“同地同價(jià)”入法?

2012年，中國土地制度改革可能將有重大突破?！巴黄瓶凇笨赡苁莻涫苤型廨浾撽P(guān)注的第四次《土地管理法》修訂。

2月15日，國務(wù)院總理溫家寶在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時(shí)表示，2012年改革的重點(diǎn)工作之一，是制定出臺農(nóng)村集體土地征收條例。

隨后，一直分管《土地管理法》修訂相關(guān)工作的國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春被調(diào)任國務(wù)院法制辦公室副主任。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲悉，目前《土地管理法》修訂議案已經(jīng)上報(bào)國務(wù)院。農(nóng)村集體土地與國有土地“同地同價(jià)”等備受業(yè)內(nèi)關(guān)注的條款，被寫入其中。

一位參與過多次相關(guān)研討會的學(xué)者對記者表示，雖然不寄望征收條例在土地制度改革上有巨大突破，但是此輪有關(guān)土地改革的呼聲，已經(jīng)在市場上引發(fā)了改革效應(yīng)。各地土地招拍掛模式的改革創(chuàng)新、農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的加快、農(nóng)村集體土地建設(shè)保障房試點(diǎn)的開展、輿論對于“地王”關(guān)注的淡化等，實(shí)際上都已經(jīng)顯示了中國土地制度的變革動向。

“同地同價(jià)”入法

2011年1月21日，溫家寶總理簽署國務(wù)院第590號令，頒布并施行《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。該條例因涉及首次界定公共利益、禁止行政強(qiáng)拆、先補(bǔ)償后搬遷等條款，備受輿論好評。而對于社會同樣關(guān)注的集體土地征收與補(bǔ)償辦法，條例中并未提及。

近些年，隨著農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)募m紛矛盾凸顯，以及農(nóng)民對自身利益維權(quán)保護(hù)意識的增強(qiáng)，關(guān)于農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償和征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)改革，一直被期望在《土地管理法》修改中予以突破。

據(jù)了解，自 1986年以來，為順應(yīng)不同工業(yè)化、城市化歷史進(jìn)程，《土地管理法》曾于1988年、1998年和2004年進(jìn)行過三次修改：第一次修改允許土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場；第二次修改確立了土地用途管制制度；第三次修改劃分了土地征收和征用的區(qū)別。

“十一五”期間，中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，對現(xiàn)行土地制度再度提出“與時(shí)俱進(jìn)”的新考驗(yàn)。一些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將新一輪《土地管理法》修訂上升為“國家安全戰(zhàn)略”。

2008年夏，國土資源部牽頭起草新一輪《土地管理法》的修訂案。到2009年3月，一份修訂草案征求意見稿傳達(dá)到各地國土資源廳和相關(guān)部委征求意見。意見稿新增49條規(guī)定，涉及農(nóng)村集體土地權(quán)利、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地權(quán)利、土地使用權(quán)到期處置、土地交易、征地及其補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。但這份草案終因各方爭議被擱置。

2011年初，土地管理法修訂再次啟動，國務(wù)院法制辦會同國土資源部等部門開展土地管理法調(diào)研。當(dāng)時(shí)國土資源部政策法規(guī)司司長王守智透露，國務(wù)院法制辦在2011年年底前會完成修改工作，形成法律議案。

最新的消息是，土地管理法已經(jīng)形成修訂議案，一直被業(yè)界呼吁的農(nóng)村集體土地與國有土地“同地同價(jià)”，寫進(jìn)了修訂議案中。

所謂“同地同價(jià)”，在國土資源部2010年6月26日下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》中表述為：“全面實(shí)行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)”。國土部相關(guān)人士表示，這是完善征地補(bǔ)償機(jī)制、實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要舉措。

而所謂區(qū)片綜合地價(jià)，是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

有分析人士認(rèn)為，國土資源部的“同地同價(jià)”，與集體土地和國有土地的“同權(quán)”（即讓農(nóng)村集體土地享有國有土地平等權(quán)益，其使用權(quán)也可依法進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場進(jìn)行公開交易），仍有相當(dāng)距離。

從目前國務(wù)院法制辦透露出的信息顯示，修訂中的《土地管理法》并未提及“同權(quán)”說法?！巴赝瑑r(jià)”將如何進(jìn)入法律解釋，值得關(guān)注。

新《土地管理法》期待

“今年肯定得出臺了?！?國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉守英此前接受記者采訪時(shí)表示，土地管理法修訂案應(yīng)該在2012年出臺。而近期決策高層的意見表明，《農(nóng)村集體土地征收條例》可能將先于《土地管理法》修訂案出臺。至于后者何日成形，目前仍未有確切消息。

如果從2008年算起，這一輪《土地管理法》修訂工作已歷時(shí)近4年。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展所宏觀室主任黨國英認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)國有土地和農(nóng)村集體土地征收的“同地同價(jià)”，會明顯提高征地補(bǔ)償費(fèi)用，減少地方政府的土地出讓凈收益，沖擊地方政府的財(cái)源。因此，修法在地方層面會有阻力。

中國人民大學(xué)農(nóng)發(fā)院副院長鄭風(fēng)田同時(shí)分析，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控和信貸調(diào)控，讓地方政府壓力較大，一直借未來土地出讓金做抵押的地方政府，一旦土地收益降低，可能會引發(fā)地方財(cái)政的危機(jī)。一旦通過修法縮小了征地范圍，也會使本就抱怨“地荒”的地方政府的用地指標(biāo)更加偏緊，進(jìn)而影響地方的基建投資和招商引資。

除了地方的阻力外，修法在相關(guān)部委層面也還沒有形成統(tǒng)一意見。

以水利部為例。近年來，水利建設(shè)用地正逐漸成為農(nóng)地征用的一大主角。正因?yàn)槿绱?，水利部總?guī)劃師兼規(guī)劃計(jì)劃司司長周學(xué)文此前曾表示：“目前征地移民等費(fèi)用占重點(diǎn)水利建設(shè)成本的40%左右，最高甚至達(dá)到80%。如果《土地管理法》修訂后增大補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則水利建設(shè)成本將明顯增加?！?/p>

另一個(gè)對《土地管理法》修訂頗為關(guān)注的部委是鐵道部。近年來高鐵項(xiàng)目上馬，鐵路建設(shè)加速，出現(xiàn)過一些違規(guī)用地現(xiàn)象。由于征地拆遷成本上漲，國土資源部一位官員在今年的全國國土資源會議上甚至建議，地方政府以土地拆遷成本作價(jià)入股鐵路建設(shè)項(xiàng)目。

知情人士分析，“鑒于各方面的態(tài)度，《土地管理法》的修訂要慎之又慎?！?/p>

化解征地矛盾迫在眉睫

2011年8月15日，國土資源部部長徐紹史主持召開第24次部長辦公會議，明確提出要組織起草集體土地征收征用條例，開展征地制度改革試點(diǎn)，化解征地矛盾。

當(dāng)月，國土資源部曾下發(fā)通知，要求全國各省(區(qū)、市)開展一次集體土地征地案例快速調(diào)查，重點(diǎn)調(diào)查分析集體土地征地成本構(gòu)成和變化情況，為集體土地征收條例起草提供數(shù)據(jù)支持。

2011年12月27日，國務(wù)院總理溫家寶在中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)村集體土地征收制度改革，首先要大幅提高農(nóng)民在集體土地增值收益中的分配比例。

既然已經(jīng)啟動《土地管理法》修訂，且主要解決農(nóng)村集體土地征收問題，為何還要同時(shí)編制集體土地征收條例？緣何在上位法（《土地管理法》修訂案）出臺之前，先行出臺下位法（《集體土地征收條例》）？

業(yè)界給出的分析是，《土地管理法》的修訂出臺遇到上述困難，決策層因此決定單獨(dú)起草條例，并希望盡快出臺，以解決矛盾日益突出的集體土地征收征用問題。

“征地沖突是中國當(dāng)前重大的社會問題之一，并且城市化還需要用征地的方式推動，為約束政府行為，提高征地成本，緩解征地矛盾，決定先行出臺‘征地條例’?！鄙虾４髮W(xué)法學(xué)院副教授李鳳章說。

集體土地征收條例究竟會有哪些突破？提高農(nóng)民收益會以怎樣的方式體現(xiàn)？雖然《土地管理法》的修訂可能還有路要走，但各地積極探索“限地價(jià)、競房價(jià)”、“限房價(jià)、競地價(jià)”的招拍掛制度創(chuàng)新，農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作大力推進(jìn)，成都等地的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)，以及北京集體土地建保障房的試點(diǎn)等，都在預(yù)示著中國土地制度的未來變革路徑。