“競(jìng)次式”招商引資縱容污染

本世紀(jì)初以來(lái)，中國(guó)逐漸成為世界中低端制造業(yè)產(chǎn)品的世界工廠。中國(guó)出口的多數(shù)制造業(yè)產(chǎn)品價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力很強(qiáng)，是中國(guó)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)熱銷的關(guān)鍵所在。而價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，除了中國(guó)勞動(dòng)力數(shù)目巨大、勞動(dòng)力價(jià)格較低，還有很明顯的政策因素和體制背景。

中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的一個(gè)最重要特點(diǎn)，就是地方政府在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中為了招商引資，通過(guò)“競(jìng)次式”的方式，為制造業(yè)投資者提供低價(jià)土地、補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施，并降低勞工基本權(quán)益和環(huán)境保護(hù)等方面的標(biāo)準(zhǔn)。

隨著發(fā)端于上世紀(jì)90年代中期的國(guó)有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、重組乃至破產(chǎn)逐漸完成，地方政府開(kāi)始掀起一波又一波建設(shè)工業(yè)園區(qū)的浪潮。首先從沿海發(fā)達(dá)區(qū)域開(kāi)始，到2005年前后，蔓延到沿海欠發(fā)達(dá)地區(qū)和中部一些省份。最近幾年，中西部地區(qū)市、縣政府又大規(guī)模招商引資，目前已經(jīng)形成一個(gè)工業(yè)園區(qū)全國(guó)全面開(kāi)花的局面。

地方政府在工業(yè)園區(qū)招商引資時(shí)一般采用三種手段，首先是壓低工業(yè)用地價(jià)格；其次是放松勞工保護(hù)與降低社會(huì)保險(xiǎn)繳納；最后是放松環(huán)境管制和保護(hù)。

在招商引資過(guò)程中，各地幾乎毫無(wú)例外地為工業(yè)投資者提供低價(jià)土地和補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施。雖然國(guó)土資源部2007年就制定統(tǒng)一的工業(yè)用地出讓最低指標(biāo)，而且要求地方政府必須通過(guò)招拍掛出讓工業(yè)用地，但是實(shí)際定價(jià)權(quán)仍然掌握在地方政府手里，為了爭(zhēng)搶項(xiàng)目，很多地方通過(guò)意向掛牌出讓、返還出讓金等方式，變相降低工業(yè)用地價(jià)格，甚至出現(xiàn)零地價(jià)和負(fù)地價(jià)的情況。

放松環(huán)境管制，放任企業(yè)污染環(huán)境，是提供廉價(jià)土地之外的另外一種留住企業(yè)或招商引資的方式。我們近年來(lái)造訪的一些內(nèi)地城市，出于擴(kuò)大財(cái)政收入的目的，在招商引資過(guò)程中，專門去引進(jìn)那些在發(fā)達(dá)地區(qū)和國(guó)家已經(jīng)造成嚴(yán)重污染，因而無(wú)法在當(dāng)?shù)乩^續(xù)生存下去的高污染、高能耗企業(yè)。

這些通過(guò)壓低地價(jià)、放松環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、壓低勞工成本來(lái)招商引資的競(jìng)爭(zhēng)方式，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上被稱為 “非稅收競(jìng)爭(zhēng)”。對(duì)于企業(yè)而言，無(wú)論是降稅，還是壓低生產(chǎn)要素成本或放松勞動(dòng)、環(huán)境管制，都可以有效降低生產(chǎn)成本。

而對(duì)地方政府而言，“非稅收競(jìng)爭(zhēng)”則更是好處很多，因?yàn)闉槠髽I(yè)降低成本的同時(shí)，又無(wú)需犧牲地方稅收收入。畢竟，壓低工業(yè)用地出讓價(jià)格的損失，可以通過(guò)壓低征地補(bǔ)償水平來(lái)讓失地農(nóng)民分擔(dān)；放松勞動(dòng)保護(hù)與不執(zhí)行足額社會(huì)保險(xiǎn)繳納政策的成本，最后是以外來(lái)農(nóng)民工為主體的勞工來(lái)承擔(dān)；降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的成本，則是由民眾的身體健康為代價(jià)。

不可否認(rèn)，上述以“區(qū)域競(jìng)次”來(lái)吸引工業(yè)投資的發(fā)展模式，在2002年-2008年間為中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了年均10%左右的超高速增長(zhǎng)，并使之成為全世界中、低端制造業(yè)中心，進(jìn)而在全世界的地位得到了極大提升。

但是需要正視的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，這種發(fā)展模式已帶來(lái)了一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至環(huán)境方面的嚴(yán)重負(fù)面影響。

從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)上看，上述“區(qū)域競(jìng)次”的發(fā)展模式，必然一方面導(dǎo)致中國(guó)制造業(yè)投資過(guò)多，另一方面百姓收入水平增長(zhǎng)過(guò)慢，國(guó)內(nèi)消費(fèi)不足，結(jié)果是中國(guó)經(jīng)濟(jì)不得不繼續(xù)嚴(yán)重依賴出口；從社會(huì)效應(yīng)來(lái)看，這種發(fā)展模式的代價(jià)是損害了為數(shù)眾多的農(nóng)村打工者和被征地農(nóng)民的利益，很容易惡化城鄉(xiāng)關(guān)系，造成社會(huì)不穩(wěn)定。

上述發(fā)展模式對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響更為顯著。本世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)工業(yè)污染造成的惡性環(huán)境事件日益增多，而這些事件也往往發(fā)生在招商引資最為活躍的地區(qū)，包括中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的江蘇和浙江。更為嚴(yán)重的是，高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)近年來(lái)有大規(guī)模向內(nèi)地和沿海欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。

近年來(lái)，一些論者往往對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家指責(zé)中國(guó)的環(huán)境污染嚴(yán)重、能源消耗過(guò)高義憤填膺，說(shuō)他們“得了好處還賣乖”，即購(gòu)買中國(guó)價(jià)廉物美的商品，卻把污染留在中國(guó)。但他們往往忽視了這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)，就是這些高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)，恰恰是我們不遺余力邀請(qǐng)而來(lái)的，因?yàn)樗鼈兪堑胤秸摹柏?cái)神”。

當(dāng)下，各方對(duì)于改變發(fā)展模式已有共識(shí)，但關(guān)鍵在于，應(yīng)該怎樣去改。

有相當(dāng)一部分人提出，可以通過(guò)完善官員考核體制，更多地納入諸如民生、環(huán)保方面的指標(biāo)，或者加入民意測(cè)驗(yàn)，以達(dá)到改變地方政府行為，進(jìn)而改革經(jīng)濟(jì)模式。但是，且不說(shuō)中國(guó)政府目前的考核體制能起多大作用，即使起作用，加入一些和地方財(cái)政收入增長(zhǎng)相沖突的考核指標(biāo)，也基本上會(huì)因?yàn)榭己四繕?biāo)過(guò)多，且其中一些目標(biāo)較難監(jiān)測(cè)，或者自上而下的監(jiān)督效力不足，最終流于空談。

因此，要切實(shí)改變中國(guó)目前這種不可持續(xù)的發(fā)展模式，必須通過(guò)更加基礎(chǔ)性的制度改革。

比如，在土地制度方面，應(yīng)允許工業(yè)用地者直接與作為原土地權(quán)利人的農(nóng)民進(jìn)行談判，而不是政府先征地后再出讓。這樣，工業(yè)用地至少可以有一個(gè)合理價(jià)格，不僅可以遏制目前工業(yè)園區(qū)建設(shè)的狂潮，而且讓農(nóng)民也有積極性去確保用地者不從事高污染生產(chǎn)，而損害自己的財(cái)產(chǎn)利益甚至健康權(quán)益；又如，推進(jìn)政治體制改革，真正加強(qiáng)民眾對(duì)政府的監(jiān)督，同時(shí)支持鼓勵(lì)民間環(huán)保組織的成長(zhǎng)，形成自下而上的有效問(wèn)責(zé)。

再如，也可以考慮引入中央直接征收、不可隨意減免的環(huán)境稅、能源稅，并建立起依賴于地方環(huán)境質(zhì)量水平的財(cái)產(chǎn)稅制度，以從根本上改變目前環(huán)境污染“合謀雙方”的工業(yè)企業(yè)和地方政府的行為方式，這樣才有機(jī)會(huì)徹底扭轉(zhuǎn)污染日趨嚴(yán)重、環(huán)境不斷惡化的局面。

作者為中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授