關(guān)于山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城安置的調(diào)查與思考

推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的戰(zhàn)略決策，也是創(chuàng)造就業(yè)機會、提高農(nóng)民生活水平的一項重要舉措，還是移民扶貧的重要途徑。如何抓住移民扶貧機遇，加快有條件的山區(qū)農(nóng)民的進(jìn)城步伐，值得思考。為此，我們進(jìn)行了專題調(diào)研。

一、我縣山區(qū)農(nóng)民的基本情況

1、我縣山區(qū)農(nóng)民整體情況。我縣地處贛西北山區(qū)，面積4504平方公里，人口82萬，其中農(nóng)村人口50.8萬，城鎮(zhèn)化率僅為38％，比全省平均水平低8.6個百分點。據(jù)不完全統(tǒng)計，2010年我縣還有近3.2萬人口居住在深山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)區(qū)，普遍存在行路難、飲水難、上學(xué)難、看病難、住房難等“五難”現(xiàn)象，生產(chǎn)生活十分困難。

2、我縣山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城安置情況。從2003年開始，我縣瞄準(zhǔn)對象，嚴(yán)格程序，扎實穩(wěn)妥地推進(jìn)深山移民搬遷。至2010年底，全縣共搬遷1132個自然村，建立集中安置小區(qū)245個，安置山區(qū)群眾11645戶58408人；其中，在縣城建立了良塘、南橋兩個移民安置小區(qū)，有499戶3490人通過戶籍的置換由農(nóng)民變?yōu)槭忻瘛?010年，全縣移民人均純收入為2872元，比搬遷前增加607元；其中，在縣城安置的農(nóng)戶人均純收入為3631元，在本鄉(xiāng)集鎮(zhèn)安置的為3080元，在村莊安置的為2859元，分散安置的僅為2415元。

二、山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城安置的意愿及動因

我們采取隨機抽樣并直接入戶面訪的方式，對100戶山區(qū)農(nóng)民進(jìn)行了一次問卷調(diào)查，廣泛聽取了基層干部和山區(qū)群眾的意見，了解山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城安置的真實意愿。

1、山區(qū)農(nóng)民認(rèn)為自己進(jìn)城安置的能力。調(diào)查顯示，41.4％的人認(rèn)為自己的收入水平能支持其進(jìn)入縣城居住和生活，37，5％的人認(rèn)為能在本鄉(xiāng)集鎮(zhèn)居住和生活，19.6％的人認(rèn)為自己只能在本村附近居住和生活，1.5％的調(diào)查者認(rèn)為自己有能力去縣外大中城市居住和生活。

2、山區(qū)農(nóng)民對進(jìn)城安置的意愿。在被調(diào)查者中，非常愿意落戶縣城的占45.6％，不愿意落戶縣城的占16.4％，認(rèn)為應(yīng)該看情況而定的占26.2％，認(rèn)為無所謂的占10.3％，還有1.5％的調(diào)查者未作選擇。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，新生代的山區(qū)農(nóng)民愿意進(jìn)城安置的人數(shù)較多，這些人基本上都有初中以上文化程度，再加上他們有在外打工的經(jīng)歷，見過世面，接受能力強，城市對他們有一定的吸引力。當(dāng)然，其中也有少數(shù)盲從者。

3、山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城安置的動因。35.4％的山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城的目的是“為了子女未來”，讓子女接受更好的教育；26.2％選擇“有助個人發(fā)展”，認(rèn)為在縣城有更大的創(chuàng)業(yè)發(fā)展空間；22.3％選擇“改善生活條件”，享受縣城良好的基礎(chǔ)條件；10.6％選擇“為了父母更好生活”，認(rèn)為進(jìn)城安置一方面可以到工業(yè)園區(qū)或其它地方找事做，另一方面可以“朝見父母晚見妻”，解決骨肉分離的問題。只有5.5％選擇“其它原因”。

4、山區(qū)農(nóng)民對進(jìn)城安置的時間。在進(jìn)城預(yù)期時間選擇中，選擇1年之內(nèi)進(jìn)城的占34.4％，選擇2-3年內(nèi)進(jìn)城的占36.2％，選擇3年以上進(jìn)城的占19.4％，還有10％的調(diào)查者未作選擇。

5、山區(qū)農(nóng)民關(guān)心進(jìn)城安置后的問題。在被調(diào)查者中，60.3％的群眾最關(guān)切的是進(jìn)城后的就業(yè)問題，高居第一位；關(guān)注養(yǎng)老問題占54.6％，列第二位；關(guān)注醫(yī)療、教育、物價問題的各占25％，關(guān)注土地問題的占19.1％。這說明山區(qū)農(nóng)民對進(jìn)城后的就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障問題較為關(guān)切和擔(dān)憂。

6、山區(qū)農(nóng)民希望政府提供的幫助方面。調(diào)查中有58.3％的群眾希望在“小額貸款”方面能夠獲得政府的幫助，36.3％和26.2％的群眾強烈要求政府提供“廉價住房”和“務(wù)工機會”，15.4％的群眾希望政府提供“生活救濟”，7.4％的群眾要求“技能培訓(xùn)”和其它幫助。

三、影響山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城安置的問題及原因

雖然進(jìn)城安置是山區(qū)農(nóng)民特別是新生代農(nóng)民的普遍愿望，但受多種因素的制約，不少山區(qū)農(nóng)民的愿望還僅僅停留在想法上。主要原因是：

1、補助標(biāo)準(zhǔn)偏低，政策吸引力不強。盡管現(xiàn)階段上級對移民搬遷戶給予一定的資金補助，有關(guān)部門也同時予以政策支持，但搬遷安置的補助資金與縣城購買住房所需費用相差很大，特別是近兩年商品房價格猛漲，相當(dāng)一部分搬遷戶沒有足夠的搬遷資金，購房的資金壓力難以承受。

2、專業(yè)技能缺乏，就業(yè)困難。實現(xiàn)就業(yè)，獲得相對穩(wěn)定的收入，是山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城后獲得生活保障的根本途徑。如良塘、南橋小區(qū)調(diào)查，具有高中及以上文化程度的移民勞動力只占勞動力總數(shù)的12.8％，初中文化程度占57.2％，小學(xué)文化程度占26.8％，文盲或半文盲占3.2％。絕大多數(shù)移民進(jìn)城之前沒有接受過正規(guī)的技能培訓(xùn)，如果有也只是簡單的師傅帶徒弟這種模式。移民文化程度低，缺乏謀生技能，限制了外出務(wù)工的領(lǐng)域，只能從事建筑、運輸、家政等強體力勞動，擺脫不了靠苦力掙小錢的困境。據(jù)不完全統(tǒng)計，良塘、南橋小區(qū)有70％以上的勞動力在外地打工。

3、后顧之憂多，不愿放棄政府對農(nóng)村的扶助政策。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，山區(qū)農(nóng)民對進(jìn)城安置熱情很高，但顧慮較多，特別是舍不得土地，不愿放棄政府對農(nóng)村的扶助政策。近年來，國家惠農(nóng)政策和農(nóng)村保障制度的建立，使農(nóng)民得到的實惠日益增多，比如“種糧補貼”、“養(yǎng)豬補貼”、“家電下鄉(xiāng)”等。為了不放棄這些好處，部分山區(qū)農(nóng)民不熱衷于進(jìn)城。而且城市生存壓力又在不斷增加，生活成本高。擔(dān)心進(jìn)城后，如果沒有其他生產(chǎn)經(jīng)營活動，又要自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險問題，生活水平會出現(xiàn)下降，擔(dān)心成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體。另外，山區(qū)農(nóng)民過慣了自給自足式的生活，對于城市樣樣都花錢的高成本的生活方式也難以接受，這就使那些有條件進(jìn)城的山區(qū)農(nóng)民不愿意或者不敢提出申請了。

4、山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城后管理存在盲區(qū)，擔(dān)心權(quán)益得不到保障。前段時間，由于縣城社區(qū)的管理功能還未延伸到良塘、南橋兩個小區(qū)，移民遇到困難不知找誰，對他們的就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)、治安管理、醫(yī)療社保、計劃生育、物業(yè)維修等現(xiàn)實問題存在管理上的盲區(qū)。同時，安置小區(qū)的綠化、亮化、硬化等基礎(chǔ)設(shè)施沒有全面配套，影響了移民安置的整體效果，與城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求有一定差距，影響了部分山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城安置的積極性。

四、推進(jìn)山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城安置的措施及建議

推進(jìn)山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城安置，事關(guān)廣大群眾的切身利益，事關(guān)縣域經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展。要堅持“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿；政策支持、講求實效；市場推動、有序推進(jìn)”的原則和“能進(jìn)城的不留鎮(zhèn)，能入鎮(zhèn)的不留村，能集中的不散居”的工作思路，用4至5年時間，推進(jìn)1000戶有條件的山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)安置。為此建議：

1、瞄準(zhǔn)五類人群，明確“準(zhǔn)人條件”。凡是有條件的山區(qū)農(nóng)民舉家進(jìn)城安置的可享受移民扶貧政策補助?！坝袟l件”是指有一定經(jīng)濟條件、謀生技能和進(jìn)城意愿?！吧絽^(qū)農(nóng)民”是指深山區(qū)搬遷農(nóng)戶、地質(zhì)災(zāi)害避災(zāi)農(nóng)戶、洪澇災(zāi)害避災(zāi)農(nóng)戶、生態(tài)敏感區(qū)搬遷農(nóng)戶、“兩項制度”銜接中搬遷的低收入農(nóng)戶等五類人群?！芭e家進(jìn)城安置”是指一家人整體搬遷到縣城安置。此外，進(jìn)城安置的移民搬遷戶，應(yīng)拆除舊房，退出宅基地。

2、打造安置平臺，確?！白∮兴印薄Ｉ絽^(qū)農(nóng)民進(jìn)城安置，住房是關(guān)鍵。進(jìn)城安置的山區(qū)農(nóng)民，可申請公租房安置。要合理引導(dǎo)山區(qū)農(nóng)民進(jìn)城的住房消費和置業(yè)觀念，可以實現(xiàn)從無到有、從小到大、從租到買的住房之路，這樣有利于緩解自身的經(jīng)濟壓力，也有利于投資再創(chuàng)業(yè)。按照公租房的發(fā)展規(guī)劃和年度建設(shè)計劃，通過政府提供公租房為主、工業(yè)園區(qū)企業(yè)籌建公租房為輔的方式，加快推進(jìn)公租房建設(shè)。政府每年要提供200套以上公租房，實行低價出租。兩年后，可按照成本價(主要包括土地、土建、裝修、報建、配套等)出售給移民戶。移民戶辦理產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)后，按實際人口申請享受移民搬遷扶貧政策補助。

3、尊重農(nóng)民選擇，允許“帶地進(jìn)城”。對進(jìn)城安置的移民來說，最關(guān)心的問題是自己進(jìn)了城，老家的田土怎么辦?可明確“三個不變”，即其二輪土地承包所形成的承包關(guān)系不變，原屬村組集體經(jīng)濟組織所有的集體資產(chǎn)的所有權(quán)不變，國家針對農(nóng)民出臺的各種強農(nóng)惠農(nóng)政策不變。并充分尊重農(nóng)民的自由選擇權(quán)，可以退出承包地，也可繼續(xù)保留或依法自主流轉(zhuǎn)。利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛政策，對拆舊退出宅基地(含地上建筑物、附著物)的，給予一次性補助；對自愿退出承包地的，由集體經(jīng)濟組織按當(dāng)年流轉(zhuǎn)收益加農(nóng)業(yè)直補的平均值以10年計算給予一次性補助。移民進(jìn)城安置后，繼續(xù)擁有原有的承包林地、退耕還林地、自留山經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)及相關(guān)補助，并以一定的文件形式固定下來，讓移民吃下“定心丸”。

4、深化戶籍改革，實行“兩種制度”。根據(jù)《九江市深化戶籍制度改革加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的意見》的規(guī)定，放寬進(jìn)城農(nóng)民的戶籍限制條件，既可申請轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，也可繼續(xù)保留農(nóng)村戶口。對進(jìn)城安置的移民實行居民和居住兩種戶籍管理方式。即選擇享受城市政策待遇的實行城市居民制度，同等享受城鎮(zhèn)居民的一切權(quán)力和待遇，辦理《城鎮(zhèn)居民戶口簿》；選擇享受農(nóng)村政策待遇實行城市居住制度，享受農(nóng)村居民待遇，辦理《城鎮(zhèn)居住戶口簿》。

5、鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，做到“業(yè)有所就”。人不可一日無事，更不可無經(jīng)濟來源。要千方百計促進(jìn)就業(yè)，讓山區(qū)移民進(jìn)城有事干、有錢賺。通過“陽光工程”、“雨露計劃”、“就業(yè)技能”等培訓(xùn)項目，對進(jìn)城安置的移民勞動力進(jìn)行免費的職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。要大力發(fā)展服裝鞋帽、工藝飾品、機械電子等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟，增加山區(qū)移民的工資性收入。積極引導(dǎo)農(nóng)村土地、林地流轉(zhuǎn)，支持進(jìn)城移民以土地、林地入股組建農(nóng)業(yè)企業(yè)，增加山區(qū)移民的財產(chǎn)性收入。進(jìn)城的移民有創(chuàng)業(yè)項目的，可享受勞動就業(yè)部門提供的不超過5萬元的小額擔(dān)保貸款和貼息。金融機構(gòu)要開辟進(jìn)城移民信貸服務(wù)綠色通道，實行住房、創(chuàng)業(yè)信貸優(yōu)惠政策，提高貸款額度。

6、完善社會保障，享受“同城待遇”。移民要進(jìn)城，顧慮不會少。要按照城鎮(zhèn)居民有關(guān)政策參加養(yǎng)老保險，已參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的，可轉(zhuǎn)移接續(xù)城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。符合條件的，可享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障、社會救助及社會保險補貼等社會保障政策。與用人單位簽訂一年以上勞動合同的，用人單位要為其建立養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險，并足額繳納社會保險費。進(jìn)城安置的移民，可自愿選擇城鎮(zhèn)醫(yī)療保險或新型農(nóng)村合作醫(yī)療并享受相關(guān)政策。與城鎮(zhèn)居民子女上學(xué)享受平等待遇，學(xué)校不得提高收費標(biāo)準(zhǔn)或擴大收費范圍。從辦理落戶手續(xù)的下一年度起，可在3年內(nèi)執(zhí)行農(nóng)村計劃生育政策。把移民安置區(qū)及時納入社區(qū)管理，加強公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，定期開展走訪、座談和群眾文化活動。

[作者簡介]

賴波平，江西省修水縣扶貧和移民辦公室副主任。

■責(zé)任編輯：劉忠林