“營(yíng)改增”擴(kuò)圍考驗(yàn)

交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅（下稱“營(yíng)改增”）試點(diǎn)，是2012年最大的稅制改革項(xiàng)目。從年初上海開始試點(diǎn)，到年底全國(guó)九個(gè)省市陸續(xù)開展試點(diǎn)，進(jìn)度比此前業(yè)內(nèi)人士預(yù)想的要快得多。

作為一項(xiàng)復(fù)雜的稅改項(xiàng)目，其施行難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于過去的增值稅轉(zhuǎn)型改革，而后者從開始地區(qū)試點(diǎn)到最終全面轉(zhuǎn)型，歷經(jīng)了一個(gè)曲折的長(zhǎng)期過程。

可能正是由于推進(jìn)速度較快，在營(yíng)改增試點(diǎn)發(fā)揮其應(yīng)有的功效之外，各地也遇到不少棘手的難題。先是上海匆忙上馬，面對(duì)諸多前所未有的情況一時(shí)不知如何應(yīng)對(duì)。而后，由于國(guó)稅與地稅部門分置，北京等試點(diǎn)地區(qū)又遭遇國(guó)地稅工作銜接不力等問題。

作為一項(xiàng)被寄予厚望的結(jié)構(gòu)性減稅政策，營(yíng)改增能否完善機(jī)制力爭(zhēng)在“十二五”期間全面完成改革，事關(guān)重大。

國(guó)地稅銜接不暢

2012年1月1日起，上海率先開始進(jìn)行營(yíng)改增試點(diǎn)。從事交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的納稅人由繳納營(yíng)業(yè)稅改為繳納增值稅，在現(xiàn)行增值稅17%和13%兩檔稅率的基礎(chǔ)上，新增11%和6%兩檔低稅率，交通運(yùn)輸業(yè)適用11%稅率，部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)適用6%稅率。

隨著上海試點(diǎn)的推進(jìn)，北京、江蘇、天津等地紛紛向國(guó)務(wù)院提出申請(qǐng)，希望納入營(yíng)改增試點(diǎn)范圍。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2012年7月底財(cái)政部和國(guó)稅總局發(fā)出通知，明確營(yíng)改增試點(diǎn)由上海分批擴(kuò)大至北京等八個(gè)省市。

按照規(guī)定，北京應(yīng)于9月1日完成新舊稅制轉(zhuǎn)換，江蘇、安徽應(yīng)于10月1日完成新舊稅制轉(zhuǎn)換，福建（含廈門）、廣東（含深圳）應(yīng)于11月1日完成新舊稅制轉(zhuǎn)換，天津、浙江（含寧波）、湖北應(yīng)于12月1日完成新舊稅制轉(zhuǎn)換。

12月1日，天津、浙江、湖北三地已正式啟動(dòng)營(yíng)改增試點(diǎn)。這三個(gè)地區(qū)納入試點(diǎn)，表明國(guó)務(wù)院確定的將營(yíng)改增試點(diǎn)范圍，由上海市分批擴(kuò)大至北京等八省市的改革階段目標(biāo)已經(jīng)完成。

在北京等八省市擴(kuò)大試點(diǎn)后，營(yíng)改增改革涉及的地域范圍已包括華北、華東、華中和華南地區(qū)，涉及的經(jīng)濟(jì)區(qū)域包括環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)和長(zhǎng)江中游經(jīng)濟(jì)區(qū)。

一位深度參與營(yíng)改增政策制定的知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹，后來跟進(jìn)的這八個(gè)省市有主動(dòng)申請(qǐng)，也有國(guó)務(wù)院指派開展試點(diǎn)的。地區(qū)的選擇主要有兩方面考慮，一是當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)比較發(fā)達(dá)，二是國(guó)稅、地稅工作人員素質(zhì)較高。也是出于這兩種原因，試點(diǎn)范圍目前尚不包括西部省市。

按照國(guó)稅總局的要求，各試點(diǎn)地區(qū)須抓好三個(gè)時(shí)點(diǎn)，即稅制轉(zhuǎn)換的當(dāng)天確保企業(yè)能夠開票，一個(gè)月后的1日確保企業(yè)能夠申報(bào)，兩個(gè)月后做好效應(yīng)分析。

根據(jù)這一要求，北京市的營(yíng)改增試點(diǎn)已經(jīng)走過四個(gè)月的時(shí)間。

北京盡管已是繼上海之后第二個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，但是，由于其國(guó)稅、地稅部門分開，而增值稅和營(yíng)業(yè)稅此前一直在兩個(gè)部門分置管理，該市面臨的征管挑戰(zhàn)不少，其試點(diǎn)也是在此層面上為后來者探路。

而上海之所以能在全國(guó)率先開展試點(diǎn)，先決條件之一即該市的國(guó)地稅部門沒有分家，實(shí)行起來阻力較小。

由于稅收收入異常豐厚，北京市西城區(qū)國(guó)稅局一直被稱為“天下第一局”。該國(guó)稅局負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，國(guó)地稅工作銜接不暢，是目前該市營(yíng)改增試點(diǎn)遇到的最大難題。

據(jù)介紹，在營(yíng)改增試點(diǎn)之前，國(guó)地稅之間的納稅人信息并不共享，而交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)納稅人以前也不接觸國(guó)稅部門，營(yíng)改增后管理歸國(guó)稅系統(tǒng)，納稅人需直接向國(guó)稅部門買票、申報(bào)，這是一個(gè)“巨大的工程”。國(guó)稅局需要和地稅部門交換信息，還要對(duì)營(yíng)改增后地稅部門的收入、試點(diǎn)行業(yè)稅負(fù)變化情況進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)。

而國(guó)稅部門的納稅人本來就較為飽和，雖然料到營(yíng)改增后新納入的納稅人會(huì)激增，且國(guó)稅部門已在技術(shù)升級(jí)、應(yīng)急管理上做了些準(zhǔn)備，但洶涌而至的用票需求和納稅申報(bào)還是讓稅務(wù)人員應(yīng)接不暇。

北京市營(yíng)改增工作小組成員、北京華興盛稅務(wù)師事務(wù)所副總經(jīng)理陳志堅(jiān)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，在進(jìn)行試點(diǎn)之前，北京最早時(shí)測(cè)算將納入營(yíng)改增納稅人13.9萬，不過隨著試點(diǎn)的推進(jìn)，納稅人數(shù)量迅速增加。四個(gè)月過去，目前該市營(yíng)改增試點(diǎn)納入的納稅人已經(jīng)超過18萬，并且還有進(jìn)一步增加的趨勢(shì)。

“對(duì)國(guó)稅部門來說，這是一個(gè)令其為難的挑戰(zhàn)。”前述深度參與營(yíng)改增政策制定的知情人士說。

全北京國(guó)稅系統(tǒng)目前有7000多人，面對(duì)納稅人工作的稅務(wù)人員不到一半。西城區(qū)國(guó)稅局基層稅務(wù)所一位稅務(wù)人員對(duì)記者表示，一個(gè)稅收管理員一下子要面對(duì)一兩千戶納稅人，怎么管得過來？“人都認(rèn)不過來?！?/p>

據(jù)了解，由于業(yè)務(wù)量劇增無暇全面照顧，一些企業(yè)曾經(jīng)遲遲拿不到稅控機(jī)和發(fā)票，影響了業(yè)務(wù)開展。

對(duì)于國(guó)稅部門來說，挑戰(zhàn)還來自風(fēng)險(xiǎn)控制。據(jù)前述西城區(qū)國(guó)稅局負(fù)責(zé)人介紹，在試點(diǎn)工作開始前，國(guó)稅部門就和地稅部門進(jìn)行了雙向信息確認(rèn)，謹(jǐn)防虛開發(fā)票等風(fēng)險(xiǎn)。

營(yíng)改增后，納稅人對(duì)增值稅有了切身的了解，有些企業(yè)在新舊稅制轉(zhuǎn)換期間鉆政策的漏洞，希望獲取更多的增值稅專用發(fā)票進(jìn)行抵扣，達(dá)到少繳稅的目的，于是出現(xiàn)了虛開發(fā)票、買假發(fā)票等利用發(fā)票套利的行為。

國(guó)稅部門此前管理的發(fā)票源頭比較集中，風(fēng)險(xiǎn)管控相對(duì)容易，而交通運(yùn)輸業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)票五花八門，甄別起來困難增加不少。

另外稅收管理多是以票控稅，試點(diǎn)之初為盡量控制風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)稅部門目前提供的發(fā)票版面和金額都不算太大，也給新增戶的發(fā)票使用帶來不便。

如何既能滿足納稅人需求又嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，是目前一個(gè)比較難辦的問題。

依照國(guó)稅總局的要求，試點(diǎn)過程中國(guó)稅局和地稅局要加強(qiáng)協(xié)作配合，避免出現(xiàn)一戶納稅人“兩不管”與“重復(fù)管”的現(xiàn)象。而在實(shí)際業(yè)務(wù)開展過程中，確實(shí)有企業(yè)左右為難，國(guó)稅部門稱它是營(yíng)改增試點(diǎn)戶，而地稅部門為爭(zhēng)取稅源又拼命往回拉，令企業(yè)無所適從。

此外，由于改革內(nèi)容復(fù)雜，營(yíng)改增試點(diǎn)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定非常多，而且更新也快。單單一個(gè)船舶代理服務(wù)的規(guī)定，今年就發(fā)了三個(gè)文件，且每次都是最新文件將前一個(gè)文件廢止。

針對(duì)納稅人容易混淆的具體操作問題，有的省市國(guó)稅局將稅務(wù)部門的答疑一一公布，給納稅人以指導(dǎo)，而包括北京市國(guó)稅局在內(nèi)的一些地區(qū)只是內(nèi)部掌握規(guī)則，這也給納稅人辦稅帶來了困擾。

稅負(fù)增減賬本

今年初上海開始營(yíng)改增試點(diǎn)之后，最為人詬病的問題在于，本來旨在結(jié)構(gòu)性減稅，但試點(diǎn)范圍內(nèi)的交通運(yùn)輸業(yè)卻出現(xiàn)了稅負(fù)整體增加的情況，有的企業(yè)增稅情況還較為嚴(yán)重。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年6月底，上海共有11602戶交通運(yùn)輸企業(yè)納入試點(diǎn)范圍，該類企業(yè)稅收增加的企業(yè)戶數(shù)占比20.7%。

據(jù)悉，稅負(fù)增加的主要原因，是抵扣項(xiàng)目不足，而行業(yè)稅率則從此前的3%大幅增加到11%。

前述參與營(yíng)改增政策制定的知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者坦承，交通運(yùn)輸業(yè)的稅率測(cè)算存在較大偏差，因此造成該行業(yè)稅負(fù)增加較多。

據(jù)該知情人士介紹，盡管上海2012年才開始試點(diǎn)，但是，相關(guān)測(cè)算早在2010年就已開始進(jìn)行。當(dāng)時(shí)正趕上世博會(huì)在上海召開，經(jīng)測(cè)算可抵扣的交通運(yùn)輸業(yè)進(jìn)項(xiàng)較多，由此定下11%的較高稅率。該測(cè)算方式?jīng)]有考慮到，去除世博會(huì)因素后該行業(yè)可抵扣的進(jìn)項(xiàng)并沒有那么多。

多位業(yè)內(nèi)人士在不同場(chǎng)合都對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，交通運(yùn)輸業(yè)的稅率定在9%比較適宜。

但據(jù)了解，今后的試點(diǎn)過程中這一11%的稅率很難再改。上海之后八個(gè)省市的試點(diǎn)，依然沿襲了這一規(guī)定。官方的說法是，實(shí)施有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅政策總體減負(fù)，并不代表所有企業(yè)稅負(fù)都會(huì)下降。

11月27日，北京市財(cái)政局組織召開營(yíng)業(yè)稅改征增值稅交通運(yùn)輸業(yè)專項(xiàng)調(diào)查布置會(huì)，選擇部分重點(diǎn)企業(yè)，分析稅負(fù)變化情況。調(diào)查顯示，10月，參與試點(diǎn)的一般納稅人減稅2.6億元，總體稅負(fù)下降17.7%。

陳志堅(jiān)表示，試點(diǎn)幾個(gè)月來，北京的試點(diǎn)行業(yè)整體稅負(fù)是降低的。交通運(yùn)輸業(yè)也呈現(xiàn)出稅負(fù)有所降低的情況，但并非所有企業(yè)稅負(fù)都下降。

企業(yè)稅負(fù)上升，有一部分是稅制的原因，比如交通運(yùn)輸業(yè)稅率存在設(shè)計(jì)缺陷，但情況又不完全是這樣。

通過與大量試點(diǎn)企業(yè)接觸，陳志堅(jiān)表示，稅負(fù)增加和稅負(fù)減少企業(yè)的差別，很大程度上不在于它們處于不同行業(yè)，而在于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)是否重視營(yíng)改增工作。

稅負(fù)增加的企業(yè)，一般來說企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)根本就不重視營(yíng)改增，認(rèn)為應(yīng)對(duì)營(yíng)改增只是財(cái)務(wù)人員的事情，不過是換張報(bào)表、換個(gè)稅率、換家稅務(wù)所。他認(rèn)為，營(yíng)改增涵蓋內(nèi)容復(fù)雜，不僅涉及財(cái)務(wù)核算，還包括采購(gòu)、銷售、內(nèi)部控制、合同簽訂等諸多環(huán)節(jié)，企業(yè)應(yīng)該通過管理制度的再造適應(yīng)稅制變化。

其中，業(yè)務(wù)流程的再造非常重要。比如一家運(yùn)輸企業(yè)既經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸業(yè)務(wù)又經(jīng)營(yíng)倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)，如果兩項(xiàng)業(yè)務(wù)不分開，營(yíng)改增后所有營(yíng)業(yè)額都必須按11%的稅率繳稅。而若將兩者分開，倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)務(wù)部分就只需繳納6%的稅。

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)稅總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)表示，很多減稅政策實(shí)施后納稅人不需做什么就能獲得減稅，比如個(gè)人所得稅的調(diào)整，而要分享營(yíng)改增減稅這個(gè)蛋糕，“如果不懂政策，你就吃不著，必須把政策研究透才能吃到”。他說，企業(yè)一定要把籌劃做好，以應(yīng)對(duì)這一改革，吃到減稅的蛋糕。

交通運(yùn)輸企業(yè)目前反映比較大的，依然是過路過境費(fèi)不能抵扣的問題。據(jù)了解，該項(xiàng)費(fèi)用一般占到交通運(yùn)輸企業(yè)成本的10%以上，這部分費(fèi)用尚不允許作為進(jìn)項(xiàng)進(jìn)行抵扣。

陳志堅(jiān)對(duì)此解釋說，過路過境費(fèi)成本確實(shí)很高，按照增值稅的原理，這部分的費(fèi)用作為業(yè)務(wù)成本也應(yīng)該計(jì)入，但當(dāng)前的問題在于管理困難。過路過境費(fèi)的管理較為混亂，票據(jù)開具不符合以票控稅的機(jī)制，一旦計(jì)入可能造成發(fā)票失控。

隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，財(cái)政扶持政策也開始受到質(zhì)疑。

上海自試點(diǎn)伊始就頒布了財(cái)政補(bǔ)貼政策。按照其文件規(guī)定，為緩解部分試點(diǎn)企業(yè)的稅負(fù)增加問題，該市財(cái)稅部門對(duì)因新老稅制轉(zhuǎn)換稅負(fù)增加的試點(diǎn)企業(yè)，給予過渡性財(cái)政補(bǔ)貼政策。今年上半年，上海對(duì)6956戶次的企業(yè)進(jìn)行了財(cái)政扶持資金審核，對(duì)3363戶次試點(diǎn)企業(yè)預(yù)撥了4.1億元財(cái)政補(bǔ)貼。

據(jù)前述知情人士透露，由于營(yíng)改增開始試點(diǎn)距上海市“兩會(huì)”的召開為時(shí)不遠(yuǎn)，為照顧民生因素，上海才出臺(tái)了財(cái)政補(bǔ)貼政策。

而從目前的情況看，推行該項(xiàng)政策不免有“拍腦袋”之嫌。而有了上海的先例，其后進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)又不得不仿效為之，也紛紛出臺(tái)了各自的財(cái)政補(bǔ)貼政策。

目前，已有企業(yè)假報(bào)虧損爭(zhēng)取獲得補(bǔ)貼。今年9月，北京開始營(yíng)改增試點(diǎn)的第一個(gè)月里，一家航空企業(yè)居然沒有抵扣一分錢。財(cái)稅部門打電話詢問，對(duì)方給出的理由是財(cái)務(wù)人員忘記辦理。在前述知情人士看來，此舉的目的在于鉆政策空子，故意造成沒有進(jìn)項(xiàng)不進(jìn)行抵扣，吃完財(cái)政補(bǔ)貼再進(jìn)行抵扣。

該人士認(rèn)為，諸如此類鉆空子行為容易增加財(cái)政不必要的開支，另外財(cái)政補(bǔ)貼政策本就不合理，實(shí)行起來弊大于利，隨著企業(yè)稅負(fù)的下降，應(yīng)該盡快取消。

“現(xiàn)在中東部地區(qū)試點(diǎn)都搞補(bǔ)貼，那么將來西部地區(qū)怎么辦？他們自己還吃補(bǔ)貼呢。”該人士說。

逐步擴(kuò)至全國(guó)

“盡管存在這樣或那樣的問題，但隨著試點(diǎn)的推進(jìn)，營(yíng)改增改革越到后面應(yīng)該會(huì)越順利，效果也會(huì)更好?！标愔緢?jiān)表示。

另外，非試點(diǎn)地區(qū)的納稅申報(bào)目前也采用試點(diǎn)地區(qū)的納稅系統(tǒng)，已經(jīng)開始熟悉并適應(yīng)新的規(guī)則。

在上海試點(diǎn)之初，即有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，增值稅是一個(gè)完整鏈條，只在一個(gè)地區(qū)試點(diǎn)不符合增值稅的特性，不利于全國(guó)整體市場(chǎng)的發(fā)展。另外近一年來，更多行業(yè)納入試點(diǎn)范圍的呼聲也不斷高漲。

10月18日，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在主持召開擴(kuò)大營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)工作座談會(huì)時(shí)表示，要抓緊制定擴(kuò)大改革試點(diǎn)的具體方案，有序擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，適時(shí)將郵電通信、鐵路運(yùn)輸、建筑安裝等行業(yè)納入改革的試點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家和地方的財(cái)力可能，逐步將營(yíng)改增擴(kuò)大到全國(guó)。

在12月20日召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人表示，2013年將加快推進(jìn)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)工作，適時(shí)擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)范圍。

前述知情人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，郵電通信業(yè)的納入較為簡(jiǎn)單，主要涉及三家大型企業(yè)，現(xiàn)在正在進(jìn)行溝通；鐵路運(yùn)輸方面，財(cái)政部和鐵道部之間也在不斷聯(lián)系。

唯獨(dú)建筑安裝業(yè)相對(duì)比較復(fù)雜，最大的難點(diǎn)在于，將其納入就相當(dāng)于把廠房等不動(dòng)產(chǎn)納入增值稅抵扣范圍，由此可抵扣的進(jìn)項(xiàng)范圍會(huì)大大增加，不僅難以管理，還會(huì)影響增值稅收入。按照現(xiàn)行政策，增值稅固定資產(chǎn)抵扣不包括不動(dòng)產(chǎn)，即使是附屬在不動(dòng)產(chǎn)上的動(dòng)產(chǎn)，也不允許抵扣。

在擴(kuò)圍時(shí)點(diǎn)上，2013年上半年需對(duì)目前試點(diǎn)地區(qū)的施行效果進(jìn)行評(píng)估總結(jié)，因此動(dòng)作不會(huì)太大，營(yíng)改增擴(kuò)圍預(yù)計(jì)將在下半年進(jìn)行。

前述知情人士表示，如果明年全國(guó)鋪開的話，一定是交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的現(xiàn)行行業(yè)先鋪開，新納入的行業(yè)不會(huì)貿(mào)然擴(kuò)至全國(guó)。另外，盡管金融保險(xiǎn)業(yè)納入試點(diǎn)的呼聲一直很高，但2013年推行的可能性不大。

財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希對(duì)記者說，相對(duì)于行業(yè)突圍，更重要的是將現(xiàn)有試點(diǎn)行業(yè)擴(kuò)大到全國(guó)。因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)是全國(guó)性的，只在幾個(gè)地方試點(diǎn)會(huì)嚴(yán)重扭曲價(jià)格要素。

按國(guó)務(wù)院規(guī)定，在“十二五”期間，營(yíng)改增改革將逐步推廣到全國(guó)，因此接下來的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)還有不少，試點(diǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)圍仍待確定。