三條水紅線

中國(guó)是人多地少的國(guó)家，近30年來因經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，大量耕地轉(zhuǎn)作他途，為避免無序擴(kuò)張，中央早早劃定18億畝耕地紅線，以保障13億人基本糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展生命線。

中國(guó)也是個(gè)人多水少的國(guó)家，北部和西部缺水尤其嚴(yán)重。近年來水資源頻頻告急，大有將中國(guó)未來發(fā)展推至資源危機(jī)邊緣之虞。決策層審時(shí)度勢(shì)，最終確定實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，制定三條“水紅線”，以期應(yīng)對(duì)日益迫近的水危機(jī)，這是關(guān)系億萬(wàn)人長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的大事。

《財(cái)經(jīng)》記者就此進(jìn)行的調(diào)查、探訪發(fā)現(xiàn)，基于多年探索、爭(zhēng)論形成的基本共識(shí)：建立國(guó)家水權(quán)制度，引入水使用權(quán)交易機(jī)制，是解決中國(guó)水資源總量不足、污染嚴(yán)重等一系列難題的重要途徑。

而在此前十余年，國(guó)家水權(quán)制度建設(shè)始終難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。原因之一在于“名不正言不順”：2002年新《水法》修訂時(shí)“百密一疏”，對(duì)于中國(guó)要建立什么樣的國(guó)家水權(quán)制度，以及如何建立等關(guān)鍵性概念沒有明確定義，從而導(dǎo)致幾大問題懸而未決。建立國(guó)家水權(quán)制度的明確法律依據(jù)是什么？初始水權(quán)分配時(shí)到底分多少水？分給誰(shuí)？怎么分？

新劃定的三條“水紅線”，明確回答了后三個(gè)問題：以2020年為標(biāo)準(zhǔn)，分水總量為6700億立方米；以“存量不動(dòng)、動(dòng)增量”的方式，給各個(gè)省區(qū)明確的用水總量指標(biāo)。以此為基礎(chǔ)，中國(guó)水權(quán)制度的基本框架已部分框定，各地分配的水量可視為自有水權(quán)。下一步，則是建立不同省市之間的水權(quán)交易制度，建立以效益為基礎(chǔ)、以市場(chǎng)為媒介，靈活的全流域水資源高效配置機(jī)制等。

雖然在法律層面和具體制度框架設(shè)計(jì)上尚存爭(zhēng)議，但三條“水紅線”的加快落實(shí)，將從根本上改變政府、企業(yè)和個(gè)人的用水理念，守住并用好中國(guó)有限的水資源。

——編者

黃河水蜿蜒自東向西穿城流過，兩岸密布大大小小的灌區(qū)，栽種著各式蔬菜。每年春夏之交，翠綠與土黃是甘肅省靖遠(yuǎn)縣隨處可見的兩種主題色。

多年來，這個(gè)地處西北內(nèi)陸的干旱地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基本依靠蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品種植，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居甘肅后列的典型“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)弱縣、財(cái)政窮縣”，一直在努力擺脫這種窘境。

最近的一次嘗試，始自2010年7月“劉川工業(yè)集中區(qū)”的開工建設(shè)。但時(shí)至今日，這個(gè)被靖遠(yuǎn)縣寄予厚望的項(xiàng)目，一直處于“無限期”停滯狀態(tài)。

最大的阻力源自該地水資源不足，且上項(xiàng)目的時(shí)機(jī)已晚。自黃河“87分水”方案正式實(shí)施后，這個(gè)有47萬(wàn)人口的縣城獲得平均每年約3億立方米的黃河水用水指標(biāo)，維持基本城市生活及農(nóng)業(yè)灌溉用。而“劉川工業(yè)集中區(qū)”項(xiàng)目規(guī)劃用水量卻高達(dá)1億立方米，對(duì)此甘肅省政府給出原則性意見：“該項(xiàng)目應(yīng)該嚴(yán)格控制用水量?！睂?shí)際上，該縣因水受限的還有“新電灌區(qū)二期新增20萬(wàn)畝耕地”等多個(gè)項(xiàng)目。

今年1月初，國(guó)務(wù)院“三號(hào)文件”《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》公布后，因涉及“最嚴(yán)格水資源管理制度”中最基本也是最重要的“總量控制紅線”，靖遠(yuǎn)縣的這些新增用水項(xiàng)目獲批的可能性，近乎為零。

“三號(hào)文件”，是2011年中央“一號(hào)文件”正式提出“最嚴(yán)格水資源管理制度”的實(shí)施細(xì)則。這項(xiàng)制度為保障中國(guó)在21世紀(jì)的用水安全，清晰提出“用水總量、用水效率、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率”三條“紅線”管理指標(biāo)，中央決策層的決心明晰可見。

如今，這一政策已開始讓地方政府感到“肉疼”，梳理背景可以發(fā)現(xiàn)，其源頭始自2002年頒布的《中華人民共和國(guó)水法（修訂案）》（下稱新《水法》），有關(guān)這一制度的理論及科學(xué)準(zhǔn)備，至今已持續(xù)進(jìn)行了十年。

“三條紅線”被寄予了重要使命：緩解中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的不協(xié)調(diào)性。水利部前部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)在接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)表示，紅線亦是考核中國(guó)水資源承載能力、水環(huán)境承載能力的具體抓手，“有了這些抓手，事情到底該怎么做，才變得可操作、可考核了”。

由水利部操刀設(shè)計(jì)的這一政策，仿效國(guó)土資源部管理耕地資源的“18億畝耕地”紅線措施，且將紅線數(shù)量由一條增至三條。這既體現(xiàn)了中國(guó)水資源管理的緊迫性、復(fù)雜性，亦給其真正實(shí)施帶來了不確定性。

即使在水利部之內(nèi)，有關(guān)“最嚴(yán)格水資源管理”制度、“三條紅線”具體措施，亦存在爭(zhēng)執(zhí)。但最終各方達(dá)成共識(shí)：“不管各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)字是否合理、科學(xué)，在緊迫的現(xiàn)實(shí)之下，必須將一系列總量目標(biāo)出臺(tái)，這樣到底怎么做、做什么，才有可討論的基礎(chǔ)，這就是進(jìn)步。” “三條紅線”各項(xiàng)數(shù)據(jù)的敲定者、水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院副院長(zhǎng)李原園告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

在行政體制中，這些做法有其進(jìn)步性，但是，假如各地仍無法擺脫GDP崇拜，希望用行政“卡脖子”的方式讓地方政府自覺實(shí)現(xiàn)水資源領(lǐng)域的科學(xué)發(fā)展觀，結(jié)果不容樂觀；同時(shí)，用市場(chǎng)化方式解決一系列水資源問題的重要性不應(yīng)被忽視。

在目前法律規(guī)定相對(duì)落后、難以直接對(duì)接“水權(quán)”“水市場(chǎng)”等概念的情況下，通過行政三級(jí)分水的方式，將用水量分配到下級(jí)政府及直接用水戶，通過實(shí)踐最終走到“水市場(chǎng)”階段，或是一個(gè)折中之舉。

摸底與規(guī)劃

中國(guó)到底有多少水資源可供利用，應(yīng)如何利用，正是2002年7月新《水法》修訂出臺(tái)的宏觀背景。

這部法律的正式實(shí)施，既是中國(guó)由傳統(tǒng)“工程水利”治水思路扭轉(zhuǎn)到“資源水利”的關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)，亦是包括“三條紅線”在內(nèi)的一系列涉水新政的濫觴。

在2000年時(shí)，中國(guó)的總用水量約為5000億立方米?！斑_(dá)到這個(gè)程度時(shí)，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)惡化到了幾乎不可收拾的地步。很多人擔(dān)心，如果用水量再翻一番，中國(guó)到底能不能承受得住？”中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所副所長(zhǎng)姜文來說。

此時(shí)的中國(guó)，人均GDP在1000美元左右，社會(huì)各方已普遍考慮如何保護(hù)資源和環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而1988年7月起施行的《中華人民共和國(guó)水法》基于傳統(tǒng)水利思路，以開發(fā)利用水資源為主，大力興建水庫(kù)水壩等一系列水利工程設(shè)施，以此滿足快速增長(zhǎng)的水資源需求，即“以需定供”。

因此，主持新《水法》修訂的汪恕誠(chéng)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，修訂的主旨是扭轉(zhuǎn)整個(gè)水利行業(yè)的指導(dǎo)思想，更多地關(guān)注如何代表公眾對(duì)水資源進(jìn)行配置及保護(hù)。使“資源水利”“以供定需”等新觀念逐步付諸實(shí)施。

對(duì)水資源進(jìn)行評(píng)價(jià)、規(guī)劃，進(jìn)而實(shí)施各項(xiàng)相關(guān)工程，正是新《水法》頒布實(shí)施十年來水利部涉及水資源管理工作的主要脈絡(luò)。其中，水資源評(píng)價(jià)工作于2004年正式提出?！皣?guó)家想給水資源把脈，摸清家底，對(duì)于未來到底怎么發(fā)展有一個(gè)依據(jù)?！眳⑴c此次評(píng)價(jià)的一位水利部人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

這是新中國(guó)成立以來第二次進(jìn)行水資源評(píng)價(jià)。第一次水資源評(píng)價(jià)得出的水資源總量數(shù)為2.8萬(wàn)億立方米。而在各地水情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況均發(fā)生巨大變化的情況下，第二次評(píng)價(jià)得出的總數(shù)仍為2.8萬(wàn)億立方米，包括了2.7萬(wàn)億立方米的地表徑流，以及0.1萬(wàn)億立方米地下水。

大數(shù)雖未變，但北方地區(qū)的水資源變化已相當(dāng)明顯：在過去30年間，北方地區(qū)的降雨量平均減少了6％，地表水資源減少18％，地下水資源則減少了13％。

進(jìn)行水資源評(píng)價(jià)摸清水資源家底僅是第一步。到底要給自然留出多少水資源、人能夠利用多少水資源，則需通過全國(guó)水資源綜合規(guī)劃來解決。

第二次水資源評(píng)價(jià)得出結(jié)論后不久，“全國(guó)水資源綜合規(guī)劃”正式立項(xiàng)，至2010年底國(guó)務(wù)院正式批復(fù)成果。根據(jù)《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》（下稱《水資源規(guī)劃》）數(shù)據(jù)：到2020年，全國(guó)用水總量力爭(zhēng)控制在6700億立方米以內(nèi)；萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量分別降低到120立方米、65立方米；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55；城市供水水源地水質(zhì)基本達(dá)標(biāo)，主要江河湖庫(kù)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到80％。

《水資源規(guī)劃》最終由國(guó)務(wù)院批復(fù)，意味著中國(guó)未來水資源的開發(fā)利用和資源保護(hù)的模式基本確定。規(guī)劃的核心思想，亦體現(xiàn)了新《水法》的一系列主導(dǎo)思想的變化?！耙酝龅摹堕L(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃》，核心是規(guī)劃出來一個(gè)三峽工程，以工程為主?，F(xiàn)在變成了以資源管理為主，重視生態(tài)。”李原園說。

這一說法從《水資源規(guī)劃》一系列復(fù)雜數(shù)字的確定得到體現(xiàn)：到2030年時(shí)，首先要留出8600億立方米基本生態(tài)用水量，以及汛期各地需要下泄的洪水量，即水資源總量數(shù)中，生態(tài)水量占一大半。

最終測(cè)算出來可供人類使用、且不用再回到自然界中去的耗水量是4600億立方米，用水量7000億立方米（包含重復(fù)利用部分）。而截至2010年底，中國(guó)的實(shí)際耗水量為4100億立方米，用水量則為6023億立方米。

不管是耗水量還是用水量，都是通過每一條河、每一個(gè)斷面最多可以拿出多少水這種方式計(jì)算得出。屆時(shí)，北方缺水地區(qū)的效率要達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，南方豐水地區(qū)則要達(dá)到世界平均水平。各地的用水總量得出以后，亦相應(yīng)算出了各地的水資源開發(fā)利用模式、效率和納污總量。

用水“緊平衡”

《水資源規(guī)劃》所提出的用水總量、用水效率、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率三個(gè)控制目標(biāo)，均是挑戰(zhàn)。其中，最受關(guān)注的是總量控制目標(biāo)?！皼]有一家人會(huì)說自己家的錢夠用?！备拭C省靖遠(yuǎn)縣水務(wù)局副局長(zhǎng)吳宏龍告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

在規(guī)劃中最重要的數(shù)字是總量和納污總量。中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授沈大軍認(rèn)為，“總量卡住了，為了達(dá)標(biāo)，用水效率肯定要上去才行?！?/p>

《水資源規(guī)劃》將2030年用水量定為7000億立方米，截至2010年底的用水量為6023億立方米，尚有近1000億立方米。

從行業(yè)角度看，《水資源規(guī)劃》具體分解行業(yè)用水總量指標(biāo)時(shí)，優(yōu)先考慮城市生活用水的增加量。目前中國(guó)城鎮(zhèn)生活用水總量為600億立方米，以每年1個(gè)百分點(diǎn)的城市化率計(jì)算，給出了400億立方米的增長(zhǎng)空間。

“按照我們的測(cè)算，對(duì)于城市和農(nóng)村的生活改善來說，這個(gè)增長(zhǎng)幅度雖然不是很高，但夠保持緊平衡?！崩钤瓐@說。

為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，工業(yè)用水的效率被卡得異常嚴(yán)格?！端Y源規(guī)劃》數(shù)據(jù)顯示：到2030年時(shí)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量分別降低到70立方米、40立方米。

在2010年時(shí)，以不變價(jià)格計(jì)算，中國(guó)萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量已下降到90立方米。主要原因是工業(yè)節(jié)水改造步伐亦開始加速。以煉鋼領(lǐng)域?yàn)槔荷鲜兰o(jì)80年代時(shí)，中國(guó)生產(chǎn)1噸鋼的用水量約為16立方米，如今已降到3立方米左右。

“但接下來的工業(yè)節(jié)水骨頭會(huì)更加難啃，且還有城市化率每年提高1％和農(nóng)業(yè)為保證糧食安全這兩個(gè)領(lǐng)域里的新增用水，實(shí)現(xiàn)用水總量非常緊張。當(dāng)然，不緊張的話，還叫什么目標(biāo)?！彼克Y源司前司長(zhǎng)高爾坤說。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文亦向《財(cái)經(jīng)》記者表示，近年來，農(nóng)業(yè)用水的總量雖然沒有出現(xiàn)增加，但為了保障中國(guó)的糧食安全，在農(nóng)業(yè)用水量難以大幅度增加的前提之下，未來提高農(nóng)業(yè)用水效率的壓力仍然不小。

從地域角度來說，北方許多河流的開發(fā)利用程度早已超過合理限度，如海河的開發(fā)利用率已超過100％，實(shí)際上已經(jīng)變成一條“死河”。即使這些地區(qū)仍有可開發(fā)利用的增量指標(biāo)，也已經(jīng)面臨“無水可用”的局面。而且，北方地區(qū)還須把原本擠占的環(huán)境用水量和超采的地下水總量退下來。

據(jù)姜文來透露，因?yàn)槌傻叵滤?，北京地區(qū)出現(xiàn)的地下漏斗面積已達(dá)1600平方公里。除了提高用水效率，北方地區(qū)污水處理回用的比例亦需相應(yīng)增加。

值得注意的是，污水處理后產(chǎn)生的中水，亦被包含在7000億立方米的用水總量指標(biāo)中。在《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位相關(guān)人士中，一類較受歡迎的觀點(diǎn)是，中水回用的部分不應(yīng)該被納入各地的用水總量指標(biāo)中，應(yīng)鼓勵(lì)各地積極開展中水回用，以此彌補(bǔ)用水量不足缺口。但李原園表示，如果過分強(qiáng)調(diào)中水利用，亦會(huì)對(duì)河道的生態(tài)產(chǎn)生不利影響。

以中水回用率較高的北京市為例，根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》的數(shù)據(jù)，截至2011年，北京市平均降水量為552毫米，共形成水資源總量25億立方米，同期北京總用水量為36億立方米。其中就包含了中水回用部分。

“中水回用亦應(yīng)有限度，原先利用兩次后就將中水退還河道中，河北、天津這些下游地區(qū)的河道里面還能有10億立方米的水。假如北京市把重復(fù)利用率做到極致，一滴水都不排放到河道中，那下游的日子真沒法過了?！崩钤瓐@說。

因此，不占用水總量指標(biāo)還能保障用水的辦法，只有開辟新增非傳統(tǒng)水源，例如海水淡化利用、海水直接利用、苦咸水利用等。但因成本過高及地域局限性，上述辦法均難以推廣?！拔磥碇袊?guó)水資源的供需矛盾會(huì)更加尖銳?！苯膩碚f。

紅線亮相

各項(xiàng)目標(biāo)都非常緊張，如何約束地方政府，實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，是對(duì)水利部等相關(guān)執(zhí)行部門的最大考驗(yàn)。

中國(guó)的資源環(huán)境管理體系實(shí)行分級(jí)分部門的行政管理模式，其焦點(diǎn)主要體現(xiàn)在對(duì)權(quán)力的劃分上，例如對(duì)江河湖泊流域等地盤的劃分，以及什么樣的河流中央設(shè)置管委會(huì)管理，什么樣的河流由省一級(jí)水利廳管理。

這種模式并沒有解決上級(jí)政府如何考核下級(jí)政府的問題?！斑@樣就變成了水資源的管理體制看起來有法可依，實(shí)際上完全不可操作的狀態(tài)，變成了中央政府和地方政府之間只有權(quán)力的劃分，沒有事權(quán)的考核關(guān)系。”李原園說。

如何完善政府的層級(jí)考核機(jī)制，具體到《水資源規(guī)劃》，則變成如何將各項(xiàng)指標(biāo)具體落實(shí)到各個(gè)行政單元，如何找到責(zé)任主體。

“將《水資源規(guī)劃》中的三項(xiàng)目標(biāo)專門提出來變成‘三條紅線’，主要是強(qiáng)調(diào)這種責(zé)任機(jī)制，讓目標(biāo)變得可考核?！崩钤瓐@稱。

但是，如何將主要目標(biāo)變成可操作、可執(zhí)行的“三條紅線”，這一過程走得并不容易。早在2008年下半年，水利部組織相關(guān)研究機(jī)構(gòu)撰寫《嚴(yán)格水資源管理制度》討論稿，其中已提出要實(shí)行嚴(yán)格的水資源管理制度的相關(guān)框架，至今年初國(guó)務(wù)院“三號(hào)文件”出臺(tái)，已歷時(shí)四年。

這一討論稿先后起草修改近60次，據(jù)參與撰寫的沈大軍回憶，“到定稿時(shí)已面目全非，初稿的內(nèi)容沒留下多少?！?/p>

據(jù)了解，在制度設(shè)計(jì)的過程中主要考慮三點(diǎn)：一、是否提出清晰的原則和目標(biāo)；二、耕地紅線只有18億畝一條，水資源管理制度提出“三條紅線”是否合適。

最后一點(diǎn)爭(zhēng)議最大，即在“嚴(yán)格水資源管理制度”前是否加“最”字?！皩?shí)際上加不加對(duì)于具體工作來說沒有影響，但 ‘最’字一加意味著到頭了，能夠看出決心?！鄙虼筌娬f，“如果不加‘最’，工作可能做到20％；加上，地方認(rèn)為板子會(huì)打得狠，或許能做到70％?！?/p>

學(xué)界有批評(píng)意見認(rèn)為，所謂“最嚴(yán)格水資源管理制度”，除了具體的數(shù)字之外，實(shí)際并沒有太多創(chuàng)新，其內(nèi)容都可以從新《水法》中找到。在中國(guó)這種特殊的行政體制之下，等于又是一級(jí)政府壓一級(jí)政府。

沈大軍則認(rèn)為，這一制度等于將原先零散的制度框架組裝到了一起，完整地呈現(xiàn)了出來，“在當(dāng)下的行政體制框架之中，應(yīng)該算比較先進(jìn)?！?/p>

無論如何，“考核樹立起一種理念、一把劍，是不是殺人再說，有總比沒有強(qiáng)?！崩钤瓐@說。

“搶水就是搶發(fā)展”

《水資源規(guī)劃》和水資源管理“三條紅線”，均涉及如何將總量、效率、納污分配到地方的指標(biāo)體系。

實(shí)際上， 2030年用水量總目標(biāo)7000億立方米，本身已經(jīng)從各地報(bào)數(shù)9000多億立方米硬生生砍下2000億立方米。

在具體制定分水指標(biāo)時(shí)，《水資源規(guī)劃》課題組需要考慮的是各地的現(xiàn)狀用水效率和提高潛力、代價(jià)，以及未來的合理發(fā)展需求。

因標(biāo)準(zhǔn)并不唯一且變數(shù)較多，各地爭(zhēng)搶激烈?！耙?guī)劃實(shí)際內(nèi)容耗時(shí)不到兩年，而其后的協(xié)調(diào)過程則是它的2倍，協(xié)調(diào)了四年多。各地在搶用水指標(biāo)的時(shí)候，就跟搶錢一樣?！崩钤瓐@說。

艱苦的協(xié)調(diào)最終完成之后，“各省對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)都簽字畫押認(rèn)了賬。我對(duì)每個(gè)省都提出同樣的要求：你必須給出原則同意或者基本同意的表態(tài)，可以后面出50條意見，但是前面必須同意才行?！崩钤瓐@說。因此，實(shí)施“三條紅線”政策本不應(yīng)再有爭(zhēng)議，只需按照《水資源規(guī)劃》已經(jīng)給各地分解下去的用水總量、效率、納污等指標(biāo)體系執(zhí)行即可。

但“三條紅線”的執(zhí)行狀況仍然不佳。據(jù)知情人士透露，“有的省份鬧得非常兇，綜合起來一句話，就是想錢（水量）多要、屎（排污）多拉，責(zé)任（效率）不想擔(dān)?！?/p>

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，在水利部層面的協(xié)調(diào)中，已有十多個(gè)省區(qū)沒有太大意見，愿意按照已定指標(biāo)體系走。以水資源相對(duì)豐沛的江蘇省為例，其關(guān)心的主要目標(biāo)就是效率和納污。

黑龍江、安徽、四川等七八個(gè)省區(qū)意見相對(duì)較大。其中有的是水資源比較匱乏，如季節(jié)性缺水嚴(yán)重的四川、江西等。黑龍江的情況則比較特殊，在《水資源規(guī)劃》最后確定指標(biāo)時(shí)，考慮到黑龍江作為國(guó)家的糧食基地這一特殊因素，給它額外增加了100億立方米左右的用水總量。

但因?yàn)榻谡趯?shí)施“東北四省節(jié)水增糧項(xiàng)目”，黑龍江在匯報(bào)“三條紅線”的要水指標(biāo)時(shí)增幅較大。有學(xué)者認(rèn)為，這種行為值得商榷，“國(guó)家實(shí)際上只要求你新增1000億斤糧食，你自己加壓到2000億斤，這對(duì)生態(tài)環(huán)境和老百姓都沒有太多好處?！?/p>

李原園表示， “從發(fā)展空間來說，各項(xiàng)用水指標(biāo)的空間大一些，將來的余地也大，這無可厚非。但各項(xiàng)指標(biāo)的空間大了，生態(tài)環(huán)境的壓力就會(huì)更大，對(duì)生態(tài)的破壞就會(huì)更高。所以，聰明的省份應(yīng)該做的是：爭(zhēng)指標(biāo)的時(shí)候多爭(zhēng)一些，用的時(shí)候要多控制?！绷?yè)?jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，“三條紅線”各項(xiàng)指標(biāo)分解到各省的難度比前一輪更大。因?yàn)樵凇端Y源規(guī)劃》進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)，各項(xiàng)指標(biāo)的分解跟水利項(xiàng)目直接掛鉤。假如有些省份不同意分解到自己的指標(biāo)，相應(yīng)的水利工程項(xiàng)目亦無從取得，這在很大程度上緩解了分解指標(biāo)的壓力。

而在新一輪的指標(biāo)分解過程中，進(jìn)行協(xié)調(diào)的僅有水利部水資源司，其并沒有上述安排項(xiàng)目的權(quán)力，協(xié)調(diào)的難度要大得多。

考核之難

如何考核，將是紅線能否得以實(shí)施的最關(guān)鍵核心。目前有關(guān)考核的難題有二：一是考核什么內(nèi)容，二是有些考核項(xiàng)目“只能下級(jí)政府向上級(jí)政府做數(shù)字”，實(shí)際上“不太可能真正考核”。

考核內(nèi)容的主要爭(zhēng)議在于，到底考核總量還是增量，農(nóng)業(yè)用水量是否納入。南方地區(qū)因農(nóng)業(yè)用水總量在減少，所以希望考核總量；而農(nóng)業(yè)大省則希望其不納入考核，只考核工業(yè)和生活用水量。

江蘇省江陰市，是全國(guó)第一個(gè)將“三條紅線”的具體指標(biāo)分解到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市。“到底怎么考核‘三條紅線’，水利部、省政府都有實(shí)施意見，但是比較宏觀，根本無法實(shí)施?！苯幨兴Y源辦公室主任陳轉(zhuǎn)蘭告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

該市委托河海大學(xué)水環(huán)境學(xué)院，歷時(shí)一年編制了《江陰市水資源管理三條紅線規(guī)劃》。但在將“三條紅線”的具體指標(biāo)分解之后，發(fā)現(xiàn)多處難以實(shí)施的具體考核和落實(shí)的難題。

如對(duì)于用水效率和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，面臨著根本無從考核的局面?；蛘哒f，政府與政府之間可以進(jìn)行考核，而政府則無法考核直接的用水戶。

江陰市下轄各區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，涉及印染、鋼鐵、發(fā)電、機(jī)械等多個(gè)行業(yè)，各地的萬(wàn)元GDP增加值用水量的區(qū)別較大。電廠的萬(wàn)元GDP增加值用水量要數(shù)萬(wàn)立方米的冷卻水，而某些機(jī)械行業(yè)萬(wàn)元GDP增加的用水量不足10立方米?！耙粋€(gè)單一的指標(biāo)體系不可能涵蓋所有的這些差異。”江陰市水資源辦公室副主任沙曉軍告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

考核水資源的重復(fù)利用效率亦面臨相同問題，假如江陰市想要考核到下轄每個(gè)地區(qū)的所有企業(yè)的話，則涉及到多種行業(yè)的多個(gè)產(chǎn)品。

“雖然考核到每一家企業(yè)的每一種產(chǎn)品最后得出的數(shù)字是最準(zhǔn)確的，但這樣一來，涉及到的考核總量可能有幾十萬(wàn)上百萬(wàn)，因此是項(xiàng)不可能完成的考核任務(wù)?！标愞D(zhuǎn)蘭說。

沙曉軍認(rèn)為，要解決上述問題，地方可以有兩種對(duì)策：一是將指標(biāo)考核到具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)當(dāng)?shù)孛磕甑娜f(wàn)元GDP用水量遞減率來考核。二是考核到每一家企業(yè)，通過設(shè)立分行業(yè)目標(biāo)，要求每家企業(yè)達(dá)到行業(yè)的基本目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)。

《財(cái)經(jīng)》記者在江蘇、甘肅等地了解到的情況是，由于涉及到的不確定因素太多，最難考核的就是水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，主要難點(diǎn)有三：

首先，農(nóng)村地區(qū)的面源污染短期內(nèi)無法被納入到監(jiān)測(cè)體系之內(nèi)；其次，河流流經(jīng)多個(gè)地區(qū)，上下游之間很難清晰界定誰(shuí)污染了河流；第三，涉及的變量太多，對(duì)于某些河流來說，從長(zhǎng)江、黃河引水沖洗一下就可使水質(zhì)達(dá)標(biāo)，幾天不引水又無法達(dá)標(biāo)了。

不過，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，水利部水資源司早在2010年3月時(shí)就已準(zhǔn)備好《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度工作方案》和《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度工作方案附件》，但審批過程一直沒走完。

據(jù)水利部知情人士透露，這些細(xì)則至今未能出臺(tái)的原因是：一、各項(xiàng)指標(biāo)依然在協(xié)調(diào)中；二、“三條紅線”與地方官員政績(jī)掛鉤到什么程度，仍在落實(shí)之中；三、是否與各地的用水許可、排污許可審批權(quán)掛鉤。如果指標(biāo)完成不了，中央政府限批或者停批地方的新增取水量、排污量，各地官員肯定坐不住。

據(jù)前述知情人士透露，“三條紅線”可能和政府對(duì)項(xiàng)目投入的支持力度掛鉤，“有些地方的確存在客觀困難，中央的項(xiàng)目資金一點(diǎn)也不增加，也有點(diǎn)說不過去?！?/p>

陳轉(zhuǎn)蘭則認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)該給企業(yè)一些激勵(lì)措施，使其有動(dòng)力去節(jié)水和減排污水。例如，企業(yè)用水量如低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)給予一定優(yōu)惠?！霸葒?guó)家稅務(wù)總局有個(gè)政策，即企業(yè)用水減少多少，可以相應(yīng)減免企業(yè)所得稅。但遺憾的是這項(xiàng)政策一直沒有執(zhí)行?！标愞D(zhuǎn)蘭說。

困局何解

面臨上述諸種考核和執(zhí)行難題，為了讓“三條紅線”更好落實(shí)，水利部已經(jīng)進(jìn)行了一定程度的妥協(xié)。

最為典型的例子之一，是保證生態(tài)環(huán)境水量得以落實(shí)的紅線最終被刪。原因就是，各地均在強(qiáng)調(diào)發(fā)展優(yōu)先，“人還吃不飽呢，怎么保證生態(tài)用水？定了也是白定，不如不定?！绷硗?，到底給生態(tài)保留多少用水量是合理的，尚無一致意見。

“三條紅線”的最后一條，初始設(shè)想是，考核河道的納污總量，但最終定為水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率。其原因就是執(zhí)行部門認(rèn)為水質(zhì)達(dá)標(biāo)率好核算，而且可以跟環(huán)保部門的納污總量銜接到一起。

隨著“三條紅線”上升為國(guó)務(wù)院層面的制度，直接促使“國(guó)家水情監(jiān)測(cè)能力建設(shè)項(xiàng)目”建設(shè)加速。在資金的保障方面，新《水法》出臺(tái)后，水利部頒布了《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，相應(yīng)的水資源費(fèi)開始逐漸投入到這個(gè)項(xiàng)目中。

為了更精確地進(jìn)行用水量考核，水利部還將對(duì)各地的水資源利用總量進(jìn)行更加明確的劃分。

7000億立方米的用水總量則細(xì)分為，城鎮(zhèn)生活用水總量約為1000億立方米，1700億立方米為工業(yè)用水量，約400億立方米為人工生態(tài)用水量，其余則為農(nóng)業(yè)用水量。目前，這些指標(biāo)已經(jīng)具體劃分到了每個(gè)省區(qū)市和每條河流。

在執(zhí)行中，水利部只考核每個(gè)省的用水總量，“這樣做的目的是讓各省有一定的靈活性，如可以通過農(nóng)業(yè)節(jié)水增加工業(yè)用水的指標(biāo)總量?！崩钤瓐@說，“不做具體劃分，也給監(jiān)督考核減少了壓力。因?yàn)轭A(yù)測(cè)值和實(shí)際發(fā)展的情況難免出現(xiàn)偏差，如有些地方預(yù)測(cè)發(fā)展較快而實(shí)際發(fā)展較慢，有些地方情況則相反時(shí)，可做內(nèi)部平衡?！?/p>

理想的狀態(tài)是，未來“三條紅線”體現(xiàn)出“靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理”的目標(biāo)。即目標(biāo)數(shù)字是死的，但是各地每一年的用水量則不斷發(fā)生變化，水來多了怎么用，少了又怎么用，都會(huì)有一套相應(yīng)的考核辦法。

這套考核辦法正在制定之中。最主要的思路還是參照黃河“87分水”的方案及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。框架性的思路亦仿照黃河的做法：該河的多年平均水量是580億立方米，但不是每年都一樣，沿黃各省所采取的方法是“豐增枯減”，已達(dá)成基本協(xié)議。

法治與市場(chǎng)

僅憑行政和技術(shù)手段，不可能解決中國(guó)的水資源問題，如何加強(qiáng)法制與市場(chǎng)建設(shè)，亦是題中應(yīng)有之義。這是《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位官員及學(xué)者之間的共識(shí)。

以節(jié)約用水為例，目前除了相關(guān)項(xiàng)目不被列入基本建設(shè)項(xiàng)目而無法享受國(guó)家基本建設(shè)項(xiàng)目投資之外，亦存在著“無法可依”的窘境。雖然新《水法》中對(duì)節(jié)水設(shè)立了一系列原則性要求，但是并沒有涉及具體的管理制度，使其的節(jié)水力度打了折扣。

據(jù)了解，有關(guān)節(jié)約用水的相關(guān)法律雖然已經(jīng)被列入“十二五”期間的立法規(guī)劃，但是短期內(nèi)仍無出臺(tái)可能。

《財(cái)經(jīng)》記者在甘肅、廣西、山東等地采訪時(shí)亦發(fā)現(xiàn)，有些水管單位，雖然實(shí)施了機(jī)構(gòu)改革，但人員工資大多仍靠收水資源費(fèi)來維持。這些單位并不樂意用水戶搞節(jié)水項(xiàng)目。針對(duì)這種窘境，水利部提出了“一提一補(bǔ)”的半市場(chǎng)化半行政化措施。

其做法是：地方水管部門先將水價(jià)升高，使得水資源費(fèi)能夠彌補(bǔ)水利項(xiàng)目良性運(yùn)行和支付管理人員的工資，此謂“一提”。當(dāng)?shù)卣偬统鲆徊糠仲Y金補(bǔ)貼農(nóng)民，按照農(nóng)民耕種的土地大小比例對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，此謂“一補(bǔ)”。

正在實(shí)施的“東北四省節(jié)水增糧計(jì)劃”亦想出了另外一種操作思路：節(jié)水需要進(jìn)行投入，農(nóng)民本身沒有積極性，不愿意進(jìn)行投資。國(guó)家按照每畝地1000元的標(biāo)準(zhǔn)幫助農(nóng)民修建灌溉節(jié)水項(xiàng)目，再將這些項(xiàng)目交給農(nóng)民運(yùn)營(yíng)。由于省工省力，農(nóng)民的積極性很高。

但這些都僅是治標(biāo)之策，想要合理利用水資源，及時(shí)導(dǎo)入“水權(quán)”才是正途。

目前各地的用水量劃分，亦可以為將來實(shí)施水權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)備。在中國(guó)實(shí)施水權(quán)很有難度：未來城市生活用水逐年增加，生態(tài)用水不能擠占，僅有的實(shí)施水權(quán)交換的空間，只有工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間進(jìn)行互換?！皩?shí)際上這個(gè)空間很小?！崩钤瓐@說。

即使各省所得指標(biāo)真的變成水權(quán)，但通過各項(xiàng)措施節(jié)省出來的水量是否可以進(jìn)行交換，學(xué)界也有不同意見。一方認(rèn)為各省的水權(quán)只是使用權(quán)，使用不了時(shí)應(yīng)像土地閑置十年后收歸國(guó)有一樣歸還國(guó)家。另一方則認(rèn)為，水權(quán)應(yīng)該像土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣，可以轉(zhuǎn)讓。

一直大力倡導(dǎo)水權(quán)理論的汪恕誠(chéng)亦坦承，“水權(quán)理論的實(shí)現(xiàn)肯定是一個(gè)大的方向，但是肯定不會(huì)一蹴而就。”關(guān)于如何實(shí)施水權(quán)，目前并沒有明確的法律依據(jù)，應(yīng)該謹(jǐn)慎從事。