佛山事業(yè)單位改革鏡鑒

6月27日，新疆維吾爾自治區(qū)機構編制委員會辦公室一行人抵達佛山，就事業(yè)單位分類改革進行調研。自佛山市宣布完成階段改革，僅這一周，他們已接待了三撥“考察團”。

事業(yè)單位改革大幕啟動。這項涉及4000萬人利益調整的重大政策，除考驗改革者的決心外，也考驗著實施方案、配套制度的設計水準。作為中國事業(yè)單位分類改革五個試點省之一，早在2007年，廣東即出臺了《事業(yè)單位分類改革試點指導意見》和《省直事業(yè)單位模擬分類目錄》。而佛山是唯一的分類改革試點城市。

佛山市機構編制委員會辦公室（下稱市編辦）副主任毛樂萍解釋，佛山的改革基礎較好，市下設區(qū)，建制完整，經濟條件好，因而被定為試點。而且，佛山是行政管理體制改革試點市，事業(yè)單位改革本身可視為行政體制改革的一部分，有政企、政事分開之意。

至2011年底，在佛山市直一級，原216個事業(yè)單位，削減46個，23個經營服務類事業(yè)單位轉為企業(yè)或被撤銷，另外23個被重組。

分類博弈未休

此輪事業(yè)單位的改革目標是，最遲至2015年，先在全國完成事業(yè)單位分類：承擔行政職能的，回歸行政機構序列；從事生產經營活動的，逐步轉為企業(yè)；從事公益服務的，繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列、但強化其公益屬性（參見《財經》2012年第11期“事業(yè)單位改革啟幕”）。分類直接決定未來各單位是否能夠以及享受多少財政資金，因而是博弈最激烈的一環(huán)。

佛山市編辦的分類原則較為嚴格：行政類事業(yè)單位，只能是目前參公管理的事業(yè)單位，以及有明確法律法規(guī)授權、按程序批準設立的事業(yè)單位。所謂參公管理事業(yè)單位，即部分承擔國家行政職能的事業(yè)單位，其人員參照《公務員法》管理、享受與公務員同等待遇。被歸入行政類事業(yè)單位，就意味著回到公務員序列，因而大量機構都想擠進這道“窄門”。

首輪上報中，佛山市直一級的全部30多個參公管理事業(yè)單位，均進行了申報，一些非參公管理單位，也申報此類。佛山市住建委下屬的事業(yè)單位——城市建設檔案館，就認為自己有檔案管理職能，應當隸屬行政類?！皣栏裾f來，真正的檔案管理職能只有市檔案館有，其他各單位自設檔案館只有整理、收集、開發(fā)等職能，不存在被劃入行政類的可能。”佛山市編辦人士說，這家單位現(xiàn)被列入全額撥款的公益一類事業(yè)單位。

佛山公益類事業(yè)單位又分三類，公益一類承擔基本公益服務職能，享受財政全額撥款，公益二類承擔部分公益任務，財政部分撥款，公益三類則以自主經營為主，承擔政府委托的公益任務時，以政府購買的形式享受財政撥款。

雖然行政類和公益一類事業(yè)單位，都可獲得財政全額支持，但兩者“獲益”程度卻有不同。佛山市政府人士稱，回歸公務員序列的行政類單位，相較于公益類事業(yè)單位，在工資、辦公經費和退休金等方面，會比后者多出五分之一到六分之一。更重要的是，一旦手握行政權力，與公益服務類機構有本質區(qū)別。比如，在已經劃歸行政序列的殯葬管理所、衛(wèi)生監(jiān)督所、公路局等單位，均有明確行政執(zhí)法功能。

數(shù)百家事業(yè)單位涉及到佛山幾乎所有的政府部門，“作為婆婆，主管單位不愿下轄單位被撤銷或轉企?！泵珮菲颊f，市編辦無法協(xié)調如此巨大的利益群體，最終定奪的，是市長協(xié)調會，即由市領導直接協(xié)調。

為減少改革阻力，佛山市編辦將未“入圍”行政序列的單位暫時列入公益類，并稱需等待省編辦意見。目前，佛山60％以上的事業(yè)單位留在公益類中。改革前全額撥款的事業(yè)單位，一般被認定為公益一類，改革前差額撥款的事業(yè)單位，一般被認定為公益二類?！叭绻【庌k不批，就沒法進入行政類?！鄙鲜鍪芯庌k人士解釋，“這是一種推行改革的策略，最大程度減少社會震蕩。”

據(jù)《財經》記者了解，目前各省對行政類事業(yè)單位的標準，仍在與中編辦磋商，希望能有所放松。

過渡式保障退休待遇

佛山改革中，力度最大的是被削減的事業(yè)單位。23家事業(yè)單位轉制為企業(yè)或被撤銷。

被轉為企業(yè)的，多為經營職能突出，已長期不承擔公益職責的單位，比如佛山市電影發(fā)行放映中心、佛山市機關印刷廠、佛山市紅星影劇院等。被撤銷的單位，大多已長期經營萎縮，或本身就是空殼單位，比如佛山市計劃生育培訓中心、佛山市生殖健康服務中心等。

對被撤銷、轉企的單位來說，退休后的待遇差別是主要的改革阻力。

中國的養(yǎng)老保險制度，存在機關事業(yè)單位與企業(yè)之間“雙軌制”，從全國范圍來看，目前公務員、事業(yè)單位職工，平均每月退休金約為4000元－5000元，達到其退休前個人工資的80％，且無需個人繳納養(yǎng)老金，由財政統(tǒng)一承擔。而企業(yè)職工在職時需按個人8％、企業(yè)20％的比例繳納養(yǎng)老金，退休后月均退休金僅為1500元左右。

因此，在事業(yè)單位轉為企業(yè)后，便面臨前后兩種養(yǎng)老制度如何銜接的問題。對此，佛山的基本思路是：要讓被改革者有良性預期，否則改革是推行不下去的。

對轉企的事業(yè)單位，已退休人員按照老人老辦法，保留事業(yè)單位養(yǎng)老保險待遇;而其他人員從編辦發(fā)文起的下一個月，按照企業(yè)標準繳納、領取養(yǎng)老保險。自2008年至2012年的五年過渡期內，如按企業(yè)標準計發(fā)基本養(yǎng)老金低于原有待遇，差額部分由財政按比例給予補貼，補貼比例2008年為90％，以后每年遞減20％，2013年以后辦理退休的人員不再補差。

對被撤銷的事業(yè)單位，在編人員也有補償機制，按照人社部門標準，對其工齡進行買斷，經濟補償首先由單位的結余資金中支付，不足由主管部門、人事、財政三家審核埋單。

佛山市編辦人士透露，改革開始第一年，佛山市財政為各項補償支付數(shù)千萬元。

此舉解決的是“雙軌制”的銜接問題，但企業(yè)和事業(yè)單位的退休金“雙軌差距”依然存在。為解決“雙軌”間的鴻溝，自五年前起，佛山市在全市范圍停止了事業(yè)單位退休金的上調，而改以較大幅度提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，以期“后來居上”。

目前，佛山市企業(yè)養(yǎng)老金月均超過1720元。不過這一水準，距離事業(yè)單位退休金仍有差距。被轉為企業(yè)的佛山市電影公司董事長梁國基就表示，自己未來的退休金將縮水三分之一。

而彌合這一差距，事實上是全國事業(yè)單位改革未來的重點。為保改革順利進行，中共中央、國務院發(fā)布的《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》給出的方向是：實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險，基本養(yǎng)老金實行社會化發(fā)放。這意味著，公益性事業(yè)單位也將參照企業(yè)職工建立基本養(yǎng)老保險制度，并建立事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度，其意即在逐步取消養(yǎng)老金“雙軌制”，并以新的職業(yè)年金制度，補償事業(yè)單位被改革后“損失”的退休金。

深層次改革

對佛山已經完成的階段性改革，北京一位長期研究事業(yè)單位改革的學者表示，佛山經濟基礎較好，以財政對被改革者進行補償，確保平穩(wěn)過渡，可以理解。但縱觀目前已開始改革的地區(qū)，激烈的博弈都圍繞著被改革者的利益——財政撥款、編制、公權力，這些博弈難免有隱秘化和內部斗爭的趨勢。

他認為，中央對事業(yè)單位改革的重要出發(fā)點，是促進公益事業(yè)，因此公眾對分類改革的評價、對其所提供公益服務的意見，不應當在改革中缺失。“改革中有討價還價很正常，政府給予被改革者補償也合理，但不應當忘記這個初衷。改革不是簡單的利益再分配，而是促進公益事業(yè)發(fā)展?！?/p>

《財經》記者了解，各地事業(yè)單位改革多在摸底、清理整頓階段，地方一面等待配套政策、一面試探中央改革決心，少有實質動作。

以北京為例，自2011年8月起，全市事業(yè)單位總量與事業(yè)單位編制已凍結，禁止新增，而且比照中編辦下設事業(yè)單位改革局，北京市編辦下也新設事業(yè)單位改革處。但作為改革的主導機構，該處處長4月接受媒體采訪時稱，北京的改革目前尚無實質內容。

在另一個事業(yè)單位改革試點省份山西。事業(yè)單位“清理規(guī)范”已經完成，官方發(fā)布消息稱，清理規(guī)范后，山西省撤銷了1237個職能萎縮或消亡的事業(yè)單位，但其間“無一人下崗”。事實上，山西部分地區(qū)利用這次改革的機會，將過去未經編制部門認可、由各事業(yè)單位主管部門提拔的干部合法化。

佛山的改革，也提出一些新問題。佛山市所有被保留的事業(yè)單位，均保留了原有行政級別。毛樂萍說，這可能要改革的下一步，即按照政企、政事分開原則，斬斷事業(yè)單位與主管政府部門的行政依附關系，使其建立法人治理結構，成為真正的市場主體。

而這牽涉到行政體制的改革，顯然更為艱難。

建立事業(yè)單位法人治理結構，也是廣東省的改革方向之一。為此，2010年廣東省先后出臺一系列指導意見，并在廣州、深圳和珠海市開展法定機構試點。

國家行政學院教授汪玉凱認為，事業(yè)單位建立法人治理結構的要義，包括機構負責人的任命權、人員聘用的自主權。關鍵在于這次改革的成功與否，黨政機關愿不愿意放權，這是事業(yè)單位走向“無行政主管”的必經之路。

但這條路注定不會平坦，據(jù)《財經》記者了解，一些已完成改革，與行政機關脫鉤的事業(yè)單位，已經轉制為企業(yè)。雖然在財政資金、人員任免上與“上級主管”已無瓜葛，但其承接的主要業(yè)務，仍由原上級主管單位直接交辦，并不參與公開競標，外部社會組織、科研單位無法“插手”，理想中的公開競爭并未出現(xiàn)。因此，這改制后的單位，雖然在形式上已走向市場，但仍非真正意義上公平競爭的市場主體。