事業(yè)單位改革重在開(kāi)放社會(huì)力量

最近，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，根據(jù)該文件，中央力圖在2020年之際，形成布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系。

在實(shí)踐中，事業(yè)單位的身份較為復(fù)雜，有些事業(yè)單位從事政府管理職能，有的則屬于營(yíng)利性質(zhì)。中國(guó)的事業(yè)單位之所以如此紛繁復(fù)雜，一個(gè)重要原因是，現(xiàn)有絕大多數(shù)的事業(yè)單位都誕生于計(jì)劃體制下。在原有體制下，除了政府就是企業(yè)，政府和企業(yè)都承擔(dān)了社會(huì)的功能——政府辦學(xué)校、企業(yè)辦醫(yī)院等現(xiàn)象比比皆是。既然社會(huì)并不獨(dú)立于政府和企業(yè)而存在，而且生老病死都是由政府和企業(yè)所包攬，也就無(wú)需獨(dú)立存在的社會(huì)服務(wù)組織——除了醫(yī)院、學(xué)校之外，上世紀(jì)八十年代以前中國(guó)的事業(yè)單位屈指可數(shù)。

進(jìn)入八十年代以后，一是由于財(cái)政能力的限制，政府和企業(yè)已經(jīng)無(wú)法包辦一切；二是隨著就業(yè)和經(jīng)濟(jì)形態(tài)的多元化，相當(dāng)多的人不再依附于政府和企業(yè)。如果在這個(gè)時(shí)候再依靠原有的社會(huì)服務(wù)體系，那么不少人就無(wú)法繼續(xù)生活。而且，經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變化，導(dǎo)致了原有單純的政府和企業(yè)的劃分已不合時(shí)宜，于是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)逐漸興起。

其中，由政府全額出資的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)也即事業(yè)單位，占了最主要的部分。且由于政府機(jī)構(gòu)改革的原因，一些原本應(yīng)由行政機(jī)構(gòu)出面辦理的事項(xiàng)，因編制等原因以事業(yè)單位出現(xiàn)，比較典型的如證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和電監(jiān)會(huì)等政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

事業(yè)單位從經(jīng)費(fèi)來(lái)源上分為“全額撥款”、“參公（即參照公務(wù)員）”、“財(cái)政補(bǔ)貼”和“自收自支”四類。比如完全從事行政管理的機(jī)構(gòu)就應(yīng)該是“全額撥款”，而從事經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)就應(yīng)該是“自收自支”。

在最新頒布的《事業(yè)單位改革意見(jiàn)》中，從承擔(dān)社會(huì)功能的角度將現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。同時(shí)，今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位。

最后這點(diǎn)是一個(gè)非常大的進(jìn)步。在以往的機(jī)構(gòu)改革中，事業(yè)單位往往會(huì)成為“二政府”，一個(gè)很重要的原因就是為了名義上的“削編”，將政府機(jī)構(gòu)變?yōu)槭聵I(yè)單位，這樣一來(lái)實(shí)現(xiàn)了名義上的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但在事實(shí)上卻沒(méi)有從根本上改變機(jī)構(gòu)臃腫狀況。

不過(guò)，政府的這個(gè)舉措也提供了另外一個(gè)信號(hào)，即今后政府還將設(shè)立新的事業(yè)單位，只不過(guò)這些事業(yè)單位全都從事社會(huì)公益服務(wù)，而且還將從財(cái)政政策和績(jī)效考核等方式對(duì)這些公益機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。

在操作層面，必須注意政府參與的方式，即盡量少用財(cái)政的錢(qián)直接興辦事業(yè)單位，而最好通過(guò)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)等方式扶持民間公益事業(yè)。事實(shí)上，隨著三十多年來(lái)的財(cái)富積累，中國(guó)私人部門(mén)參與社會(huì)公益事業(yè)的能力越來(lái)越大。政府提供好平臺(tái)后，他們可以比原有的事業(yè)單位更有效率。

政府鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)要做的就是，在各個(gè)環(huán)節(jié)平等對(duì)待所有的公益機(jī)構(gòu)，而不是偏向政府自己辦的事業(yè)單位。

大力引導(dǎo)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)的基本邏輯是，通過(guò)社會(huì)力量辦公益事業(yè)可以滿足社會(huì)不同群體的偏好，有助于政府將有限的經(jīng)費(fèi)投入到最急需的領(lǐng)域，從而提高公共財(cái)政使用效率。因?yàn)樨?cái)政是有限的，而社會(huì)需要扶持的事項(xiàng)總是很多，通過(guò)公共財(cái)政來(lái)扶持項(xiàng)目在不少時(shí)候會(huì)引發(fā)社會(huì)不同群體的爭(zhēng)論——如有人認(rèn)為大劇院是公益事業(yè)，也有人堅(jiān)持棚戶區(qū)的衛(wèi)生設(shè)備更重要。一旦此類的經(jīng)費(fèi)都由民間的機(jī)構(gòu)扶持，類似爭(zhēng)論就可以避免——每個(gè)人都有自己的偏好，如果對(duì)某個(gè)領(lǐng)域感興趣，完全可以通過(guò)捐贈(zèng)的方式來(lái)支持該項(xiàng)目。如此一來(lái)，各領(lǐng)域就可以和平共處，也有助于調(diào)適政府的規(guī)模。

從這個(gè)意義上講，事業(yè)單位改革必須以社會(huì)公益機(jī)構(gòu)的改革為前提，假設(shè)不開(kāi)放社會(huì)力量進(jìn)入公益事業(yè)，那么這樣的改革可能會(huì)留下遺憾。

（作者為上海金融與法律研究院研究員）