論政府采購貨物和服務項目廢標原因及對策建議

徐鑫

摘? 要：政府采購貨物和服務中的每一個項目都凝結著政府采購人、代理機構、供應商、交易中心、各級監(jiān)管部門以及評審專家等的智慧和汗水。如果違法或者不當行使廢標權，就會造成前期大量人力、物力和財力的巨大損失，因此有必要對廢標的主要情形進行梳理，從而總結經驗，并提出對策建議。

關鍵詞：政府采購;廢標;原因;對策

中圖分類號：F253? ? 文獻標識碼：A

Abstract： Every item in government procurement of goods and services is condensed with the wisdom and sweat of government purchasers， agencies， suppliers， trading centers， regulatory agencies at all levels， and review experts. If you illegally or improperly exercise the right to abolish the bid， it will cause a huge loss of human， material and financial resources in the early stage. Therefore， it is necessary to sort out the main circumstances of the abolishment， so as to summarize experience and propose countermeasures.

Key words： government procurement; abolished bids; reasons; countermeasures

1? 研究背景

近年來，政府采購的范圍從最初的貨物類、工程類及服務類，逐步擴展到科研課題、政策研究及政府辦公用品，最終還要向醫(yī)療、養(yǎng)老以及基礎設施建設等領域拓展。據報道，全國政府采購規(guī)模由2002年的1 009億元增加到2018年的35 861億元，年均增長率25%，2018年政府采購規(guī)模占全國財政支出和GDP的比重分別達到10.5%和4%。目前，政府采購已經基本覆蓋了全國各級政府及事業(yè)單位，深入到政府履行公共管理職能的不同領域，不僅防止了自由采購和腐敗行為的頻發(fā)，還為國家節(jié)省了財政的支出，同時還承擔起很多政策性功能，促進相關社會事業(yè)的發(fā)展，為國家治理體系和治理能力的現代化提供了有力的支持。

當前，政府采購的范圍和影響力不斷擴大，與日益健全的法律制度體系息息相關，以政府采購法為總領，實施條例、管理辦法等部門規(guī)章和規(guī)范性文件為支撐的政府采購法律規(guī)范體系涵蓋了政府從招投標管理、信息發(fā)布、質疑和投訴，到評審專家管理等各個方面，為政府采購參與人提供了有效的指引和行動依據，切實規(guī)范了政府采購的市場秩序。

然而，兩套規(guī)范體系在理解和具體適用中存在大量讓招投標人和評審專家不解之處，需要進一步地梳理和厘清，同時也需要對“廢標”、“投標無效”以及“否決其投標”的原因進行總結和研究，避免過度廢標而降低招投標的實效性。

2? 政府采購貨物和服務項目廢標的原因分析

2.1? 權責不統(tǒng)一

所謂廢標，也稱為流標，指政府招標采購中若出現供應商不足三家、有影響采購公正的違法違規(guī)行為、超出采購人支付能力或者采購任務取消等情形之一的，政府招標采購活動中止。這里的“中止”是指由于客觀原因導致本次招標程序暫時終結，而非永久性消滅，在通知所有投標人以后，除招標任務取消以外，應當再次重新組織招標。因此，廢標并不是不可逆轉、不可恢復，而是必須回到合法的軌道上來，“廢”但是“不止”，需要重新再次蓄勢待發(fā)。而所謂廢標決定權是指決定本次招標活動作廢或者廢棄的最終決定權。根據政府采購法的規(guī)定，評標委員會依法享有認定廢標情形的權利，但并沒有明確授權其具有廢標的決定權。從公法的角度來看，“法無授權，不可為”，評標委員沒有經過授權，不能行使決定權，否則構成違法。盡管現實中，很多地方的評標委員會時常行使決定權，并在業(yè)內逐步形成了共識，但仍無法掩飾其違法之嫌。由此可見，評標委員會“名不正”，則“言不順”，“言不順”則導致責任主體無法認定。因此，廢標決定權由誰享有不明確，最終承擔責任的主體就不清，責任承擔主體模糊，就會對評標造成不良影響，誰都享有決定權勢必造成誰都可以不承擔責任。

2.2? 觀念不統(tǒng)一

現實中，有的專家認為對評標應當采取“嚴格主義”，只要與招標文件不符合，哪怕是錯簽或漏簽都應該廢標。有的專家態(tài)度則恰好相反，一切都以不廢標為原則，原因很簡單：一是對投標采購人負責，二是對專家自己負責，廢標容易引起質疑或投訴等一系列“麻煩”，由于“害怕”承擔責任，因此很少作出廢標決定。還有一部分評標專家缺乏個人的主見、人云亦云，容易“隨波逐流”，明明已然發(fā)現了問題，但由于怕“麻煩”最終放棄了堅持。由此可見，廢標的觀念不統(tǒng)一，在現實評標活動中客觀存在，只是大家不說而已，這些不確定因素會對政府招標采購產生一定不良影響。事實上，很多專家“人心不定”，還是源自“權責不統(tǒng)一”的原因。如果在頂層設計上，能夠細化評標程序，明確廢標責任主體，規(guī)定專家廢標免責事由，就能一定程度上解決專家的后顧之憂，使其心無旁騖地投入到評標工作，減少外界因素的干擾。

2.3? 技術不精通

政府招標采購是一項專業(yè)性和技術性很強的工作，設計和制作招標文件的工作人員專業(yè)技術不精、采購經驗不足與現實需求相距甚遠，容易造成廢標或流標。主要表現為以下三個方面：第一，政府采購需求設定不合理。（1）時間設定不合理（交貨時間不切實際）;（2）地點設定不合理（交貨地點不切實際）;（3）人員設定不合理（資格條件不切實際）;（4）技術參數設定不合理（未經調查研究）。最終導致實質性響應采購需求的供應商不足三家，項目廢標。第二，政府采購預算編制不合理。標書文件制作人員不具備會計、財務、法律等專業(yè)知識，缺乏招標采購實務經驗，預算與實際成本嚴重不符，造成投標人報價均超出采購人支付能力，最終導致廢標。第三，采購供應商投標文件制作不專業(yè)。（1）不符合形式要件：單位負責人不簽字、不蓋章或者部分漏簽、漏蓋;（2）投標文件未附聯合體共同投標協(xié)議;（3）提交兩個以上投標文件或投標報價備選，未確定主次;（4）投標報價低于成本或高于“攔標價”;（5）投標文件未根據招標文件作出響應;（6）投標文件內容復制粘貼嚴重。第四，評標委員會專業(yè)性、技術不強也容易導致廢標。

3? 防止政府采購貨物和服務項目廢標的對策建議

3.1? 加強學習宣傳統(tǒng)一認識

第一，評標專家務必要與時俱進、統(tǒng)一認識。在完善立法，明確責任的同時，評標專家不僅要勇于擔當，還應時刻關注“優(yōu)化營商環(huán)境”、“放管服”等重大決策部署，切實保障不同所有制的企業(yè)公平參與市場競爭。第二，各級財政部門要對招標代理機構和供應商加強學習宣傳力度，統(tǒng)一各方認識。使其從思想認識上重視政府采購工作，提高采購人、投標人對廢標的防范意識，讓各方主體熟知哪個環(huán)節(jié)容易導致廢標，哪個步驟需要謹慎處理，哪條規(guī)定是法定最低標準，從而減少政府招標采購中廢標情況的發(fā)生。特別是在每次開標之前，可以組織政府采購人、投標單位進行集中學習、培訓或者座談，主要是針對政府采購相關法律法規(guī)進行學習，并且對招標文件資格、形式、審核、表述等比較容易出現問題的事項進行反復重申，保證有資格、有條件、有能力的投標單位能夠順利進入評標階段，使得作出實質響應的供應商不少于三家，力保政府采購程序正常如期進行。

3.2? 提高專業(yè)水準制作高質量標書

第一，標書文件必須合法合理。標書文件必須符合《政府采購法》及其實施條例等法律規(guī)范的規(guī)定和要求，以防止采購過程中違法、違規(guī)情形的發(fā)生。據調查顯示，造成眾多廢標結果發(fā)生的主要原因在于標書文件中的內容設置違法違規(guī)或者不合理、不科學、不切實際，比如招標文件本就違規(guī)違法，投標文件自然而然也違法違規(guī);招標文件需求設置不合理，要求過于嚴苛，導致競爭不足三家而致廢標;或急于在短時間之內完成交貨，根本沒有考慮到供應商的實際交貨能力，導致最終廢標。第二，精心測算采購預算。要精心測算整個過程的成本以防止漏算，切記不要把諸如運輸成本、安裝成本、調試成本等所有費用都寄托于供應商的售后服務和免費承諾。同時，還要設定合理的最高限價，以防止惡意串標抬高價格。建議盡可能的把價格定在優(yōu)質服務的基礎之上，預算價格不宜過分偏離市場價格，可以預留一部分資金，以防止因市場變化而導致的預算不足問題。第三，精心細致制作標書，避免符合資格條件和作出實質響應的供應商，由于“形式”問題被廢標。

3.3? 提升綜合研判能力防止過度廢標

現實中，由于專家專業(yè)知識有限，加之未對資格審查和符合性審查的原因進行仔細的核實，并準確地找出相關法律依據，造成因評審專家自身原因而引起的廢標偶有發(fā)生，既引發(fā)了質疑或投訴，也對專家造成了不利影響。由于專家來自不同行業(yè)和單位，業(yè)務水平勢必參差不齊，大部分都有自己的本職工作，個體性加強，組織紀律性較差，從某種程度上會加劇不認真履職程度的發(fā)生，建議各級財政部門加強對評審專家集中培訓和考核的組織管理工作，提升組織歸屬感、紀律性及專業(yè)水平。與此同時，評審專家也應當主動加強學習，不斷增強自身的業(yè)務水平和能力，不能把學習完全寄托于各級財政部門的不定期培訓，特別是政府采購所涉及的法律法規(guī)等規(guī)范性文件更新較快，必須與時俱進、主動出擊。在職業(yè)倫理道德和專業(yè)技術理論有機結合、相互促進的前提下，才能有利于降低廢標率。

4? 小結及討論

綜上所述，政府招標采購工作是一項融技術和經驗為一體的專業(yè)性工作。除此之外，還需要政府采購各個環(huán)節(jié)的參與者通力合作，統(tǒng)一認識、統(tǒng)一思想、統(tǒng)一學習以及統(tǒng)一標準，才能不斷提高政府采購招投標工作的效率和質量，促進采購資金的效益，規(guī)范政府采購的行為，促進依法行政和法治政府的建設。此外，建議在修法中務必著重回應以下三個方面的問題：一是統(tǒng)一專業(yè)術語;二是明確廢標權的責任主體;三是完善評標程序;四是進一步細化廢標情形。

參考文獻：

[1] 錢忠寶. 關于“廢標”與“否決投標”[J]. 招標與投標，2014（1）：20.

[2] 張幸臨. 論政府采購中的廢標、投標無效與否決投標[J]. 地方財政研究，2020（12）：14-24.