“能落地”的改革路線圖

從十七屆五中全會明確提出“重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”，到“頂層設(shè)計(jì)”成為“十二五”開局之后中國改革熱詞，決策層和智庫的研究對新時(shí)期改革形勢的判斷以及深化改革突破路徑的選擇，高度一致。當(dāng)前，改革要進(jìn)一步承擔(dān)起為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供強(qiáng)大體制機(jī)制動力的大任重責(zé)。

凝聚加快深化改革共識

從改革實(shí)踐看，一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對改革提出了更高的要求，深化改革的緊迫性進(jìn)一步增強(qiáng)；另一方面，以發(fā)展方式轉(zhuǎn)型為主線的改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，更多地觸及到深層次的利益結(jié)構(gòu)，在各種利益糾結(jié)下，改革向深度推進(jìn)面臨多方面的現(xiàn)實(shí)困境，一些既定的改革攻堅(jiān)任務(wù)久攻不下或久議難決。

2003年的十六屆三中全會對完善市場經(jīng)濟(jì)體制做過全面部署，包括資源要素價(jià)格改革、壟斷行業(yè)改革等。這些改革今天仍在探索突破的過程中。

十六屆三中全會提出“放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，而現(xiàn)在相關(guān)的體制障礙尚未有效破除，民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域仍然面對著“玻璃門”和“彈簧門”的現(xiàn)象。

十六屆三中全會、十六屆五中全會都強(qiáng)調(diào)了收入分配體制改革的重要性，并提出“提低、擴(kuò)中、調(diào)高”的基本思路和基本要求，而至今收入分配體制改革總體方案仍在深入研究之中。

這些都表明，深化改革之重要，深化改革之艱難。

防止利益格局固化

經(jīng)過30多年的改革，利益群體在分化，由于既得利益群體在經(jīng)濟(jì)社會生活中的強(qiáng)勢地位和追求自身利益，某些改革在利益掣肘下扭曲變形。

全國政協(xié)委員、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，改革確實(shí)使一部分人和一部分地區(qū)先富起來了。同時(shí)，要注意觀察改革中的既得利益者開始形成并有擴(kuò)大的趨勢，與此相聯(lián)系，利益格局也初步形成，并且有進(jìn)一步固化的特點(diǎn)。既得利益者既不希望繼續(xù)深化改革，又不希望退回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，這會使改革處于膠著狀態(tài)。在這個(gè)背景下，尚需完善的新體制中的問題就可能發(fā)酵，新的社會矛盾就可能產(chǎn)生。

地方政府和一些政府部門改革的動力不足，也是利益傾向的一個(gè)表現(xiàn)。在現(xiàn)有中央財(cái)稅關(guān)系下，改革會觸及部門和地方利益，一些地方政府更愿意做大GDP和實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入快速增加，而對相關(guān)改革的積極性并不很高。遲福林認(rèn)為，如果“增長主義”與部門利益、行業(yè)利益、官員利益緊密結(jié)合在一起，就會使一些地方政府對于自身利益形成中所產(chǎn)生的各類體制機(jī)制性問題難以遏制。

從近年來的改革實(shí)踐看，由于某些改革在實(shí)踐中的偏差，導(dǎo)致改革共識的減弱和分歧，也或多或少地增大改革的阻力，削弱了深化改革的動力。例如，貧富差距加大、腐敗等，引發(fā)了一些人對堅(jiān)持市場化改革方向的質(zhì)疑，挫傷了對深化改革的信心。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧認(rèn)為，隨著人們收入的提高，人們不再光是追求掙錢，還有人的全面發(fā)展的大需求。社會不能失去奮斗目標(biāo)，改革不能失去追求目標(biāo)。

啟動“第二次改革”

“十二五”時(shí)期，面對日益凸顯的結(jié)構(gòu)性矛盾和利益博弈格局，深化改革需要在堅(jiān)持根本方向和戰(zhàn)略目標(biāo)的大前提下，在階段重點(diǎn)、優(yōu)先順序、工作機(jī)制、推進(jìn)方式等方面進(jìn)行明確的設(shè)計(jì)和規(guī)劃。

過去30余年，“摸著石頭過河”作為一種探索式、漸進(jìn)式的改革模式，解放了生產(chǎn)力，增強(qiáng)了綜合國力，提高了人民生活水平，歷史價(jià)值巨大。目前改革的時(shí)代背景和歷史使命發(fā)生了深刻變化，重視和加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，完善改革戰(zhàn)略規(guī)劃，理性推進(jìn)改革進(jìn)程，成為推動的客觀需要。

遲福林認(rèn)為，著眼于服務(wù)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型這一歷史使命，我國需要盡快啟動適應(yīng)新的發(fā)展階段目標(biāo)和任務(wù)的改革，或可稱為“第二次改革”。這一結(jié)論是基于我國正在從生存型社會向發(fā)展型社會迅速過渡的判斷。

他所說的啟動“二次改革”，絕非是指改革已然停滯需要重啟，而是需要像科技革命一樣，一次連接一次地推進(jìn)，而每一次的重點(diǎn)會有不同。

他分析說，從生存型社會向發(fā)展型社會過渡，是我國30余年改革發(fā)展的必然結(jié)果，也是新階段我國改革發(fā)展的重要背景。在發(fā)展型社會，改革面臨的主要問題是經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長與資源環(huán)境的矛盾越來越突出，全社會公共需求全面快速增長與基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾凸顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步與公共治理建設(shè)滯后的矛盾逐步顯現(xiàn)，宏觀層面的結(jié)構(gòu)性變遷引發(fā)我國改革發(fā)展的許多新情況、新問題。例如，經(jīng)濟(jì)體制改革引發(fā)社會利益關(guān)系的重大調(diào)整和重組；多種所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場競爭中出現(xiàn)的收入差距擴(kuò)大和社會分化；二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型伴隨的大規(guī)模人口流動，使千百年來處于停滯狀態(tài)的農(nóng)民生存方式發(fā)生革命性變化；經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化增加了就業(yè)的復(fù)雜性；等等。

近年來，我國一直強(qiáng)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，而“十一五”的實(shí)踐表明，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式受到其他因素制約，比如說社會基礎(chǔ)、行政體制等。

因此，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型涉及的是結(jié)構(gòu)性問題，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、社會需求轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型，只有推動結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型才能取得實(shí)質(zhì)性的突破。

遲福林認(rèn)為，第一次改革，面臨的主要矛盾是生產(chǎn)力落后的問題，是社會產(chǎn)品供給總量嚴(yán)重不足的問題；第二次改革，生產(chǎn)力已經(jīng)得到極大釋放，面臨的是內(nèi)需嚴(yán)重不足的突出矛盾；第一次改革，主要是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中尋找解決問題的路徑，在很長時(shí)期內(nèi)把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)總量增長方式作為改革的主要任務(wù)；第二次改革，實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型目標(biāo)，需要加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，包括以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展為目標(biāo)的市場化改革、以基本而有保障的公共服務(wù)為重點(diǎn)的社會體制改革、以改善公共治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)的行政體制改革。

“能落地”的路線圖

新時(shí)期重視和加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，是為了適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新形勢，加強(qiáng)改革的統(tǒng)籌力度，把改革真正提升到戰(zhàn)略、體制、機(jī)制的建設(shè)層面，使改革更具有可操作性。

遲福林認(rèn)為，改革頂層設(shè)計(jì)是指最高決策層對改革進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，包括三個(gè)要素：一是由最高決策層設(shè)計(jì)；二是有改革路線圖的設(shè)計(jì)；三是有改革具體操作方式的設(shè)計(jì)。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會會長宋曉梧對此指出，政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，在新的發(fā)展階段，面對需要解決的經(jīng)濟(jì)社會矛盾，改革頂層設(shè)計(jì)也是一種政治設(shè)計(jì)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家高尚全認(rèn)為，從領(lǐng)導(dǎo)和謀劃改革的要求看，應(yīng)加強(qiáng)由中央直接領(lǐng)導(dǎo)的中央改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這有利于從全局上把握改革的進(jìn)程，強(qiáng)化改革的決策機(jī)制，綜合把握改革的總體情況，改善改革的推進(jìn)方式，把自上而下的改革與地方性改革試驗(yàn)有機(jī)結(jié)合起來。

對于改革的路線圖，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國英認(rèn)為，目前的改革頂層設(shè)計(jì)需要抓三個(gè)方面：一是抓效率問題，我國效率低的問題仍相當(dāng)突出，低效率原因是市場化程度低；第二，抓平等問題，僅靠第二次分配調(diào)整分配問題，解決平等問題的困難比較大。第一次分配沒做好，第二次分配就沒有基礎(chǔ)；第三，抓社會穩(wěn)定問題，保持社會穩(wěn)定既是改革順利推進(jìn)的前提，也是改革預(yù)期效果的重要內(nèi)容。

還有專家認(rèn)為，改革頂層設(shè)計(jì)應(yīng)考慮“消費(fèi)主導(dǎo)、民富優(yōu)先、政府轉(zhuǎn)型”的戰(zhàn)略思路。遲福林對改革的目標(biāo)、導(dǎo)向和重點(diǎn)進(jìn)行了闡述。他認(rèn)為，未來改革的戰(zhàn)略思路可以概括為上述十二個(gè)字。他建議把提高消費(fèi)率作為“十二五”改革發(fā)展的一個(gè)約束性目標(biāo)，把民富優(yōu)先作為改革的基本導(dǎo)向，把政府轉(zhuǎn)型作為改革的重點(diǎn)。

“從改革具體操作方式來看，應(yīng)加強(qiáng)改革立法，把改革納入制度化、法治化軌道?！边t福林認(rèn)為，要用法律形式將改革目標(biāo)上升為國家意志，明確界定改革主體、改革責(zé)任，強(qiáng)化改革目標(biāo)的約束性?！坝梅墒侄斡兄谑垢母飶慕?jīng)驗(yàn)型改革過渡到理性、規(guī)范、有序的階段?！?/p>

同時(shí)，應(yīng)建立改革進(jìn)程的評估機(jī)制。高尚全認(rèn)為，建立完善的改革評估指標(biāo)體系，應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)體制、社會體制、政治體制、文化體制四位一體的改革進(jìn)展；還要建立改革的反饋機(jī)制，對改革過程中暴露的矛盾和問題，充分聽取各方面意見，組織專家評估。

此外，還要營造更加有利于改革的社會環(huán)境和輿論環(huán)境。高尚全認(rèn)為，“十二五”改革需要良好的社會氛圍，需要加強(qiáng)改革的輿論宣傳，及時(shí)向公眾解答改革進(jìn)程中的疑惑。要加強(qiáng)對改革的正面引導(dǎo)，讓各項(xiàng)改革涉及的利益相關(guān)者了解改革、理解改革，讓多數(shù)人在不斷分享改革成果的同時(shí)，支持改革，參與改革。