“一號文”聚焦農(nóng)業(yè)組織化

2013年伊始，中央一號文件會否連續(xù)第十年關(guān)注三農(nóng)問題？這種可能性漸成共識。

自2003年起，中央農(nóng)村工作會議討論通過的文件，均會成為第二年的中央一號文件。近期《財經(jīng)》記者從各方面獲得的信息表明，2013年中央一號文件最有可能首次聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的改革，涉及相關(guān)經(jīng)營體制的深層次改革問題。

當(dāng)前，中國糧食產(chǎn)量一方面實現(xiàn)“九連增”，另一方面對外依存度逐年增高；同時，中國農(nóng)村的“空心化”問題突出，“誰來種地”的擔(dān)憂日益加重。

為此，許多農(nóng)業(yè)專家建議，有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制改革的問題，應(yīng)盡早提上中央議事日程，并應(yīng)當(dāng)成為2013年中央一號文件的核心話題。據(jù)悉，這些建議目前基本成為決策共識。

一位參與中央一號文件調(diào)研的專家表示，大家之所以希望2013年一號文件聚焦農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的改革，主要是為了適應(yīng)當(dāng)下快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化新局。同時，通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制的改革，改善糧食“緊平衡”狀態(tài)，提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

實際上，近期有關(guān)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的信號，在高層會議中已被頻繁提及。2012年11月28日召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出，農(nóng)村經(jīng)營體制改革要因地制宜，要采取有效措施，使一部分年輕人愿意在農(nóng)村留下來搞農(nóng)業(yè)。

12月4日中共中央政治局召開的會議更明確指出，鼓勵發(fā)展新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式。如此密集談?wù)撧r(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，為近年來所罕見。

《財經(jīng)》記者采訪了幾位參與文件起草的相關(guān)人士，他們均相信，新的中央一號文件能夠延續(xù)和細化中共十八大報告中的相關(guān)提法：“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系?！?/p>

在具體改革方向上，有三個方面亦逐步受到農(nóng)業(yè)專家們的關(guān)注：規(guī)范和細化“資本下鄉(xiāng)”，公司進行大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地并返聘農(nóng)民的模式將被嚴格限制；明確提出發(fā)展“家庭農(nóng)場”這一農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制；建立農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，鼓勵企業(yè)參與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。

“今后中國誰來種地？怎么種地？到底是公司企業(yè)大規(guī)模經(jīng)營，以資本為主導(dǎo)的雇工農(nóng)場，還是農(nóng)民家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上發(fā)展農(nóng)民合作？我的看法是，讓農(nóng)民種自己的地，打自己的糧，提高組織化行為，變得更強，一定能夠種好。”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文近期的一次講話，被外界認為是對2013年一號文件的主旨精神進行注疏。

據(jù)悉，2012年7月開始，中農(nóng)辦、國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部等18個部委就聯(lián)合對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制等問題進行調(diào)研，調(diào)研組先后到河南、山東、安徽、四川等農(nóng)業(yè)省了解農(nóng)業(yè)合作社、種糧大戶等經(jīng)營情況。2012年國慶節(jié)過后，新的中央一號文件就進入起草階段。

資本租地或受限

近年來，資本下鄉(xiāng)租地成為普遍現(xiàn)象，而“公司+農(nóng)戶”是其主要模式。涉農(nóng)公司大規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)戶耕地經(jīng)營權(quán)，將耕地平整后，通過“反租倒包”返聘部分農(nóng)民耕種。

這種做法曾經(jīng)引起多方爭議：一方面，工商資本可為改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)注入資本要素，減少農(nóng)業(yè)勞動力需求，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營水平及市場競爭力；另一方面，亦出現(xiàn)了農(nóng)民淪為雇傭工人、不能合理分享土地經(jīng)營收益的現(xiàn)象。

更有甚者，一些公司將耕地流轉(zhuǎn)后進行“非糧化”“非農(nóng)化”生產(chǎn)，甚至變相用于房地產(chǎn)開發(fā)。

據(jù)了解，國家發(fā)改委于2012年進行的一項調(diào)研顯示：在西部某些省份，工商企業(yè)流轉(zhuǎn)耕地后，非糧化程度已經(jīng)達到90%左右。而地方政府為了招商引資，往往對此不加干涉。

《財經(jīng)》記者在一些農(nóng)業(yè)區(qū)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)：公司下鄉(xiāng)租地以農(nóng)民外出打工，耕地撂荒為名義，大多希望整村甚至數(shù)個村整體推進耕地流轉(zhuǎn)，在此過程中，仍在耕種的農(nóng)戶往往會與之發(fā)生矛盾。

目前中國尚有2億農(nóng)戶、6億多人生活在農(nóng)村，一旦將耕地流轉(zhuǎn)后無法就業(yè)，失地農(nóng)民的生計將出現(xiàn)問題。

對此，陳錫文曾多次表達了他的擔(dān)憂?！爸袊r(nóng)業(yè)如何現(xiàn)代化，不僅僅是技術(shù)問題。我們在技術(shù)上完全能夠?qū)W習(xí)美國的農(nóng)場，問題在于，這樣我們18億畝耕地需要多少農(nóng)戶就夠了？讓他們上哪兒去？做什么？”陳錫文說。

針對“資本下鄉(xiāng)”亂象，決策層將細化具體措施予以調(diào)整。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦近日表示：國家鼓勵工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營，但不提倡工商企業(yè)大面積、長時間直接租種農(nóng)戶耕地。“企業(yè)應(yīng)帶動農(nóng)戶發(fā)展而不是代替農(nóng)民生產(chǎn)，應(yīng)該把種養(yǎng)環(huán)節(jié)留給農(nóng)民?！?/p>

參與文件討論的專家向記者亦證實，許多人在2013年一號文件起草中對這一問題較為關(guān)注。以工業(yè)理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，以公司經(jīng)營方式替代農(nóng)戶的做法，將會受到一定程度的限制。而農(nóng)業(yè)部也將加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系建設(shè)，探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準(zhǔn)入制度。

記者了解，在一號文件起草階段，相關(guān)條文的規(guī)定應(yīng)當(dāng)“收緊”到什么程度，農(nóng)業(yè)部曾召開過專家咨詢會。會上，專家就條文的具體規(guī)定提出了多條意見。

參與此次會議的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》起草小組成員、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長孔祥智認為，只要符合十七屆三中全會就耕地提出的“三個不得”——不得改變土地所有制關(guān)系、不得改變土地農(nóng)用、不得損害農(nóng)民利益——到底是誰來承包土地并不應(yīng)進行限制。

“政策要體現(xiàn)公平性，不能只針對某一類企業(yè)某一類人?！笨紫橹钦f。

有人提議參考日本經(jīng)驗。日本也曾限制工商資本進入農(nóng)業(yè)，實行“農(nóng)地農(nóng)用”，但后來開始允許工商資本經(jīng)營農(nóng)業(yè)，實行“農(nóng)地農(nóng)用全民用”。相關(guān)弊病 “可以通過完善制度、加強監(jiān)管進行解決”。農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司司長張紅宇近日為《財經(jīng)》雜志撰文稱。

張紅宇提出幾項具體原則：堅持家庭承包制，充分尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)；堅持土地流轉(zhuǎn)自愿原則，不允許任何組織強行流轉(zhuǎn)；堅持建立健全企業(yè)和農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機制，與農(nóng)民形成利益共同體，將土地經(jīng)營收益合理返還給農(nóng)民；堅持依法依規(guī)經(jīng)營，不改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

因無法解決與人民公社時期農(nóng)民“出工不出力”類似的問題，過高的生產(chǎn)成本和過低的生產(chǎn)效率，已使得包括邦吉、嘉吉在內(nèi)在的大型農(nóng)業(yè)公司萌生了逐步撤出承租耕地的意愿。

“農(nóng)民給老板種地，鋤草不除根，頭天看地里沒有雜草了，第二天就重新生長出來。”一位參與調(diào)研的學(xué)者如此形容。

力推家庭農(nóng)場模式

從2007年起，為應(yīng)對農(nóng)業(yè)勞動力大量非農(nóng)化及老齡化趨勢加劇，地處上海市西南、黃浦江上游的松江區(qū)，開始實踐百畝左右規(guī)模的家庭農(nóng)場模式。

到2012年6月底，總面積為604平方公里的松江區(qū)的家庭農(nóng)場，已經(jīng)發(fā)展到1173戶，經(jīng)營面積占全區(qū)糧田面積的77.3%，戶均經(jīng)營面積114.1畝，戶均年收入10.1萬元。

“松江模式”是由當(dāng)?shù)貐^(qū)政府推動，采取以農(nóng)戶委托村委會流轉(zhuǎn)的方式，將農(nóng)民手中的耕地流轉(zhuǎn)到村集體。到2011年底，全區(qū)耕地流轉(zhuǎn)面積，已占全區(qū)耕地面積的99.4%，幾乎全部為農(nóng)戶委托村委會進行流轉(zhuǎn)。

土地流轉(zhuǎn)到村委會后，由區(qū)政府出面將耕地整治成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。然后再由村集體出面將耕地發(fā)包給承租者。其中近一半的耕地流向家庭農(nóng)場。

家庭農(nóng)場生產(chǎn)有一系列嚴格規(guī)定：農(nóng)場主必須是本村組織中的成員；農(nóng)場耕地必須用于糧食生產(chǎn)，不能以任何形式轉(zhuǎn)包；綜合考慮吸納當(dāng)?shù)貏趧恿?、收入等相關(guān)因素后，當(dāng)?shù)卣畬⒚總€農(nóng)場的基本規(guī)模定為80畝-150畝。

為保證家庭農(nóng)場高效經(jīng)營，松江區(qū)政府專門組建了農(nóng)機專業(yè)合作社，為其提供全程機械化訂單作業(yè)服務(wù)。

除此之外，松江區(qū)還成立了一系列涵蓋產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的社會化服務(wù)體系，包括農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)機、種子繁育基地、烘干設(shè)施等四大類。

因社會化服務(wù)體系完全外包，家庭農(nóng)場僅依靠夫婦倆的勞動力，至多在農(nóng)忙時雇傭一個勞動力，加之一些小型農(nóng)業(yè)機械，就能夠獲得較高的收成。

曾對該地進行實地調(diào)查的國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長徐小青表示：以目前的經(jīng)營水平來看，一個家庭農(nóng)場可由夫婦兩人經(jīng)營，他們的年收入水平可達10萬元左右。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解到，隨著家庭農(nóng)場制度的不斷完善，該地又開始建立“種養(yǎng)結(jié)合型”家庭農(nóng)場：每對夫妻一年再養(yǎng)1000多頭豬。豬崽、技術(shù)、飼料、銷售等，都由龍頭企業(yè)統(tǒng)一提供，農(nóng)民每養(yǎng)一頭豬可得50元代養(yǎng)費。這樣，每戶年收入可再增加5萬元左右。

“第一年的時候，大家都沒在意，現(xiàn)在來競標(biāo)家庭農(nóng)場的人變得越來越多。在外面苦哈哈地打工，不如回家承包農(nóng)場?！毙煨∏嗾f。

按照松江區(qū)區(qū)長盛亞飛提供的數(shù)據(jù)，由于家庭農(nóng)場制度的建立，整個松江區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大幅度提升：之前全區(qū)20多萬畝耕地要靠數(shù)萬人耕種；現(xiàn)在，家庭農(nóng)場2000人左右的勞動力，一年可耕種17萬畝水稻、飼養(yǎng)出欄近30萬頭生豬。

據(jù)了解，松江家庭農(nóng)場模式有望推廣。新的一號文件將著重闡述的新型經(jīng)營主體，并非強調(diào)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施初期時的極度分散的小農(nóng)戶?！巴ㄟ^逐步流轉(zhuǎn)土地擴大規(guī)模，采用集約化手段進行生產(chǎn)，在技術(shù)應(yīng)用、資本集中等方面提升，慢慢成長起來，就是家庭農(nóng)場?！笨紫橹欠Q。

家庭農(nóng)場將是明年一號文件中提出的新鮮概念。按照相關(guān)文件起草者的思路，家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，將成為實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主體，商品化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的主要單位，一系列農(nóng)業(yè)扶持政策的受體。

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，目前中國經(jīng)營面積達30畝以上的種植業(yè)大戶已達887.4萬戶。

而以種糧為例，北方一個家庭經(jīng)營100畝，南方一個家庭經(jīng)營50畝，比較符合規(guī)模經(jīng)濟，也能夠適應(yīng)農(nóng)村勞動力就業(yè)的需求。

《財經(jīng)》記者在廣西的采訪，也證實了該做法的優(yōu)勢：來賓市興賓區(qū)橋訊鄉(xiāng)岜山村巒山屯種植大戶譚成軍承包了全村20戶左右人家的400畝土地后自行種植，在甘蔗產(chǎn)量普遍為4噸-6噸的情況下，他家的甘蔗產(chǎn)量已達10噸以上。此外，因為是熟人之間流轉(zhuǎn)，并不需要政府出面，譚成軍自己出面即可做通村民工作。

采取這種類似家庭農(nóng)場的模式進行土地流轉(zhuǎn)，既可提升甘蔗產(chǎn)量，又不會引發(fā)矛盾，而且，土地收益還由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民獲得。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解：由農(nóng)業(yè)部推動的家庭農(nóng)場實驗，已經(jīng)在去年初開始進行，涉及吉林、湖南等多個省市。而由地方自行推動的家庭農(nóng)場實踐則更早，上海市松江區(qū)從2007年時即開始實踐家庭農(nóng)場這一概念。

能否大規(guī)模推廣家庭農(nóng)場制度，目前仍面臨一系列的制度缺陷。比如：家庭農(nóng)場目前無法在工商局注冊，試點地區(qū)均為地方政府“特事特辦”。此外，這個新組織是否可以享受免稅、補貼、貸款抵押物種類放寬等一系列扶持。據(jù)悉，2013年可能仍會繼續(xù)試點。

社會化服務(wù)多路徑

家庭農(nóng)場是否能夠快速成長，亦和其是否能夠獲得足夠社會化服務(wù)支持有關(guān)。

多位專家建議，這一問題應(yīng)在今年一號文件中有明確體現(xiàn)，但具體如何表述，尚有不確定性。而家庭經(jīng)營雖然是中國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度，但并不意味著千家萬戶的農(nóng)戶都必須完成從種到收的全過程。實際上大量的生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)完全可以采取社會化服務(wù)的方式來完成。

接受《財經(jīng)》記者采訪的一些專家認為，從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律來看，社會化的服務(wù)是解決務(wù)農(nóng)勞動力老齡化的根本手段，也是促進農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用的重要途徑?！凹彝ソ?jīng)營+社會化服務(wù)”是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要形式。

中國以往的農(nóng)業(yè)體制，一直存在著重視農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)，忽視社會化服務(wù)體系的弊病。

據(jù)悉，中國今后的政策調(diào)整方向，亦將是在政府主導(dǎo)的公益性服務(wù)為主的情況下，調(diào)動廣大合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)的積極性，鼓勵其成立多種所有制形式的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)機構(gòu)，并將其納入國家政策扶持的范圍。

按照陳錫文的說法，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等涉農(nóng)企業(yè)應(yīng)著重在優(yōu)良品種研發(fā)、先進技術(shù)創(chuàng)新、儲運設(shè)施建設(shè)、營銷加工、農(nóng)業(yè)就業(yè)等領(lǐng)域發(fā)揮作用。

孔祥智認為，目前應(yīng)該強化合作社提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)的功能，而不是一味追求由合作社出面去流轉(zhuǎn)土地。

自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》2007年公布實施以來，各類生產(chǎn)合作社出面流轉(zhuǎn)耕地進行經(jīng)營成為一種潮流。截至目前，由合作社流轉(zhuǎn)的耕地面積已達4488萬畝，占到全國耕地流轉(zhuǎn)總面積的16.4%。

針對合作社目前這種重流轉(zhuǎn)、輕服務(wù)的局面，學(xué)界有觀點認為：合作社成立的主要目的應(yīng)是提供服務(wù)而不是由其來流轉(zhuǎn)土地，特別是不應(yīng)讓農(nóng)民以土地入股合作社。

原因之一為：中國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，即由農(nóng)戶承包集體土地直接從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營，村集體向農(nóng)戶提供統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)。

十七屆三中全會后，將合作社亦納入到了和村集體一樣的“統(tǒng)”的領(lǐng)域。假如以合作社名義流轉(zhuǎn)土地進行生產(chǎn)，意味著“分”的層次被吞噬掉了。

其次，假如農(nóng)民將土地入股后合作社發(fā)生破產(chǎn)，此時的土地已經(jīng)變?yōu)榱速Y產(chǎn)，要去抵償債務(wù)，農(nóng)民就會出現(xiàn)失地危險。

針對上述局面，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長孫中華近日表示，有關(guān)部門將逐步擴大農(nóng)民專業(yè)合作社財政扶持資金的規(guī)模，重點支持合作社開展加工儲藏、冷鏈運輸、直銷直供、生產(chǎn)經(jīng)營信息化等社會化服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)。

農(nóng)業(yè)研究領(lǐng)域進一步的共識是，新的中央一號文件還應(yīng)當(dāng)明確強調(diào)，繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展重點放在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)；改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例；提高糧食直補，促進農(nóng)民增收等。

資料

歷年中央涉農(nóng)“一號文件”

自1982年起，為迅速推開農(nóng)村改革，中共中央連續(xù)發(fā)出五個涉農(nóng)一號文件：

1982年：《全國農(nóng)村工作會議紀要》

1983年：《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》

1984年：《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》

1985年：《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》

1986年：《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》

從2004年起，針對近年來農(nóng)民人均純收入連續(xù)增長緩慢的情況，為更好地解決“三農(nóng)問題”，中共中央再次連續(xù)發(fā)出多個涉農(nóng)一號文件：

2004年：《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》

2005年：《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》

2006年：《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》

2007年：《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》

2008年：《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》

2009年：《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》

2010年：《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》

2011年：《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》

2012年：《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》