以水權(quán)制度保證水資源可持續(xù)利用

從年初開始，中國參照耕地資源紅線管理制度，設(shè)定了三條水資源開發(fā)利用不可逾越的“紅線”。這既是中國由傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性一步，也為中國水權(quán)制度付諸實踐進(jìn)行了基礎(chǔ)性準(zhǔn)備。

水權(quán)，是水資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理等相關(guān)權(quán)利的總稱。根據(jù)2002年新《水法》，中國水資源的所有權(quán)歸國家，因此本文主要談水的使用權(quán)。為使中國真正轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)水型社會，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，要建立起以水權(quán)及其衍生出的水市場理論為基礎(chǔ)的水資源管理制度。全面推進(jìn)國家水權(quán)制度建設(shè)，形成不斷提高水資源利用效率和效益的節(jié)水機制，是克服中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展一系列制約因素的必要保證。

總量控制是關(guān)鍵

新中國成立60多年以來，在發(fā)展的不同階段，遇到了不同的制約因素。建國伊始，技術(shù)匱乏導(dǎo)致各行各業(yè)均處于百廢待興狀態(tài)，上世紀(jì)70年代末80年代初，中國經(jīng)濟發(fā)展遇到的制約因素是資金不足，其后又遇到市場制約，我們努力加以破解，中國不斷取得發(fā)展。

第四個制約因素，是在第三個制約因素還未完全解決的情況下出現(xiàn)的，即資源承載能力和環(huán)境承載能力。現(xiàn)在來看，這兩個因素已成為當(dāng)下需考慮的首要因素，它們已嚴(yán)重制約著中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

所謂資源承載能力，是指某種資源能夠承載何種程度的經(jīng)濟社會發(fā)展速度，承載多大的總量。對于當(dāng)下的中國來說，最值得關(guān)注的三個方面：耕地、淡水和能源。

假如只是從理論的角度進(jìn)行探討，根據(jù)資源承載能力和環(huán)境承載能力，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，大家都會贊成，但問題是如何建設(shè)，一定要找到具體的執(zhí)行抓手。

這個抓手，就是要對資源、環(huán)境的承載能力確定一個明確的總量?？偭渴且粭l紅線，一個天花板。有一段時間我們治理流域水污染比較被動，因為雖然監(jiān)測的大部分企業(yè)都實現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，但整條河流的污染卻越來越嚴(yán)重，這就是因為沒有對河道納污進(jìn)行總量控制。

中國已經(jīng)實施多年的18億畝耕地紅線制度，就是針對耕地資源進(jìn)行的總量控制。水利部從今年初開始實施的“最嚴(yán)格水資源管理制度”中，“三條紅線”目標(biāo)里有兩條與總量控制有關(guān)，即用水總量和納污總量，總量控制具有戰(zhàn)略性、決定性意義。

從工程水利到資源水利

1998年，長江流域出現(xiàn)特大洪澇災(zāi)害，引起舉國關(guān)注。與之形成鮮明對比的是，黃河卻出現(xiàn)了嚴(yán)重斷流。

當(dāng)時100多位院士聯(lián)名給中央寫了一封信，認(rèn)為黃河斷流是一種標(biāo)志，說明中國生態(tài)已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。當(dāng)時我剛到水利部任部長，我也認(rèn)為，黃河斷流問題所反映的嚴(yán)重性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過長江洪澇災(zāi)害。黃河斷流，標(biāo)志著中國水資源供需狀況出現(xiàn)了實質(zhì)性變化，水利工作也要進(jìn)行根本性轉(zhuǎn)變。

以往中國水利工作的基本方式是，地方發(fā)展需要多少水，水利部門趕緊修大壩建水庫來滿足需求，再不夠就打井，華北地區(qū)一段時間內(nèi)打了幾百萬口井。造成黃河斷流、地下水水位下降，“有河皆干，有水皆污”。

中國水利工作的指導(dǎo)思想和理念應(yīng)如何轉(zhuǎn)軌？以黃河為例，其治理目標(biāo)是“堤防不決口，河道不斷流，污染不超標(biāo)，河床不抬高”。首先要留足“生態(tài)水量”。黃河流域多年平均水量是580億立方米/年，河道的生態(tài)用水約需210億立方米/年。

在預(yù)留出生態(tài)用水量之后，剩下約370億立方米/年的黃河水量，為經(jīng)濟社會發(fā)展的水量。為了合理利用，沿黃各省區(qū)之間必須進(jìn)行合理分水。早在1987年，黃河水利委員會就針對黃河水量進(jìn)行過一次“87分水”，但真正執(zhí)行此協(xié)議，是在1998年黃河斷流之后。

以寧夏為例，其每年分得的黃河水量是40億立方米。為了使之合理利用，寧夏最初將水資源指標(biāo)具體分解到各個地級市，各地級市再分解至大的工礦企業(yè)、灌區(qū)、居民區(qū)。在總量指標(biāo)之外，還確定了各行各業(yè)的用水定額。譬如，煉鋼企業(yè)1噸鋼用水量，農(nóng)業(yè)種1畝玉米的用水量等等，這樣，各行各業(yè)的用水量都有一個具體的可衡量的定額。

黃河流域等北方缺水地區(qū)有必要針對水資源實施總量控制和定額管理，對于每年徑流量達(dá)到1萬億立方米的長江流域等南方富水地區(qū)來說，是否也需要采取這套措施？答案是肯定的。

原因有兩個：一是供水，尤其是城市供水，實際上是在消耗能源。水從河道內(nèi)經(jīng)過自來水廠，到水泵房，到每家每戶的管道，這些過程都在耗費能源。因此，節(jié)水本身就是節(jié)約能源；二是污染，使用1立方米水會產(chǎn)生0.8立方米的污水。用水量越大，需處理的污水就越多，成本就會高。當(dāng)然，考慮到南北方水資源稟賦條件的差別，北方應(yīng)以總量控制為主，而南方則應(yīng)偏重定額管理。

中國水權(quán)三要素

對用水總量有了具體限制，對用水效率以定額指標(biāo)進(jìn)行考核，再加以經(jīng)濟、法律、行政、工程科技等手段，各行各業(yè)、各家各戶都在往節(jié)水方向走，形成一種有效的激勵機制，才能真正構(gòu)建起“節(jié)水型社會”。在這個過程中，有一個非常重要的概念，就是水權(quán)。

以黃河的“87分水”為例，通過政府主導(dǎo)、專家論證、民主協(xié)商這個過程分配的用水量，其實指的就是水權(quán)。水權(quán)指的是一種資產(chǎn)，既針對水資源的使用權(quán)，也包含對環(huán)境的排污權(quán)。

在中國的水權(quán)理論體系中，應(yīng)包含三個基本要素：

首先，應(yīng)重視初始水權(quán)的分配，尤其要注意在分水前預(yù)留河流的生態(tài)水量。河流自己不會說話，流域管理機構(gòu)首先應(yīng)該代表河流的生態(tài)利益，成為河流生態(tài)的代言人。

其次，要加強流域的綜合管理。流域綜合管理有三層含義：一、功能因素，河道有防洪、供水、灌溉、航運、發(fā)電、旅游等各種功能，因為涉及到多個主管部門，所以需要其共同參與流域的綜合管理；二、地域因素，要考慮上下游及左右岸的關(guān)系，流域涉及的地方政府也應(yīng)共同參與流域的綜合管理；三、時間因素，注意近期和遠(yuǎn)期流域水資源可持續(xù)利用的關(guān)系。這三個要素構(gòu)成了流域的綜合管理。為了達(dá)到最好的效果，應(yīng)該充分利用民主協(xié)商的過程，讓跟水利相關(guān)的政府部門、地方政府、企業(yè)、用水戶、科技人員等各方共同參與，提高水權(quán)管理等各項決策的科學(xué)性。

最后，水權(quán)本身是可以轉(zhuǎn)換的，可以建立水市場，進(jìn)行有序的水權(quán)交易。

中國需要逐漸建立起國家層面的水權(quán)制度。目前正在針對全國25條跨省河流進(jìn)行水量分配，這是建立國家水權(quán)制度的關(guān)鍵一步。這一步能夠讓每一條河流的水量都可以像黃河一樣進(jìn)行總量控制，每個地區(qū)、企業(yè)、灌區(qū)，乃至全社會都有具體的用水指標(biāo)，這樣會促進(jìn)節(jié)水，尋找新的替代水源。比如，開發(fā)利用雨洪資源、再生水、海水淡化等水源，皆屬于各地的二次指標(biāo)，由其自主分配。

為了推行水權(quán)制度建設(shè)，水利部等多個部門已經(jīng)在全國各地實施了不少試點。各地特點不一樣，在具體水量指標(biāo)分到各地之后，其針對水資源都能夠有一個數(shù)量的概念，事情就好辦多了。

在全國25條跨省河流進(jìn)行分水的時候，有一點需要指出：假設(shè)有一條河流，多年來因為流域內(nèi)的工農(nóng)業(yè)發(fā)展，其生態(tài)用水已經(jīng)被擠占了，此時不可能突然停止兩岸的工農(nóng)業(yè)用水來補充生態(tài)用水，其間需要一個慢慢扭轉(zhuǎn)的過程。

從理論上來說，這里存在一個“負(fù)水權(quán)”的概念，為了解決目前的這種矛盾，有兩種辦法：其一，靠以后的節(jié)水投入來償還生態(tài)用水；其二，新調(diào)水源，賦予河道額外的水資源。南水北調(diào)將丹江口水庫的水資源調(diào)到黃河流域和海河流域，實際上就是增加了這些地方的水權(quán)。

值得注意的是，“三條紅線”管理制度也好，總量控制和定額管理相結(jié)合制度也好，目的并不是為限制各地的發(fā)展，而是為了推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

給出路的政策才是好政策

一項政策如果只是硬逼而不給出路，肯定不可能取得好的實際效果。在水權(quán)理論付諸實踐的時候，應(yīng)該考慮如何給各地留有出路。這條出路，就是允許將水權(quán)進(jìn)行合理轉(zhuǎn)換。

中國正在搞西部大開發(fā)，西部能源開發(fā)潛力巨大。但開發(fā)能源需要水，黃河580億立方米/年的水量早已分光，而沒有水就無法立項，水利部也不可能新批取水許可證。

這個矛盾怎么解決？內(nèi)蒙古和寧夏采取的措施是，將水權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)換，或者說流轉(zhuǎn)。

水權(quán)得以轉(zhuǎn)換的前提是，各地仍有尚待開發(fā)的節(jié)水潛力。以寧夏為例，不少灌區(qū)內(nèi)的水利設(shè)施十分簡陋，浪費水資源的現(xiàn)象還非常突出。節(jié)水需要投資，而農(nóng)業(yè)地區(qū)拿不出這筆錢來。通過計算得出的結(jié)果是：節(jié)水每投入2.7元，就可以節(jié)約出1立方米的水資源。最終按3元協(xié)議價格，建設(shè)兩臺發(fā)電機組，每臺機組一年需要用水1200萬立方米，折算成資金直接給農(nóng)業(yè)灌區(qū)去進(jìn)行節(jié)水改造，然后把節(jié)省下來的用水指標(biāo)轉(zhuǎn)給發(fā)電項目。

到目前為止，寧夏、內(nèi)蒙古兩省區(qū)將農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用水的黃河水流轉(zhuǎn)項目，已經(jīng)發(fā)展到38個。采用這種辦法，取得了生態(tài)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)“三贏”。

實際上，水資源使用權(quán)交易的形式也是多種多樣，并不僅僅拘泥于農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水之間轉(zhuǎn)換這一種形式。譬如，南水北調(diào)中線和東線的通水已經(jīng)指日可待，黃河中下游的一些省份是否可以騰出一點水資源指標(biāo)給上游省區(qū)用，實現(xiàn)水權(quán)的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，這份水權(quán)是屬于南水北調(diào)水權(quán)的流轉(zhuǎn)。

水資源的使用權(quán)可以進(jìn)行交易，排污權(quán)是構(gòu)成水權(quán)理論的另一個重要組成部分，也應(yīng)該允許其進(jìn)行交易。通過排污權(quán)的分配和交易，才能真正做到最嚴(yán)格的總量控制管理。

作者為全國人大財經(jīng)委副主任委員、水利部前部長。本刊記者焦建采訪整理，經(jīng)本人審閱