頂層設(shè)計:住有所居,適得其所

最近一個時期，關(guān)于制度改革的“頂層設(shè)計”成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)話題之一。就住房制度來說，中國城鎮(zhèn)住房“頂層設(shè)計”的基礎(chǔ)就是住有所居。

“住有所居”四個字是和聯(lián)合國“人人享有適當(dāng)住房”的目標(biāo)密切聯(lián)系在一起的。在“人人享有適當(dāng)住房”這句話中，“人人”的含義是，少數(shù)人有房住不行，甚至多數(shù)人有房住也不行，制度目標(biāo)必須是所有人都有房??；“適當(dāng)”的含義是，窮人的房子不能太簡，富人的房子也不能太奢。

“住有所居”四個字又是和中國的國情密切聯(lián)系在一起的。其中，一是要能夠滿足不同層次人群立足于“住”的合理住房需求，包括低端群體的基本需求和一般城市居民的改善性需求。中國是一個發(fā)展中國家，需要通過政府和社會救助才能滿足基本住房需求的人群所占比重要比發(fā)達(dá)國家大得多；中國又是一個已經(jīng)走過嚴(yán)重“房荒”和住房危機(jī)階段、處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民生活水平不斷提高的國家，大量城市人群的住房需求正處在從脫困期向改善期的轉(zhuǎn)變過程中。

二是要能滿足人們在需要住的地方有房子住的需求。簡單說就是，得滿足數(shù)億農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的住房需求。

三是“住”的一般和普遍標(biāo)準(zhǔn)是“有所居”，而不是過度占有資源的居住需求，更不是奢侈性的居住需求。這個道理很簡單，中國是一個人多地少、資源匱乏的國家，必須走一條集約合理地利用資源、實(shí)現(xiàn)與環(huán)境友好的城市化、城鎮(zhèn)化之路。

四是制度安排的立足點(diǎn)是“住”，而不是把房子作為投資牟利的工具。這意味著，抑制為賣而買的需求、離開房子本身的有用性單純追求價值增值的需求，將是中國住房制度中長期穩(wěn)定的題中應(yīng)有之義。

特別強(qiáng)調(diào)，“住有所居”不是不鼓勵老百姓買房和擁有自己產(chǎn)權(quán)房。在未來20年的發(fā)展過程中，住房制度仍會積極支持老百姓通過市場化的途徑改善住房，支持老百姓“有產(chǎn)”；而且可以預(yù)言，在這個過程中，中國城鎮(zhèn)居民買得起房子的家庭所占比重一定會加速提高。中國一定能夠?qū)崿F(xiàn)“大多數(shù)人買得起房”這一目標(biāo)，而且實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)所需的時間一定比那些發(fā)達(dá)國家短。

但是，在未來20年的發(fā)展周期中，制度設(shè)計還不能把所有人，或者大多數(shù)人“買得起房”定為基本目標(biāo)。為什么？兩個理由：一是能夠承載數(shù)億人口的城市建設(shè)過程決不是一蹴而就的，二是讓大多數(shù)人擁有充分的私人資產(chǎn)累積能力、成為“中產(chǎn)階級”的過程也不是一蹴而就的。制度設(shè)計不能立足于脫離客觀可能性的主觀愿望之上。

如何實(shí)現(xiàn)住有所居？核心就是“適得其所”。在任何國家，合理的住房需求一定是多元、多樣、多層次的。我國要實(shí)現(xiàn)住有所居的目標(biāo)，重點(diǎn)是建立讓不同層次的社會人群滿足不同層次住房需求的多樣化的途徑。多層次的人群通過多樣化的途徑，滿足多元的需求，這就叫“適得其所”。以2020年為制度設(shè)計區(qū)間，需要重點(diǎn)解決的是四個方面的問題。

一是建立完善的住房保障體系。

要實(shí)現(xiàn)“住有所居”，首先需要建立完善的住房保障體系。

住房保障體系并非僅僅就是建廉租房。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)踐，完善的住房保障體系應(yīng)當(dāng)包括救助（救濟(jì)）性保障、援助性保障、互助性保障和自助性保障四個層次。這四個層次的“無縫對接”和一定程度的交叉覆蓋，才能真正實(shí)現(xiàn)“人人享有適當(dāng)住房”的目標(biāo)。

廉租房就是救助性保障。目前估計，到2020年，城鎮(zhèn)低端群體的救助性保障目標(biāo)應(yīng)為基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，即最低收入且住房困難家庭，在政府的救助政策下，可以住上戶均建筑面積30~50平方米左右的住房。其中，最低收入且住房困難戶，指當(dāng)時當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民中收入最低的10%家庭中人均住房建筑面積低于10平方米的家庭；“應(yīng)保盡?！钡暮x是符合上述條件的家庭，即時可解決，無需輪候。

援助性保障的對象是有一定自我改善能力，但能力不足或嚴(yán)重不足的人群。援助的含義是政府通過一定的補(bǔ)貼方式使住房消費(fèi)能力較低、迫切需要改善的人群及時獲取住房。公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房、住房補(bǔ)貼、貼租、貼息以及對中小戶型住房和適度改善型需求提供稅賦減免和優(yōu)惠利率等政策都是援助性保障措施。從我國目前的實(shí)際情況出發(fā)，有兩個援助性保障措施迫切應(yīng)當(dāng)納入制度視野。其一是發(fā)生惡性通脹、利率持續(xù)高漲時，對特定收入階層的已購房人群實(shí)行財政貼息的政策；其二是為鼓勵剛參加工作時間不長的年輕人群體先租后買，實(shí)行租房支出納入減免“個稅”范圍的政策。

互助性保障的基本形式是公積金。公積金制度在我國實(shí)行以來，在保障中低收入群體住房需求方面已發(fā)揮很大作用。目前的問題，一是個人賬戶覆蓋面尚不充分，二是代際互助功能過于弱小。

自助性保障是在政策鼓勵、扶持下自己幫助自己的一種保障方式。目前在我國的住房保障體系中，自助性保障部分尚缺乏制度性的形式。從國外經(jīng)驗(yàn)看，自助性保障的主要形式是住宅銀行或個人住房儲蓄賬戶。個人自愿存入住宅銀行或住房儲蓄賬戶的錢可以享受減或免個人所得稅的政策優(yōu)惠，但這部分儲蓄的最終用途必須是住房消費(fèi)。這種自助性保障方式的實(shí)質(zhì)，是政府通過減免稅負(fù)的形式提供購房補(bǔ)貼。

二是妥善解決農(nóng)村人口“進(jìn)城”的住房問題。

認(rèn)識中國的城市化、城鎮(zhèn)化，一定要認(rèn)識大批農(nóng)村人口、農(nóng)業(yè)過剩勞動力向城市、城鎮(zhèn)集中的國情。在未來發(fā)展中，我國住房矛盾將日益集中在向城鎮(zhèn)遷徙、轉(zhuǎn)移的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民（農(nóng)民工）的住房問題上。

根據(jù)2011年國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計公報，目前我國有2.5億農(nóng)民工常年外出務(wù)工。這些農(nóng)民工主要住在四個地方。其一是地下空間，如人防層；其二是營業(yè)場所，如大排檔餐館等；其三是城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民出租屋；其四是建筑工棚。對今后十年將占進(jìn)城務(wù)工人員絕大多數(shù)的“第二代”農(nóng)民工來說，留在大城市是他們的最終愿望。破題農(nóng)民工住房問題已成為中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程和完善住房制度中的迫切之需。其中，首先需要解決的制度障礙是土地制度和公共福利資源的均等化覆蓋問題。例如宅基地置換問題和農(nóng)民工享受城市住房保障的問題。

三是堅(jiān)持改善性需求優(yōu)先的市場調(diào)控政策。

在未來20年左右的周期內(nèi)，我國大多數(shù)城鎮(zhèn)居民住房將面臨從脫困期向改善期的轉(zhuǎn)變過程。

什么叫改善性需求？簡單說，戶均一間房叫作滿足脫困需求，戶均一套房叫作滿足基本需求，人均一間房叫作滿足改善性需求。迄今，我國城鎮(zhèn)居民住房的平均水平是戶均60平方米略多。60平方米左右的房型，就是滿足基本住房需求的房型。如果全國城鎮(zhèn)戶均60平方米，一方面意味著還至少有25％~30％的家庭尚未滿足基本需求，尚未達(dá)到“一套房”的居住水平；但另一方面，也意味著大多數(shù)家庭的住房需求已經(jīng)或者正在升級為人均一間房的改善性需求。

改善性需求主要需依靠市場化的供給來滿足。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，住有所居目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主體部分必然是市場而非政府。完善和發(fā)展房地產(chǎn)市場、加快普通商品住房建設(shè)、擴(kuò)大有效供給是根本之策。從我國過去10年的投資能力、建設(shè)規(guī)模、資金供給等方面因素看，要讓改善性需求全部得到滿足，至少需要20年左右的周期。也就是說，每年只能有5%左右的家庭得到改善。這就需要在制度設(shè)計上格外注重改善性需求優(yōu)先的原則。迄今在土地供應(yīng)、財政稅收、信貸資金等方面對改善性需求的支持力度不應(yīng)放松。

由于我國是一個發(fā)展中國家，滿足改善性需求的最主要障礙之一，是房價和社會普通居民家庭收入之間存在著尖銳的矛盾。除了堅(jiān)決抑制投機(jī)性需求等對房價的影響外，根本解決房價與收入之間的尖銳矛盾，需要有四個調(diào)整。其一是城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展；其二是土地制度的調(diào)整，形成與城市化相適應(yīng)的、市場化的土地供應(yīng)制度；其三是中央與地方財稅關(guān)系的調(diào)整，賦予地方與事權(quán)和職責(zé)相一致的財稅能力；其四是收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不斷提高中低收入群體的私人資產(chǎn)累積能力。

（作者為中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長）