權(quán)衡“延遲退休”

6月27日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，其中提到“十二五”期間，中國(guó)將研究彈性延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的政策。

回溯6月初，人力資源和社會(huì)保障部（下稱(chēng)人社部）官員在回答網(wǎng)友提問(wèn)時(shí)，再次公開(kāi)表示，推遲退休年齡是必然趨勢(shì)，該部將適時(shí)提出彈性延遲領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡的政策建議，而相關(guān)調(diào)研，今年下半年將會(huì)啟動(dòng)。

這已是兩年來(lái)官方第三次就延遲退休試探民意。

2011年3月20日，在中國(guó)發(fā)展高層論壇2011年年會(huì)上，人社部部長(zhǎng)尹蔚民在互動(dòng)環(huán)節(jié)表示，從應(yīng)對(duì)人口老齡化和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，延遲退休年齡應(yīng)該是一種選擇，世界上的多數(shù)國(guó)家都在走這條道路。

更早的2010年9月10日，在國(guó)新辦舉行的《中國(guó)的人力資源狀況》白皮書(shū)發(fā)布會(huì)上，人社部副部長(zhǎng)王曉初面對(duì)推遲退休年齡提問(wèn)時(shí)稱(chēng)，對(duì)此問(wèn)題“還在進(jìn)行研究”。

兩年三次表態(tài)，一步步將延遲退休推近現(xiàn)實(shí)。

中國(guó)已是世界上人口老齡化速度最快的國(guó)家，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重，而退休年齡是對(duì)養(yǎng)老金制度收支平衡影響最大的指標(biāo)，官方的政策焦慮顯而易見(jiàn)。

但與之形成鮮明對(duì)比的是，民意反彈卻一次比一次強(qiáng)烈。對(duì)于人社部最新透露的政策動(dòng)向，公眾輿論幾乎一邊倒。人民網(wǎng)發(fā)起的一項(xiàng)調(diào)查顯示，參與投票的176萬(wàn)網(wǎng)友中，有94.5％反對(duì)延遲退休。

長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，包括延遲退休在內(nèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革無(wú)可回避，否則整個(gè)養(yǎng)老體系將無(wú)以為繼。但由于激勵(lì)機(jī)制缺失，以及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)缺陷，使這項(xiàng)改革遭遇民意阻擊。

平衡未來(lái)債務(wù)

中國(guó)的整體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，正面臨老齡化加速、制度不合理的雙重壓力。其中，空賬問(wèn)題則是一個(gè)被最廣泛討論的問(wèn)題。

就在此次人社部提出延遲退休動(dòng)議之時(shí)，中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征和德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿領(lǐng)導(dǎo)各自團(tuán)隊(duì)，分別發(fā)表了有關(guān)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債能力的研究報(bào)告。

馬駿團(tuán)隊(duì)發(fā)布的《化解國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)》稱(chēng)，人口老齡化沖擊下，中國(guó)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌賬戶(hù)將給財(cái)政造成巨大的負(fù)擔(dān)，從2017年起，養(yǎng)老金基金需要持續(xù)上升的財(cái)政補(bǔ)貼方可為繼，至2050年，養(yǎng)老金支付缺口將達(dá)到當(dāng)年財(cái)政支出的20％以上。

另一份由中銀團(tuán)隊(duì)發(fā)布的《重塑?chē)?guó)家資產(chǎn)負(fù)債能力》，其執(zhí)筆者之一的廖淑萍表示，報(bào)告的研究結(jié)果和政策建議，是利用推測(cè)法和估算法，基于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)作為存量基礎(chǔ)，加上每年的變量，逐年累計(jì)而成。以此方法測(cè)算，到2013年，中國(guó)養(yǎng)老金的缺口將達(dá)到18.3萬(wàn)億元。

一系列數(shù)字引發(fā)輿論巨浪，公眾將延遲退休與養(yǎng)老金缺口聯(lián)系在一起，懷疑延遲退休用意在于填補(bǔ)巨額養(yǎng)老金缺口，抗議聲如潮。

此后，曹遠(yuǎn)征出面澄清，18.3萬(wàn)億元的缺口，并非指現(xiàn)金流，而是按照資產(chǎn)負(fù)債的算法計(jì)算存量債務(wù)。他表示，“未來(lái)70年間，按照現(xiàn)有給付水平保障的話(huà)，除已有社保資產(chǎn)外，還需18.3萬(wàn)億元，現(xiàn)金流才可以覆蓋未來(lái)70年?！?/p>

不論如何，在現(xiàn)實(shí)中，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度債務(wù)已然存在。

按照人社部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2011年底，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金共計(jì)結(jié)余1.9萬(wàn)億元，但這其中有1.2萬(wàn)億元是中央財(cái)政歷年來(lái)補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)移支付，占到總結(jié)余的三分之二。

2010年，全國(guó)養(yǎng)老基金當(dāng)期繳費(fèi)收入11110億元，當(dāng)期基金支出10555億元，若無(wú)2010年1954億元的財(cái)政補(bǔ)貼，當(dāng)期結(jié)余僅有555億元，且有14個(gè)省份當(dāng)期收不抵支。隨著支付壓力的增加，中央每年轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額持續(xù)上漲，1999年的補(bǔ)貼資金只有幾十億元，2011年已經(jīng)激增至2200億元。

此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金還存在存量缺口，即個(gè)人賬戶(hù)空賬運(yùn)行、被挪用的部分。按照學(xué)者估算，這部分總量目前在1.7萬(wàn)億元上下。

存量缺口屬于制度轉(zhuǎn)軌中的遺留問(wèn)題，當(dāng)1997年中國(guó)正式確立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，改革前的“老人”和“中人”，之前不曾繳費(fèi)，也需支取養(yǎng)老金。第二年，國(guó)企改革開(kāi)始，三分之二的國(guó)企職工下崗，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨困境，挪用個(gè)人賬戶(hù)、用于當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放成為普遍現(xiàn)象。此后，個(gè)人賬戶(hù)空賬運(yùn)行成為常態(tài)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)也不容回避，這是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的未來(lái)權(quán)益，也就是未來(lái)必須向參保人兌付養(yǎng)老金的承諾。按照不同的假定條件計(jì)算，這筆債務(wù)從1.83萬(wàn)億元至10.83萬(wàn)億元不等，平均在3萬(wàn)億－4萬(wàn)億元之間。雖然這筆龐大的債務(wù)，不會(huì)立即出現(xiàn)在現(xiàn)金流上，造成支付缺口，但從制度長(zhǎng)期可持續(xù)性角度，則不得不考慮。

就此而言，延遲退休解決的并不是當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放缺口，也并非用以填補(bǔ)個(gè)人賬戶(hù)空賬，而是解決制度長(zhǎng)期可持續(xù)的負(fù)債平衡問(wèn)題。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍表示，在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中，退休年齡是最重要的參量，延遲退休的人，不但不提取養(yǎng)老金，還向制度內(nèi)繳費(fèi)，“一進(jìn)一出”，雙向影響?zhàn)B老金收支平衡，因此，政府早有改革之意。

按照“中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金測(cè)算與管理”課題組的測(cè)算，退休年齡每延長(zhǎng)一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增收40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏以2009年數(shù)據(jù)計(jì)算的結(jié)果是：60歲退休，國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金總量占到GDP的1.62％，65歲退休，這一數(shù)字減少到1.5％。

雖然計(jì)算的方式和口徑不同，但共同的結(jié)果并無(wú)爭(zhēng)議，延遲退休對(duì)制度平衡影響重大。

民意為何反對(duì)

延遲退休對(duì)解困中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度困境具有重要作用，在官方的宣傳中，延遲退休也對(duì)個(gè)人有利無(wú)害，既縮短了退休生活，又增加了工作收入，繳費(fèi)年限延長(zhǎng)，則可領(lǐng)取更多的養(yǎng)老金。

但這看上去很美的遠(yuǎn)景，卻遭遇民意抵制。根本原因在于，細(xì)賬算下來(lái)，民眾發(fā)現(xiàn)不劃算。

按照現(xiàn)行養(yǎng)老金領(lǐng)取辦法，養(yǎng)老金分為兩個(gè)部分：一是個(gè)人賬戶(hù)部分，即以職工在職時(shí)月工資的8％計(jì)入賬戶(hù)，退休后按月發(fā)放，若多繳五年，少領(lǐng)取五年，平攤到每月的退休金確會(huì)增加，但這部分本就是個(gè)人繳納，屬于“羊毛出在羊身上”。

另一部分是社會(huì)統(tǒng)籌部分，按照目前公式，繳費(fèi)年限每增加一年，統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金僅增加1個(gè)百分點(diǎn)，激勵(lì)機(jī)制并不明顯。

更重要的是，在中國(guó)養(yǎng)老基金個(gè)人賬戶(hù)投資無(wú)門(mén)，只能按活期利率計(jì)息的現(xiàn)實(shí)下，養(yǎng)老金實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力必然縮水。養(yǎng)老金的替代率從制度建立之初的60％下滑至2009年的47％，證明了這一點(diǎn)。

綜合來(lái)看，延遲退休對(duì)普通的企業(yè)職工來(lái)說(shuō)，并不劃算。

“現(xiàn)行養(yǎng)老金計(jì)發(fā)公式，對(duì)多繳多得原則，體現(xiàn)得不夠充分?！庇袑W(xué)者評(píng)價(jià)。反觀(guān)他國(guó)，比如美國(guó)，職工延遲到70歲退休，可以比65歲退休多拿40％的退休金，而低于法定年齡退休者，每提早退休一年，其養(yǎng)老金要被扣除6.2％。

此外，知情人士表示，多年來(lái)，延遲退休之所以“雷聲大雨點(diǎn)小”，除了輿論壓力以外的另一個(gè)原因在于，人社部自身的另一項(xiàng)職責(zé)是促進(jìn)就業(yè)，官方也擔(dān)心延遲退休擠壓新增勞動(dòng)力的就業(yè)機(jī)會(huì)，出現(xiàn)“左腳踩右腳”現(xiàn)象。

這也是年輕人的疑慮所在，延遲退休，是否會(huì)擠壓現(xiàn)實(shí)就業(yè)？

實(shí)際上，雖然臨退休人員的崗位與新參加工作者的崗位，有明顯資質(zhì)差別，但并非一一對(duì)應(yīng)。

楊燕綏等學(xué)者研究表明，在中國(guó)，吸納就業(yè)人數(shù)最多的服務(wù)業(yè)只占GDP的30％，若產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不加速升級(jí)，延遲退休年齡，在短期內(nèi)會(huì)影響社會(huì)可提供的崗位總量。

不過(guò)，另一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，隨著人口結(jié)構(gòu)老化、新出生人口下降，2013年，中國(guó)就將邁過(guò)“人口紅利”分界線(xiàn)，15歲－64歲勞動(dòng)年齡人口絕對(duì)值開(kāi)始下降?！斑@會(huì)釋放一些就業(yè)壓力。”

而以更宏觀(guān)的視野分析，退休年齡過(guò)早，社會(huì)總福利成本增加，最終都是轉(zhuǎn)移到勞動(dòng)者身上，成為勞動(dòng)力成本。“在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)模式之下，這就意味著國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的下降，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力就沒(méi)有出口，沒(méi)有出口就沒(méi)有就業(yè)。”李珍說(shuō)。

據(jù)李珍介紹，上世紀(jì)70年代世界經(jīng)濟(jì)滯脹時(shí)期，西方國(guó)家失業(yè)率上升，很多國(guó)家采取提前退休手段，希望以此刺激就業(yè)，但結(jié)果發(fā)現(xiàn)預(yù)期的就業(yè)改善并未出現(xiàn)，問(wèn)題反而更加嚴(yán)重。

這是因?yàn)?，騰出的崗位未被填滿(mǎn)，且退休之后，需要更多的成本來(lái)供養(yǎng)退休人員，在職人員則需繳納更多的稅款，企業(yè)就傾向于用機(jī)器替代工人，或者將投資轉(zhuǎn)向低勞動(dòng)成本的國(guó)家，導(dǎo)致就業(yè)率進(jìn)一步低迷。

上海試點(diǎn)遇冷

不僅全國(guó)范圍的政策“吹風(fēng)”遭遇民意抵制，在先行一步的試點(diǎn)地區(qū)，勞動(dòng)者對(duì)“延遲退休”新政也不感冒。

2010年10月1日開(kāi)始，上海展開(kāi)城鎮(zhèn)企業(yè)職工“柔性延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金”嘗試。雖然在政府語(yǔ)境中，始終未承認(rèn)此為延遲退休，但在學(xué)界看來(lái)，上海的做法實(shí)質(zhì)就是“延遲退休”。

根據(jù)其文件：參與“柔性延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金”的人，在年滿(mǎn)退休年齡后，雖然醫(yī)保等其他社保均按退休辦理，不再繳費(fèi)，但繼續(xù)工作期間，其仍需繼續(xù)正常繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)限，也隨繼續(xù)工作的年限推遲。上海因而被認(rèn)為是中國(guó)唯一展開(kāi)延遲退休嘗試的地方。

受困于地方無(wú)法修改法定退休年齡，也考慮到公眾接受度，上海的“柔性延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金”政策并非強(qiáng)制執(zhí)行，只需職工和用人單位協(xié)商，并達(dá)成一致即可，延長(zhǎng)期最多五年，“男性一般不超過(guò)65周歲，女性一般不超過(guò)60周歲”。而且，這項(xiàng)政策涵蓋人群為“專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)資格人員，有技師、高級(jí)技師證書(shū)的技能人員，以及企業(yè)需要的其他人員”。

種種條件，限制了參與者人數(shù)，根據(jù)上海社會(huì)科學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)左學(xué)金得到的數(shù)據(jù)，試點(diǎn)兩年至今，參與人數(shù)僅以數(shù)千計(jì)，相較于上?，F(xiàn)有的300多萬(wàn)退休職工，這幾可忽略不計(jì)。

左學(xué)金分析，試點(diǎn)遇冷的主要原因，是企業(yè)和勞動(dòng)者雙方均無(wú)積極性。

目前上海最低工資1480元，城鎮(zhèn)職工平均養(yǎng)老金2000多元，對(duì)低收入者來(lái)說(shuō)，養(yǎng)老金和工資差距不大，所以多不愿延遲退休。

對(duì)高收入的管理層和技術(shù)人員而言，按時(shí)退休并領(lǐng)取養(yǎng)老金之后，往往會(huì)被企業(yè)返聘，疊加之下可獲得雙份收入，更為合算。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，返聘已退休人員，不必支付其養(yǎng)老保險(xiǎn)，顯然雇傭成本更低。

此前上海市人社局還表示，希望將“柔性退休”試點(diǎn)擴(kuò)展至事業(yè)單位，但并無(wú)下文。

現(xiàn)實(shí)政策的尷尬，終究無(wú)法掩蓋上海的迫切難題——它已是中國(guó)老齡化程度最深的城市。

早在1979年，上海65歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎匾呀?jīng)超過(guò)7.2％，60歲及以上人口占總?cè)丝诘?0.07％，雙雙達(dá)到了聯(lián)合國(guó)界定的老齡化標(biāo)準(zhǔn)，比全國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)的平均時(shí)間整整早了20年。時(shí)至今日，上海戶(hù)籍人口的平均期望壽命已超過(guò)80歲，遠(yuǎn)高出全國(guó)平均的73.5歲。

隨著老年人口的增長(zhǎng)，上海養(yǎng)老基金支付壓力巨大。目前，全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)贍養(yǎng)比（繳費(fèi)人數(shù)對(duì)比領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)）大約為3∶1，每三個(gè)勞動(dòng)者對(duì)應(yīng)一個(gè)退休者，但在上海，這一比例已達(dá)1.7∶1。除了上海的勞動(dòng)者需要承擔(dān)比其他地方更高的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，上海財(cái)政也背上沉重的負(fù)擔(dān)。自2009年起，上海市每年都要向養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投入超過(guò)百億元的資金，且逐年上漲。

延遲退休，讓同一時(shí)間內(nèi)有更多人繳費(fèi)，并減少領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)，本可以促進(jìn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性，緩解贍養(yǎng)比壓力，但由于參與者過(guò)少，這項(xiàng)政策對(duì)上海養(yǎng)老基金收支狀態(tài)幾乎沒(méi)有任何影響。

在左學(xué)金看來(lái)，上海試點(diǎn)若想擴(kuò)大覆蓋面，必須調(diào)整配套制度，除了給職工、企業(yè)以激勵(lì)之外，相應(yīng)工資制度也應(yīng)變革，改變國(guó)企以工齡決定工資的現(xiàn)狀，而以員工實(shí)際貢獻(xiàn)決定工資，以免臨退休的勞動(dòng)者工資高于其實(shí)際貢獻(xiàn)，企業(yè)失去雇傭積極性。

制度改革急迫

民意洶涌之下，人社部稱(chēng)，延遲退休是老齡化高峰期才會(huì)采納的辦法，短期不會(huì)出臺(tái)。

但是，反觀(guān)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家延遲退休年齡的時(shí)間，一般均是在進(jìn)入深度老齡化（65歲以上人口占14％）之前30年左右，即未雨綢繆，為制度遠(yuǎn)期平衡做好安排。依此算來(lái)，中國(guó)即使現(xiàn)在開(kāi)始調(diào)整退休年齡，也不能算超前。

而上海試點(diǎn)情況和民意的反饋顯示，不做好配套制度的改革，退休制度的變革恐怕難以實(shí)行，制度改革的緊迫性再次突顯。

其中，激活養(yǎng)老個(gè)人賬戶(hù)并投入資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)增值，為重要一環(huán)。此項(xiàng)改革的關(guān)鍵在于做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，即有錢(qián)可投。

中國(guó)自2000年從遼寧開(kāi)始起步，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)13年來(lái)，累計(jì)做實(shí)額度不過(guò)2000多億元，遠(yuǎn)不足以填起萬(wàn)億空賬。

中央在做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)中承擔(dān)責(zé)任較小，地方則無(wú)積極性或無(wú)能力繼續(xù)做實(shí)。以遼寧為例，至2010年，該省個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)部分達(dá)到700億元，這其中，中央財(cái)政每年補(bǔ)助24億元，但與此同時(shí)，遼寧老工業(yè)基地負(fù)擔(dān)沉重，當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放缺口已達(dá)百億元，在艱難努力十年之后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自2010年起，遼寧卻走了回頭路，開(kāi)始挪用做實(shí)資金，用于當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放。而其他試點(diǎn)地區(qū)，做實(shí)進(jìn)展也不如人意。

自2011年起，人社部、財(cái)政部等部委計(jì)劃的“社?；鹜顿Y管理體制”改革，這項(xiàng)改革原計(jì)劃在中央層面新設(shè)投資主體，將養(yǎng)老基金結(jié)余按照信托制投入資本市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)保值增值，從而完善現(xiàn)有的職工養(yǎng)老保險(xiǎn) “雙賬戶(hù)”結(jié)構(gòu)。但《財(cái)經(jīng)》記者獲知，由于爭(zhēng)議過(guò)大，此項(xiàng)改革已暫被擱置。

悖論就此形成，個(gè)人賬戶(hù)若不做實(shí)，還可用于當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放，一旦做實(shí)，則沉淀在財(cái)政專(zhuān)戶(hù)中繼續(xù)貶值。多個(gè)地方人社部門(mén)負(fù)責(zé)人曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，當(dāng)?shù)夭辉讣尤胱鰧?shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)。

在此輪針對(duì)延遲退休的熱議中，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老金支付和金額差距過(guò)大的“雙軌制”、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率過(guò)高等問(wèn)題，也頻頻被公眾和輿論提起。這些被認(rèn)為是現(xiàn)行養(yǎng)老制度中的主要矛盾，應(yīng)先行解決?！跋冉鉀Q了養(yǎng)老‘雙軌制’，再來(lái)談延遲退休問(wèn)題?！币晃或v訊網(wǎng)友留言說(shuō)。

在楊燕綏看來(lái)，公眾情緒亦有其道理，畢竟延遲退休對(duì)勞動(dòng)者個(gè)人影響巨大，“政府應(yīng)當(dāng)先承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任，解決目前養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)混亂的局面?！?/p>