具體落實頂層設(shè)計的窗口期

近年來，對于中國住房制度改革的方向及目標設(shè)定，理論界爭議不斷。甚至一些學(xué)者開始對1998年房改既定的市場化方向表示懷疑，認為應(yīng)該通過所謂“二次房改”進行糾偏。

而在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任秦虹看來，中國近14年來的房改探索歷程，始終在邏輯上保持著一貫的連續(xù)性，即堅持市場化方向，不斷應(yīng)對解決市場中出現(xiàn)的新情況、新問題。中國的房改總體上做到了“與時俱進”。在“住有所居”頂層設(shè)計之下，中國住房政策正處在細化落實的關(guān)鍵期。

《財經(jīng)國家周刊》：從1998年到2011年，有關(guān)住房制度改革的文件出臺了不少，如23號文（1998）、18號文（2003）、24號文（2007）、131號文（2008），以及2011年最新出臺的45號文。這其中既包括產(chǎn)業(yè)政策也包括公共政策。請問這些文件在制度原則和方向上是否保持了一致的連貫性？

秦虹：1998年的23號文件，主要是針對住房制度改革提出來的。它承擔的是新舊制度轉(zhuǎn)換的功能——從過去的單位福利分房到今后在市場上買房，完成這樣一個制度的轉(zhuǎn)換。但由于當時人們的收入低、積累少，且觀念跟不上，因而就出現(xiàn)一個“怎么能讓大家買得起房的問題”，所以文件提出多建經(jīng)濟適用房，要培育住房市場。所以到2003年時出臺的18號文件，它實質(zhì)上還是一個培育市場的文件。

后來，伴隨住房制度改革的深入，中國的房地產(chǎn)市場發(fā)展特別快，人們的住房觀念也發(fā)生改變，大家都開始在市場上買房子。這時候就出現(xiàn)了兩個新的問題。一個問題是，隨著市場的發(fā)展，一部分人無力改善住房。到2006年時，全國商品房竣工面積占全國城鎮(zhèn)住房總竣工面積的69%，通過商品房解決居住問題的家庭達到17%。但還有些人，既沒有通過房改房解決住房問題，又無法靠市場來解決，就成了一個沉淀下來的住房保障的歷史欠賬。全國各地的棚戶區(qū)基本都是這種情況。

另一個問題，就是又產(chǎn)生了住房保障的增量需求。即新進入城市的家庭，他們直接面對的不是單位分房，而是商品房市場的房價，他們的積累少，收入和房價存在著時滯，無力承受市場房價，甚至對市場租金都感覺壓力很大，出現(xiàn)了住房消費水平差距的拉大，民眾反映強烈。

這時出現(xiàn)了第三個承接性的制度文件，就是2007年的24號文件，提出了建立以廉租房為主、完善經(jīng)濟適用房制度的針對低收入家庭的住房保障體系。2008年在大規(guī)模地實施保障性安居工程時，又更加規(guī)范了這個體系，形成了目前廉租房、公租房、經(jīng)適房和限價房以及棚戶區(qū)改造等多層次組成的住房保障體系。同時又進一步提出“十二五”期間建設(shè)3600萬套保障房，覆蓋到城鎮(zhèn)20%家庭這一目標。

上述住房制度的邏輯體系，是隨著住房制度改革的逐步深入，不斷應(yīng)對新形勢、新問題而逐步探索形成的。因此，可以說，這些年來的住房制度是有連貫性的，而且是在不斷應(yīng)對新產(chǎn)生的問題過程中逐步完善的。

《財經(jīng)國家周刊》：2011年出臺的國發(fā)辦45號文件，正式將公租房納入保障房體系。這是否可以理解為中國住房制度的新方向或者說新變化？

秦虹：公租房是住房保障體系里面的新成員，過去沒有。這兩年提出建公租房，主要是應(yīng)對滿足“夾心層”的需求。

廉租房的目標是對低收入且住房又困難的城鎮(zhèn)家庭，實行應(yīng)保盡保。這一目標在2007年提出，目前已基本實現(xiàn)。

但處在既“住不上廉租房”又“買不起商品房”的“夾心層”，是更大的人群，所以公租房這兩年逐步成為住房保障的重點。公租房政策有很多新意，第一是針對“夾心層”住房問題，第二是提出有條件的城市可以放開戶籍限制，把外地進城的常住人口住房問題解決了。

《財經(jīng)國家周刊》：對于前兩年一些學(xué)者提出的“二次房改”說，你怎么看？

秦虹：“二次房改”的提法，主要是對政府保障應(yīng)該覆蓋多大范圍及政府與市場關(guān)系的一個建議?？傊窍Ｍ芄艿枚嘁稽c，讓60%~80%的人都能通過保障房解決住房，讓少數(shù)人到市場上去買房子。

而我覺得這種提法忽略了一個前提，就是房改后，中國接近80%的家庭已擁有產(chǎn)權(quán)住房，我們需要應(yīng)對的是部分住房困難家庭和每年新增住房需求怎么辦的問題，所以不需要再進行“二次房改”。

《財經(jīng)國家周刊》：這兩年持續(xù)調(diào)控，房地產(chǎn)的支柱產(chǎn)業(yè)地位是否有所削弱？

秦虹：一個產(chǎn)業(yè)是不是支柱產(chǎn)業(yè)，不是由政策規(guī)定的，而是客觀存在。經(jīng)濟學(xué)上對支柱產(chǎn)業(yè)有明確的定義，就是該產(chǎn)業(yè)的增加值占GDP的比重超過5%，就是支柱產(chǎn)業(yè)。支柱產(chǎn)業(yè)是從經(jīng)濟學(xué)上來的，不是從政策上來的。中國的建筑業(yè)常年都是支柱產(chǎn)業(yè)，因為它的增加值一直占GDP的6%左右。

輿論之所以關(guān)注政府是不是說房地產(chǎn)是支柱產(chǎn)業(yè)，主要是在看政府是不是給予它相應(yīng)的政策優(yōu)惠。目前社會的普遍共識是，要削減房地產(chǎn)的經(jīng)濟功能，強化其社會功能。房地產(chǎn)的社會功能就是解決老百姓的居住問題，解決住有所居和安居樂業(yè)，維護社會公平和穩(wěn)定。房地產(chǎn)的經(jīng)濟功能肯定有，不管你說不說它是支柱，它拉動經(jīng)濟的作用就擺在那里。只不過今后要更多去強化它的社會功能。

中國的房地產(chǎn)業(yè)最終還是要走向提供“住”這種產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，而不是作為提供投資品的一個產(chǎn)業(yè)。

《財經(jīng)國家周刊》：就當前中國住房制度而言，是否存在頂層設(shè)計？

秦虹：住房制度的頂層設(shè)計已經(jīng)有了，就是“十七大”提出的“住有所居”。這一制度理念立意非常高，非常契合中國人多地少、城鎮(zhèn)化發(fā)展加速的國情和實際，可以說，是最符合中國國情的制度設(shè)計。

現(xiàn)在并不存在再去搞住房制度頂層設(shè)計的問題，是需要具體去落實頂層設(shè)計，需要建立完善一些相應(yīng)的規(guī)劃和配套制度。

目前來看，我們已經(jīng)建立了一套初步的制度框架，還需要進一步細化和完善。比如說我們現(xiàn)在建立了住房市場，并且靠這個市場滿足豐富多樣的住房需求；對中等偏下收入人群，目前建立了廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、限價房和棚戶區(qū)改造等多層次的住房保障體系，以解決各階層人群的住房問題。

框架已經(jīng)有了，下一步要繼續(xù)深入研究落實。比如說，在保障房建設(shè)方面，資金、土地等配套政策如何設(shè)計，長遠的規(guī)劃有沒有，“補人頭”還是“補磚頭”，金融、稅收政策如何支持，如何調(diào)動社會資源參與等等。在這些方面，還應(yīng)該把一些臨時的政策上升為長期的、固定的制度。長期化、制度化的配套措施，是目前中國住房制度所欠缺的。特別是在住房保障立法方面，目前整個住房保障還處在政策、條例的操作層面，缺少法律的保證。這些問題都需要落實，需要一個過程，不可能一兩天完成。

《財經(jīng)國家周刊》：今年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出，要加強住房制度頂層設(shè)計的理論和政策研究。你認為這項研究的大局和重點在哪里？

秦虹：主要是長期制度的建設(shè)，比如保障性住房建設(shè)，一些相關(guān)的政策如土地、金融、財政等支持能否制度化、長期化。

第二個是住房金融方面。中國目前是全世界全款買房比例最高的國家，所以住房金融政策要大力發(fā)展，現(xiàn)在還遠遠不夠。

第三個是稅收調(diào)節(jié)目前運用得還不充分。比如針對盤活存量住房的房產(chǎn)稅，剛剛開始探索，還沒有普遍實施。房產(chǎn)稅實質(zhì)上就是一個長期制度，抑制投資就要靠這個長期制度。一個人買了那么多房子空置在那里，不征稅，其持有成本很低，就等于變相鼓勵這種行為。只有稅收制度完善，才能使人們公平地分配資源、占有資源。

另外，要調(diào)節(jié)貧富差距，也要靠房產(chǎn)稅。住房是家庭資產(chǎn)很重要的一個方面，擁有房子多，就是占有財富多。目前在個人收入獲取方面，有個人所得稅調(diào)節(jié)收入差距。但在占有多套房產(chǎn)方面，還沒有一個合適的稅收手段作為調(diào)節(jié)，是不正常的。既然要搞市場經(jīng)濟，既然市場已經(jīng)把住房的財產(chǎn)價值顯現(xiàn)化了，就要有相應(yīng)的稅收制度作為調(diào)節(jié)。

此外還有很多重大課題，比如如何保證未來2~3億新進城人口的住房問題，土地制度要不要完善，等等。這些課題都很重要。