新住房制度路徑

“完善配套、強化落實、建立長效機制將是今后中國‘房改’的關(guān)鍵詞?！弊》亢统青l(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任秦虹日前對《財經(jīng)國家周刊》說。

此前，住建部部長姜偉新在向全國人大常委會報告時說：“經(jīng)過幾年的探索和實踐，我國基本形成了市場供給與政府保障相結(jié)合、以市場供給為主的城鎮(zhèn)住房政策框架，初步建立了住房保障制度?！?/p>

姜偉新表示，今后還將“堅持住房改革的市場化方向，總結(jié)和完善住房保障制度，邊實踐、邊研究、邊改進”。他還在部委年度工作會議中強調(diào)，2012年要加強住房制度頂層設(shè)計的政策和理論研究。

業(yè)內(nèi)觀察人士發(fā)現(xiàn)，這是姜偉新自上任以來對住房制度改革的一次較為深入的闡述，從中不難看出決策層對今后“如何落實住房制度頂層設(shè)計”的系統(tǒng)思考。

住有所居總目標

2007年，黨的十七大提出將“住有所居”作為住房制度改革的總目標。但之后幾年，社會各界對于這一房改的“頂層設(shè)計”的認識并不深刻。

2010年前后，遼寧省退休公務(wù)員、民間學者李明曾聯(lián)名清華大學教授在內(nèi)的14位專家學者公開諫言，要求對當前“過度市場化”的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系“糾偏”，加快住房保障立法，實施“二次房改”。

對此，住建部政策研究中心主任秦虹認為，不需要再進行“二次房改”。目前我國“并不存在再去搞住房制度頂層設(shè)計的問題”，而是需要具體去落實“住有所居”這一既定目標，對已形成的制度框架進一步細化和完善。

從國際經(jīng)驗看，住房制度目標與住房政策體系的構(gòu)建高度契合。新加坡是全世界唯一提出“居者有其屋”住房理念的國家，蓋因其作為“城市型國家”的國土面積小、人口又少的特點，需要通過制度設(shè)計鼓勵國民持有本國住房資產(chǎn)，從而調(diào)動其愛國熱情。

奉行自由市場經(jīng)濟的美國，其住房制度目標是“讓全體公民有一套體面的住房”，解決的路徑是靠市場，通過政府免稅、貼息等財政金融支持手段，支持公民購房。在此目標框架下，美國的住房保障比例只有2-3%。

中國應(yīng)該設(shè)計什么樣的住房制度目標和政策體系？經(jīng)過自1998年房改以來近14年的探索和嘗試，社會各界逐步在“住有所居”四個字上達成共識。也恰源于此，中國啟動了堪稱人類歷史上最大規(guī)模的保障性住房建設(shè)工程，并以強大的政府決心，向“房地產(chǎn)調(diào)控全球最難”的預(yù)言勇敢宣戰(zhàn)。

中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟研究所所長陳淮告訴記者：“住有所居”的理念基礎(chǔ)，是聯(lián)合國曾提出的“人人享有適當住房”；同時，這四個字又和中國當前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速的現(xiàn)實國情緊密相連。

城市住房需求升級換代，數(shù)億農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，貪大求豪過度消費，以及投機過旺、炒房成風，這些伴隨30余年改革開放而來的社會經(jīng)濟新狀況，無一不對如何構(gòu)建一個“可以滿足社會各階層多樣化住房需求”的制度提出挑戰(zhàn)。在陳淮看來，要實現(xiàn)“住有所居”目標，核心就在于讓不同層次的住房需求“適得其所”。

在“分類供應(yīng)”和“適度滿足”的制度觀念下，自2007年十七大以來，中國逐步理順了住房保障的范圍、標準、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和配套政策體系。具體來說，即“堅持以滿足基本住房需求為原則，保障范圍主要包括低收入、中等偏下收入的無住房和住房困難家庭，以及棚戶區(qū)(危舊房)居民?！痹诮ㄔO(shè)標準上規(guī)定，保障性住房建設(shè)要“戶型小、功能齊、質(zhì)量可靠”。

在住房保障形式方面，總體上分為實物保障和貨幣補貼兩種。實物保障性住房按照供應(yīng)方式分為租賃型保障房和購置型保障房，前者包括廉租住房和公共租賃住房；后者則涵蓋經(jīng)濟適用住房、限價商品住房和各類棚戶區(qū)改造住房。

過去14年中，在不同的經(jīng)濟歷史時期，中國曾先后出現(xiàn)過諸如公房、房改房、安居房、解困房等10余種目標定位各不相同的“保障房”。住房制度脈絡(luò)看似紛亂，但萬變不離其宗的是，不同的探索形式無一不是“與時俱進”、順應(yīng)市場變化的結(jié)果。畢竟，中國住房的市場化改革讓人有太多的“始料不及”。

公共租賃住房（簡稱“公租房”）是2010年才正式加盟中國住房保障體系的新成員。專家認為，它代表了近年來房改的“新氣象”。當前中國城鎮(zhèn)人口占比總?cè)丝谝堰_51.27%，首次超過農(nóng)村人口。中國已不再是傳統(tǒng)意義上的“鄉(xiāng)土社會”。如何應(yīng)對“城市中國”帶來的各種挑戰(zhàn)，已成為當前社會經(jīng)濟各項改革領(lǐng)域亟待直面的課題。以解決“夾心層”和“城市非戶籍人群”住房問題為主旨的公租房，正是為此而生。在陳淮看來，未來“我國住房矛盾將日益集中在向城鎮(zhèn)遷徙、轉(zhuǎn)移的進城務(wù)工農(nóng)民（農(nóng)民工）的住房問題上”。

此前也有專家曾提出，應(yīng)將農(nóng)村住房問題也納入國家總體住房制度中一并考慮。近年來，隨著農(nóng)村人口大量進城，圍繞農(nóng)村宅基地問題引發(fā)的探討和爭議，事實上已經(jīng)成為一種改革呼聲。

善用調(diào)控機遇期

一個國家的住房制度體系大體上包括三個層次，即公共政策、產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)控政策。

近年來，社會輿論過多關(guān)注調(diào)控政策，每每把住房領(lǐng)域的各種問題、弊病歸罪于“調(diào)控不力”，指責調(diào)控是“空調(diào)”。

專家指出，這其實是一種認識偏差：作為平衡市場短周期波動、預(yù)防經(jīng)濟過冷或過熱的調(diào)控政策，并不能替代公共政策和產(chǎn)業(yè)政策的缺失，也不能解決房地產(chǎn)的所有問題，“調(diào)控不能包治百病”。

具體就中國住房領(lǐng)域而言，公共政策的缺失，主要體現(xiàn)在此前多年住房保障覆蓋面嚴重不足，長期低于8%水平；同時產(chǎn)業(yè)政策也一度有所偏差，由于多年強化房地產(chǎn)作為“支柱性產(chǎn)業(yè)”的地位，客觀上造成社會經(jīng)濟資源過多向房地產(chǎn)領(lǐng)域傾斜，從而使房地產(chǎn)“綁架了金融、綁架了地方財政”，高房價的泡沫風險深度向國民經(jīng)濟各領(lǐng)域擴散。

住房領(lǐng)域公共政策和產(chǎn)業(yè)政策缺失所導(dǎo)致的社會經(jīng)濟問題，顯然不能全都仰仗“治標不治本”的調(diào)控政策來解決。自2010年以來，限購式調(diào)控不斷被爭議，以及輿論有關(guān)“房地產(chǎn)調(diào)控常態(tài)化”的討論，實際上是暴露了中國住房領(lǐng)域體制機制的短板和漏洞。

目前各界輿論幾成共識，即當前持續(xù)已近兩年的房地產(chǎn)緊縮式調(diào)控，實際上恰恰是在為房地產(chǎn)長效機制的建立和完善爭取時間：一是為保障房大規(guī)模建設(shè)即住房公共政策爭取時間，二是為事關(guān)長遠的房地產(chǎn)稅制改革如房產(chǎn)稅爭取時間。此外，在調(diào)控過程中，“弱化房地產(chǎn)拉動經(jīng)濟的功能、強化其保障民生的社會功能”政策理念也得到彰顯。

2011年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，今年將“堅持房地產(chǎn)調(diào)控政策不動搖，促進房價合理回歸”。在國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣看來，“這是一個了不起的決定”，意味著政府對房地產(chǎn)調(diào)控不再“投鼠忌器”。

盡管過去多年，房地產(chǎn)經(jīng)常充當拯救經(jīng)濟增長的“救世主”，但伴隨炒作的盛行和房價泡沫的累積，房地產(chǎn)問題也成了“中國經(jīng)濟最大的隱患”。一些專家均斷言：如果不能及時拆除這顆“定時炸彈”，則很可能使中國墜入“中等收入國家陷阱”。

有沒有勇氣讓房地產(chǎn)從一個“刺激性產(chǎn)業(yè)”回歸為常態(tài)產(chǎn)業(yè)？也是這一輪“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的關(guān)鍵性課題。專家表示，能否善用房地產(chǎn)調(diào)控爭取來的“戰(zhàn)略機遇期”，對于中國住房制度改革的成敗至關(guān)重要。

直面落實難題

根據(jù)中央既定的目標，今后5年，我國將建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套(戶)，到“十二五”末，全國保障性住房覆蓋面達到20％左右，力爭使城鎮(zhèn)低收入和部分中等偏下收入家庭住房困難問題得到基本解決，新就業(yè)職工住房困難問題得到有效緩解，外來務(wù)工人員居住條件得到改善。

住建部部長姜偉新還表示，“十二五”時期的保障性住房將重點發(fā)展公共租賃住房，特別是人口凈流入量大的大中城市，要較大幅度提高公共租賃住房建設(shè)的比重；“在安排年度建設(shè)任務(wù)時，計劃頭一兩年多一些，后幾年少一些”。

如果上述目標能夠按時完成，則落實“住有所居”的政策目標或可初步達成。正如住建部政策研究中心主任秦虹所說，當前我國已進入全面落實住房制度頂層設(shè)計的關(guān)鍵期。

落實住有所居的路徑何在？改革的大局和重點是什么？

在2011年全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議上，姜偉新在講話中一連列舉了6個當前住房保障制度“不健全、不完善、不規(guī)范”的問題，包括保障房規(guī)劃布局不合理、工程質(zhì)量隱患、分配和運營管理爭議、資金和土地壓力、以及政策體系科學性、法規(guī)建設(shè)滯后，等等。

姜偉新表示：“將認真總結(jié)這些年住房保障工作的經(jīng)驗，借鑒國外經(jīng)驗教訓，從理論上和政策上深入研究探索我國住房保障的規(guī)律性問題，做好政策頂層設(shè)計和法規(guī)建設(shè)?！?/p>

而對于輿論普遍關(guān)心且已經(jīng)列入立法規(guī)劃的《住房保障法》，姜偉新的表態(tài)是：“這兩年我們做了大量調(diào)研工作，將有序推進”。

秦虹表示，當前整個住房保障還處在政策、條例的操作層面，缺少法律的保證。下一步要“把一些臨時的政策上升為長期的、固定的制度”。在她看來，要落實這一問題，還需要一些過程。