住房保障立法進(jìn)退

今年2月份發(fā)布的國(guó)務(wù)院2012年立法工作計(jì)劃中，有63件“需要抓緊工作、適時(shí)提出的項(xiàng)目”，其中就有由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部起草的《基本住房保障條例》。截至發(fā)稿時(shí)已有的消息，住建部希望在2012年三季度末基本完成“條例”草案的起草工作，并于2012年底前上交到國(guó)務(wù)院法制辦公室。

在2008年10月，曾被列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃的是《住房保障法》。近4年間，《住房保障法》草案幾經(jīng)修改，已形成底稿、內(nèi)部討論稿、專家建議稿、征求意見(jiàn)稿等四五個(gè)版本。

由法“降格”為條例的緣由是什么？對(duì)政府責(zé)任的約束力是否會(huì)相應(yīng)打折？這些焦點(diǎn)問(wèn)題近期在業(yè)內(nèi)一直不斷討論。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前改為制定條例，主要有三方面的主客觀原因：一是牽扯部門(mén)責(zé)任、利益眾多，尤其是在土地、資金撥付方式上，住建部“擔(dān)心做不了其他部門(mén)的主”；二是對(duì)于住房保障法的適用范圍，住建部官員與課題組專家也存有分歧，前者傾向于“保基本”，后者則傾向于“保全部”；三是在立法進(jìn)行的4年間，全國(guó)住房保障建設(shè)驟然提速，“立法進(jìn)程跟不上形勢(shì)變化”，因而有人提出“目前立法條件不成熟，應(yīng)先出臺(tái)條例”。

利益敏感區(qū)

一位參與立法的核心人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，《住房保障法》幾易其稿，其中大部分被刪內(nèi)容涉及土地、資金和政府責(zé)任的條款。這些內(nèi)容既是法律起草的技術(shù)難點(diǎn)，也是利益協(xié)調(diào)的敏感區(qū)域。

4月17日，上述知情人士向記者展示了一份據(jù)稱是接近《住房保障法》草案最終版本的草案。在這份草案中，對(duì)保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)、保障性住房的供應(yīng)、保障性住房的配租和配售、保障性住房的管理和退出、金融和財(cái)稅支持、法律責(zé)任等方面都有相關(guān)規(guī)定。

供應(yīng)方面，規(guī)定土地部門(mén)要制定保障性住房土地供應(yīng)的年度規(guī)劃、近期規(guī)劃和中期規(guī)劃，向社會(huì)公布。并且土地納入計(jì)劃前要進(jìn)行三通一平，熟地供應(yīng)。同時(shí)，保障性住房不能集中建設(shè)，要保障有公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套。

政府責(zé)任方面，要求人大進(jìn)行監(jiān)督，在政府工作報(bào)告里要有相關(guān)情況闡述。并且要實(shí)行政績(jī)考核，達(dá)不到就不合格。不合格要實(shí)施行政問(wèn)責(zé)，如果怠于行使就追究行政責(zé)任。

金融和財(cái)稅支持方面，要求各地要編制基本住房保障規(guī)劃并列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，支出納入各地財(cái)政預(yù)算體系，由住建部來(lái)主管。

問(wèn)題是“土地平整的錢(qián)誰(shuí)出？當(dāng)然是要國(guó)土資源部門(mén)自己搞定?；A(chǔ)設(shè)施配套的錢(qián)誰(shuí)來(lái)支付？當(dāng)然是地方政府。地方政府不愿出錢(qián)，中央應(yīng)該出一些錢(qián)，但又不知道該怎么出，該給誰(shuí)？”上述人士透露，這些問(wèn)題沒(méi)有搞清楚，是立法的最大難點(diǎn)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部還曾擔(dān)心一旦依據(jù)上述條款立法，還可能會(huì)引發(fā)各種糾紛。

即便是在住建部?jī)?nèi)部，立法意見(jiàn)也沒(méi)有形成共識(shí)。

曾參與討論起草《住房保障法》專家建議稿的北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波介紹，目前我國(guó)在保障房管理方面經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，這也是《住房保障法》擱淺的一個(gè)原因?！叭绻濉陂g3600萬(wàn)套保障房建設(shè)都完成，全國(guó)就差不多有5000萬(wàn)套保障房，那個(gè)時(shí)候重點(diǎn)就是‘管理’，包括分配、運(yùn)營(yíng)和退出。而政府恰恰在這方面經(jīng)驗(yàn)不足?！?/p>

有專家曾提出，《住房保障法》作為一部利益牽涉面甚廣的大法，其立法非住建部一個(gè)部門(mén)所能駕馭，應(yīng)該上升到由國(guó)務(wù)院法制辦公室或者全國(guó)人大法工委牽頭起草。

而住建部政策研究中心房地產(chǎn)處處長(zhǎng)趙路興對(duì)此的回應(yīng)是：對(duì)于專業(yè)性比綜合性更強(qiáng)的法律，由主管業(yè)務(wù)部門(mén)起草更為合適。因?yàn)橹鞴懿块T(mén)起草的法律草案也會(huì)遞交到國(guó)務(wù)院法制辦，由他們下發(fā)各部委和地方政府去協(xié)調(diào)意見(jiàn)。

由于一些敏感的利益糾葛無(wú)法平衡，知情人認(rèn)為，住建部考慮到一己之力難以權(quán)衡駕馭多部門(mén)利益和責(zé)任，草案即使上交也可能會(huì)在“征求意見(jiàn)”階段受到其他部門(mén)反對(duì)。因此還不如改出條例。

條例執(zhí)行效力幾何

專家介紹，從法“降格”為條例，出臺(tái)時(shí)間會(huì)相對(duì)較快。但在執(zhí)行效力上，“條例”作為部門(mén)規(guī)章的效力將不比法律。

北京大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波表示，預(yù)計(jì)“條例”會(huì)在此前已經(jīng)成型的《住房保障法》草案的基礎(chǔ)上進(jìn)行刪減。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》了解到，實(shí)際上早在2007年討論立法之初，住建部就曾設(shè)想先出臺(tái)《基本住房保障條例》。但后因全國(guó)兩會(huì)代表、委員不斷呼吁，中央高層對(duì)住房保障立法高度重視，才決定“一步到位”起草《住房保障法》。

2008年，住建部曾分別委托深圳房地產(chǎn)研究所和北大、清華法學(xué)專家做國(guó)內(nèi)外理論和實(shí)踐雙重研究借鑒。前者搜集和吸取國(guó)內(nèi)各地地方條例精髓，后者參閱境外14個(gè)國(guó)家和地區(qū)的住房保障制度。研究團(tuán)隊(duì)陣容強(qiáng)大，動(dòng)用國(guó)內(nèi)外上百名專家。并且在2010年全國(guó)兩會(huì)期間，被列入國(guó)務(wù)院2010年立法計(jì)劃。

一位不愿具名的《住房保障法》起草專家認(rèn)為，《住房保障法》考察、研討等工作已經(jīng)做了“無(wú)數(shù)遍”。

依照慣例，條例中的條款都是一些管理性的、運(yùn)營(yíng)性的規(guī)定，此前出臺(tái)的相關(guān)文件已經(jīng)多有包括。按道理來(lái)講，條例的相關(guān)規(guī)定，地方政府應(yīng)該按規(guī)定實(shí)施，但在“條例效力難出部門(mén)”的現(xiàn)實(shí)狀況下，必須跨部門(mén)的去實(shí)施約束。

“而跨部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，必須通過(guò)大法來(lái)實(shí)現(xiàn)，住建部沒(méi)辦法去約束其他部門(mén)。”上述專家認(rèn)為，出臺(tái)法律難度太大，但難度不大立法又沒(méi)意義。條例側(cè)重的是基礎(chǔ)性的政策，法律位階比較窄。

住房保障立法降格為條例，可能將削弱對(duì)地方政府落實(shí)責(zé)任的考核力度。曾于2010年聯(lián)名30余位全國(guó)人大代表將《住房保障法草案建議稿》移交兩會(huì)的全國(guó)人大代表、律師遲夙生，接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)表示，條例是行政規(guī)定，比法律更加具有靈活性及自由度，地方政府執(zhí)行中容易操控。但當(dāng)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，難于追究地方政府的責(zé)任。

核心問(wèn)題如何約定

當(dāng)前，在保障性住房建設(shè)熱潮中，一些地方政府傾向于能帶來(lái)商業(yè)開(kāi)發(fā)收益的舊城區(qū)改造、城中村改造項(xiàng)目；甚至有些地方為了獲取廉租房補(bǔ)貼資金，推倒好的房子建廉租房，然后再違規(guī)賣掉以雙重獲利。在專家看來(lái)，這些失當(dāng)行為，均與法的缺位有關(guān)。

而對(duì)于此前曾抱有參建保障房預(yù)期的民營(yíng)房地產(chǎn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，立法擱淺也是一個(gè)政策利空消息?！拔覀冏钇诖模钦吣苊魇颈Ｕ戏拷ㄔO(shè)的拿地、融資以及稅費(fèi)優(yōu)惠鼓勵(lì)方案?，F(xiàn)在估計(jì)是看不到了。”一位不便具名的房地產(chǎn)上市公司副總裁說(shuō)。

據(jù)了解，受制于持續(xù)限購(gòu)調(diào)控，當(dāng)前諸多面臨商品房開(kāi)發(fā)壓力的房地產(chǎn)企業(yè)，大都頗為關(guān)注住房保障的立法工作，“甚至有企業(yè)愿意出高價(jià)請(qǐng)立法組專家去講課。”知情人透露，這些房企大都對(duì)保障房政策趨勢(shì)較為關(guān)心，希望能夠盡早熟悉“游戲規(guī)則”，找到保障房的盈利模式。

北京一家大型房企的負(fù)責(zé)人在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》采訪時(shí)表示：“我們都想快點(diǎn)看到相關(guān)政策規(guī)定。公租房怎么定位？利用企業(yè)自有用地、集體土地建設(shè)公租房在法律上能否承認(rèn)？融資政策如何限定？會(huì)享受哪些政策補(bǔ)貼？政府責(zé)任如何限定？”

上述房企負(fù)責(zé)人說(shuō)，當(dāng)前很多房地產(chǎn)企業(yè)在商品房市場(chǎng)限購(gòu)、限貸的調(diào)控下，都有意愿投入能夠獲取貸款支持的保障房領(lǐng)域。但目前投資保障房建設(shè)還存在政策不明帶來(lái)的“風(fēng)險(xiǎn)”，比如地方政府在保障房的回購(gòu)上一再展期。據(jù)悉，中冶、首開(kāi)等大型房企承擔(dān)的保障房建設(shè)都存在政府不能如期回購(gòu)的問(wèn)題。

對(duì)于社會(huì)公眾而言，希望通過(guò)住房保障立法以提升保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。而上述未具名的專家認(rèn)為，條例最大的用途可能是“對(duì)社會(huì)大眾違法違規(guī)行為的約束”。

為了減輕住房保障立法層次下降的影響，多位業(yè)內(nèi)專家對(duì)于正在起草中的《基本住房保障條例》給出了建議。

剛剛出版《住房保障法律制度研究》一書(shū)的中國(guó)政法大學(xué)博士生導(dǎo)師、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院長(zhǎng)符啟林認(rèn)為，條例需要明確保障性住房建設(shè)主體、資金來(lái)源、補(bǔ)償方式、質(zhì)量落實(shí)、如何分配、如何流通、如何退出以及政府責(zé)任等內(nèi)容。

亞太城市房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)謝逸楓建議，條例必須明確保障性住房的類型、住房租賃補(bǔ)貼政策以及土地、財(cái)政、稅收與金融支持政策。

清華大學(xué)法學(xué)院副教授王洪亮建議，條例起草時(shí)要與現(xiàn)在的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、包括即將要制定的公租房管理?xiàng)l例的內(nèi)容分開(kāi)。一是明確政府的職責(zé)，以及如何落實(shí)這些責(zé)任。二是明確保障房的分配標(biāo)準(zhǔn)，是按照人、居住面積、家庭結(jié)構(gòu)，還是經(jīng)濟(jì)收入？三是明確保障房的融資渠道。

王洪亮認(rèn)為，通過(guò)上述內(nèi)容的約定，可以降低當(dāng)前各地出現(xiàn)的保障房騙租、騙購(gòu)等騙保問(wèn)題，也可以明確房地產(chǎn)企業(yè)關(guān)心的保障房定位、融資政策等關(guān)鍵問(wèn)題。

但王洪亮同時(shí)表示，住房保障立法的核心問(wèn)題還不是針對(duì)騙保等問(wèn)題，因?yàn)槔习傩盏男袨槿菀准s束。問(wèn)題可能在于如何規(guī)范和落實(shí)政府的責(zé)任，讓地方政府愿意出錢(qián)投入保障房建設(shè)。