中村”改造期間，原來完備有力的計生網(wǎng)絡(luò)體系受到?jīng)_擊。村、社區(qū)、經(jīng)濟(jì)實體相互交織，機(jī)構(gòu)、人員職責(zé)職能不清；主要領(lǐng)導(dǎo)主要精力放在拆遷還建、股權(quán)分配上，對人口計生工作過問不多；計生專干精力不集中或工作積極性不高；計生信息員（中心戶長）工作熱情降低或被解散。

信息渠道不暢通?！俺侵写濉备脑炱陂g（通常要持續(xù)2～3年），原有社區(qū)居民居住分散，有些人甚至連聯(lián)系方式也發(fā)生了變化，加上原有的中心戶長等信息隊伍的流失，造成工作人員對本村的常住人口聯(lián)系難，懷孕、生育、節(jié)育等情況掌握難，帶來基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的嚴(yán)重缺失，影響了基礎(chǔ)工作質(zhì)量。

服務(wù)條件不具備。“城中村”改造帶來大量的拆遷，原有的服務(wù)陣地、場所、設(shè)施等也隨之拆遷，社區(qū)對育齡群眾的服務(wù)能力也隨之下降。

管理體制過渡不順暢?！俺侵写濉备脑斓囊粋€重要內(nèi)容是撤銷村委會建立居委會。但由于“城中村”改造的時間長，期間管理體制有時候是城鄉(xiāng)管理交叉并存，或過渡期采取臨時管理模式，工作人員仍是原村級組織的工作人口，不能適應(yīng)和勝任新的管理服務(wù)要求。

經(jīng)費(fèi)保障不充分?！俺侵写濉备脑爝^程中，社區(qū)自治組織與經(jīng)濟(jì)實體要剝離，使計生經(jīng)費(fèi)不能得到保障。這從兩個方面影響到計生工作：一是使原來的計生獎勵政策不能兌現(xiàn)，二是以前由村集體負(fù)擔(dān)的工作經(jīng)費(fèi)和計生人員工資、信息員報酬得不到保證。

（二）部分居民“政策外生育”的愿望被激發(fā)

根據(jù)對近兩年洪山區(qū)改造中的“城中村”政策外生育情況的調(diào)查，我們把這些生育歸納為以下幾種類型：

圓夢型生育。有些居民原來就有再生育一個孩子的想法或愿望，但由于種種原因，沒能付諸實踐。在“城中村”改造過程中，這些人中有的得到了巨額的拆遷補(bǔ)償或分配到大量集體資產(chǎn)（股權(quán)），經(jīng)濟(jì)條件改善了，加上“過渡期”的計生管理工作存在薄弱環(huán)節(jié)，他們就開始將想法付諸行動，實施政策外生育。

賭氣型生育?！俺侵写濉备脑爝^程中有伴隨集體經(jīng)濟(jì)改制，在確認(rèn)股權(quán)范圍時，某些規(guī)定能夠使幾十年的鄰居之間獲得利益相差懸殊，部分利益訴求沒有得到滿足的村民抵觸情緒大。

逐利型生育。有些“城中村”在改造過程中對居民的部分補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)分配按人頭進(jìn)行，多生育能夠多獲利。這樣的政策激發(fā)了少數(shù)人的“逐利型生育”。

攀比型生育?！俺侵写濉遍_發(fā)中，高檔小區(qū)越來越多，入住者有的是名人富人，他們游離于單位組織的監(jiān)管之外，街道社區(qū)較難控制他們的生育行為。其他的居民也可能效仿和攀比他們，導(dǎo)致政策外生育。

固財型生育。有些重男輕女、思想守舊的居民在“城中村”改造致富后，面對巨額資產(chǎn)，覺得女兒終究是別人家的人，將來如果沒有兒子繼承就是家產(chǎn)旁落。于是，想辦法生育兒子繼承家產(chǎn)，鞏固家業(yè)。

三、“城中村”改造過程中人口計生工作對策建議

在城中村改造過程中，我區(qū)對加強(qiáng)人口計生工作逐村進(jìn)行了調(diào)研，在加強(qiáng)管理和服務(wù)方面進(jìn)行了一些嘗試，現(xiàn)提出如下建議對策。

（一）堅持“三個統(tǒng)籌”

一是堅持人口發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃。要站在科學(xué)發(fā)展觀的高度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，做好全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧， 在制定房屋拆遷、養(yǎng)老保障等政策的過程中，在村社區(qū)組織人員配置和服務(wù)場所、設(shè)施建設(shè)中，把保持人口計生工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性納入到城中村改造的發(fā)展大局，全面加強(qiáng)人口計生工作。

二是經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)籌到位。考慮城中村改造的復(fù)雜性、艱巨性、長期性，要建立政府投入為主的穩(wěn)定增長的保障機(jī)制，加大經(jīng)費(fèi)保障力度，分級給予傾斜，落實城中村改造進(jìn)程中的人口計生工作必需的經(jīng)費(fèi)。

三是專干隊伍統(tǒng)籌到位。在城中村改造過程中，要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，健全管理、服務(wù)、群眾三支隊伍，確保社區(qū)計生專干的配備，保證過渡期間計生專兼職隊伍不散，人員不減。實行股份制經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)人兼任社區(qū)居委會書記或主任，落實股份制經(jīng)濟(jì)組織計生專兼職工作人員和信息員。

（二）落實“三個同步”

一是計生政策同步落實。在社會保障，就業(yè)服務(wù)，養(yǎng)老保險等惠民政策中，體現(xiàn)對計生家庭的優(yōu)先和照顧。做好過渡期生育政策的銜接和落實工作。

二是陣地建設(shè)同步到位。按照城中村改造規(guī)劃，同步推進(jìn)計生陣地建設(shè)，建設(shè)好人口計生辦公室、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、人口學(xué)校、協(xié)會會員活動之家，以及戶外宣傳欄、長廊等陣地。有條件的社區(qū)，建設(shè)人口文化園。

三是服務(wù)管理同步跟進(jìn)。推行“五個一”的服務(wù)管理制度，即結(jié)合城中村改造，清理登記建立一個育齡群眾花名冊；建立一張重點(diǎn)對象管理服務(wù)的責(zé)任聯(lián)系卡；在居民拆遷還建過程中，向村民租住地社區(qū)交接一個協(xié)管聯(lián)系函；每年開展一次生殖健康普查；通過發(fā)放過渡費(fèi)、發(fā)放節(jié)日慰問物質(zhì)或資金等形式，落實一項重點(diǎn)對象定期見面制度。

（三）做好“三個強(qiáng)化”

一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各級黨委、政府要把人口計生工作納入城中村改造的重要議事日程，堅持一把手親自抓、負(fù)總責(zé)，堅持計劃生育“一票否決”。落實股份制經(jīng)濟(jì)組織計生法人負(fù)責(zé)制，實行雙向目標(biāo)責(zé)任制，即街道辦事處與社區(qū)居委會、與股份制經(jīng)濟(jì)組織簽訂人口計生目標(biāo)管理責(zé)任書，嚴(yán)格獎懲兌現(xiàn)。

二是強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。全面開展婚育新風(fēng)進(jìn)萬家活動和關(guān)愛女孩活動，深化創(chuàng)新生育文明建設(shè)，重點(diǎn)實施幸福家庭推進(jìn)計劃。圍繞生育政策、計劃生育獎勵優(yōu)惠政策等內(nèi)容重點(diǎn)宣傳計劃生育法律法規(guī)等，增強(qiáng)群眾依法實行計劃生育的觀念。

三是強(qiáng)化群眾自治。在城中村改造過渡期間，尤其要重視發(fā)揮計劃生育合同管理的作用，合理制定章程公約，增強(qiáng)群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的意識，穩(wěn)定加強(qiáng)計生群眾自治組織網(wǎng)絡(luò)，公開計劃生育事務(wù)，充分發(fā)揮計劃生育協(xié)會民主監(jiān)督作用。

（作者單位：湖北省武漢市洪山區(qū)人口計生委）

（編輯 趙天河）