城鎮(zhèn)化的新含義

在十八大報告和新一屆中國領(lǐng)導(dǎo)人講話中，城鎮(zhèn)化作為中國經(jīng)濟(jì)增長的一個主要動力，被提到了非常醒目的位置。

但是，城鎮(zhèn)化的具體含義是什么？支持中國經(jīng)濟(jì)增長的“新型城鎮(zhèn)化”，與過去的城鎮(zhèn)化有何不同？對于城鎮(zhèn)化，仍需要有更明確的說法。

在過去15年里，中國的城鎮(zhèn)化基本上是與工業(yè)化同步的概念。從1996年到2011年，第一產(chǎn)業(yè)的比重從20%下降到10%，農(nóng)村人口占比從70%下降到49%。

中國目前已成為世界最大的加工工廠，出口總量居世界第一，而且出口結(jié)構(gòu)也由最初的制衣、玩具等低端行業(yè)為主，逐漸轉(zhuǎn)移到制造業(yè)等中高端行業(yè)。與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施大力發(fā)展，鐵路總長度由1996年的6.5萬公里增加到2011年的9.5萬公里，同期高速公路的總長由118.6萬公里增加到410.6萬公里。

城鎮(zhèn)化將如何推動中國持續(xù)發(fā)展？比較多的解釋是：受益的行業(yè)板塊包括房地產(chǎn)、水泥建材、建工機(jī)械、電氣設(shè)備等。

但這種理解是片面的，用以指導(dǎo)下一步的經(jīng)濟(jì)工作很可能是有害的。目前，中國在鋼鐵、水泥、汽車等行業(yè)（尤其是中低端）面臨嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。如果延續(xù)過去對城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的片面理解，即使可以推動中國經(jīng)濟(jì)前行，也可能加劇經(jīng)濟(jì)失衡現(xiàn)象。

未來十年的新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)該有別于過去的城鎮(zhèn)化，不僅包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)化的延伸，而且應(yīng)該伴隨著市民的城鎮(zhèn)化、收入差距的縮小、公共服務(wù)的完善和政府職能的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化從一條腿走路轉(zhuǎn)向兩條腿邁進(jìn)，才能有助于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長模式的轉(zhuǎn)軌，支持中國經(jīng)濟(jì)中長期穩(wěn)定增長。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2011年中國城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到51%，首次超過農(nóng)村人口。但是，實際擁有城市戶口并享有城鎮(zhèn)居民福利的人口比例仍然不足40%。也就是說，有大約1.5億左右的人口只是實現(xiàn)了“半城鎮(zhèn)化”，他們以農(nóng)民工為主體，在城市中居住、工作和生活，但是仍然游離于城市的邊緣。在未來的城鎮(zhèn)化中，加快戶籍改革，使更多的農(nóng)村人口和半城鎮(zhèn)化人口真正成為城市居民，將是重要的組成部分。

在現(xiàn)行的戶籍制度中，由于戶口與住房、消費、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和其他社會保障等利益直接掛鉤，因而造成城鄉(xiāng)割裂，加劇了社會分化。

在過去的幾年內(nèi)，中國一些地方實施了小規(guī)模的戶籍改革試點，包括成都、重慶、武漢以及廣東、浙江的部分地區(qū)，但是整體來說進(jìn)展緩慢。關(guān)鍵的問題是如何為進(jìn)城的農(nóng)民工落實社會福利的資金來源，尤其在目前地方政府財政相對吃緊的情況下，中央政府并未能設(shè)計出切實可行的激勵機(jī)制來加快戶籍改革的試點工作。

從根本上講，新型城鎮(zhèn)化和戶籍改革，要求地方政府職能有根本性的轉(zhuǎn)變，由目前大規(guī)模地介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，尤其是公共投資領(lǐng)域轉(zhuǎn)為更多地提供社會服務(wù)。

首先，地方政府應(yīng)逐步退出投資領(lǐng)域，真正開放私人部門投資。一些回報率較低但社會效益明顯的項目（如地鐵、公路），地方政府可以補貼的形式進(jìn)行扶持。這樣可以使地方政府從經(jīng)濟(jì)生活的掣肘中解脫出來，也有利于提高投資的效率和減少公共投資過程中出現(xiàn)的尋租現(xiàn)象。

其次，政府部門要增強(qiáng)社會服務(wù)功能，包括基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會服務(wù)和公共安全各個方面的公共服務(wù)。從目前看，地方政府在社會公共服務(wù)領(lǐng)域的作用，如生態(tài)環(huán)境、科技教育、就業(yè)和公共衛(wèi)生，仍然嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要改變這一現(xiàn)象，首先需要地方政府觀念上的角色轉(zhuǎn)變。另外，中央應(yīng)盡快建立一套完善的地方政府公共服務(wù)績效評估體系。

第三，政府部門要實現(xiàn)機(jī)構(gòu)的精簡，使財政支出更加合理化。盡管過去的幾屆政府都將機(jī)構(gòu)精簡列入工作重點，但在實踐中機(jī)構(gòu)和人員編制非但沒有減少，反而越“減”越多。龐大的政府部門的巨額行政支出和三公消費，不僅吞噬了大量財政收入，而且加劇了社會的不滿。

總之，只有真正貫徹政府職能的轉(zhuǎn)變，才能改變目前政府職能錯位、越位與缺失的現(xiàn)象，使城鎮(zhèn)化擺脫以前只靠投資與基建一條腿走路的弊端，并真正使城鎮(zhèn)化與提高消費、改進(jìn)民生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)相吻合。這樣的城鎮(zhèn)化，才是真正推動中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的有效動力。

作者為摩根大通中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家