“毒地”知情權(quán)闕漏

北京朝陽區(qū)管莊鄉(xiāng)，康泉新城二期施工現(xiàn)場。2012年6月10日，滿載渣土的運(yùn)輸車不時(shí)開出。這些渣土挖取自施工現(xiàn)場，被運(yùn)往幾公里外的空地。這塊空地目前正被建成公園，渣土即用于公園的建設(shè)。

這些渣土在空地上堆積成小山，深褐色、灰色、黑色、黃色等多種顏色的土壤清晰可辨，住在附近的居民表示懷疑其有毒，因?yàn)榭等鲁嵌谒诘牡貕K，原為鐵道部的枕木防腐廠所有，是一處被污染的地塊，俗稱“毒地”。

原址為枕木防腐廠地塊上的房產(chǎn)項(xiàng)目，除了康泉新城二期工程（即中央國家公務(wù)員住宅建設(shè)服務(wù)中心承建的部委公務(wù)員保障房），還包括東一時(shí)區(qū)公園和已建成的東一時(shí)區(qū)小區(qū)（參見《財(cái)經(jīng)》2012年第14期封面報(bào)道“毒地潛伏”）。

“毒地潛伏”的信息帶來強(qiáng)烈關(guān)注，并由此引發(fā)公眾更多的疑問。他們想知道哪些住宅地塊有毒？有毒住宅地塊如何處理？向誰，以及如何申請信息公開，等等。

公眾訴求的焦點(diǎn)指向知情權(quán)。中華環(huán)保聯(lián)合會督查訴訟部部長馬勇曾多次接觸類似事件，據(jù)其介紹，如果利益相關(guān)方欲了解住宅用地的環(huán)境狀況信息，可以向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門申請公開，內(nèi)容主要包括“住宅建設(shè)用地和項(xiàng)目的環(huán)境評價(jià)報(bào)告”。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門和企業(yè)亦應(yīng)公開相關(guān)信息，依據(jù)包括《環(huán)評法》《政府信息公開條例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等法律法規(guī)。

不過，馬勇同時(shí)強(qiáng)調(diào)，因?yàn)槌h(huán)保部門外，住宅用地的信息還涉及國土、規(guī)劃、住建、水利等諸多部門，公眾要想獲得完整、詳細(xì)和全面的信息，并不是一件容易的事。

信息公開依據(jù)

因?yàn)椤岸镜亍标P(guān)乎公眾切身利益，需要公眾廣泛知曉，政府本應(yīng)主動進(jìn)行信息公開。根據(jù)《政府信息公開條例》第九條規(guī)定，政府信息凡“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”或“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動公開。

上述條例第十四條第四款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”

北京煒衡律師事務(wù)所郝亞超律師認(rèn)為，有毒住宅用地一旦被公布，雖然涉及房地產(chǎn)開發(fā)商利益，但不應(yīng)當(dāng)被列為商業(yè)秘密，因?yàn)椴还_可能對公共利益造成重大影響。

不僅如此，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》（下稱《辦法》）亦有相關(guān)規(guī)定。《辦法》第二條規(guī)定，“環(huán)境信息”包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息。政府環(huán)境信息是指環(huán)保部門在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。企業(yè)環(huán)境信息是指企業(yè)以一定形式記錄、保存的，與企業(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息。對于公開的范圍，《辦法》第十一條則明確，環(huán)保部門在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)向社會主動公開的政府環(huán)境信息包括“大、中城市固體廢物的種類、產(chǎn)生量、處置狀況等信息”“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件受理情況，受理的環(huán)境影響評價(jià)文件的審批結(jié)果和建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收結(jié)果，其他環(huán)境保護(hù)行政許可的項(xiàng)目、依據(jù)、條件、程序和結(jié)果”等。

目前，國內(nèi)實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度，房地產(chǎn)開發(fā)商在項(xiàng)目獲批開工前，必須進(jìn)行環(huán)評，利害相關(guān)方也有權(quán)獲知環(huán)境評價(jià)的結(jié)果。

馬勇認(rèn)為，環(huán)保部門實(shí)際上承擔(dān)著污染土地信息公開的工作。從程序上講，針對污染土地申請信息公開與其他申請信息公開的程序差別不大，公民、法人和其他組織都有權(quán)申請信息公開，政府相關(guān)部門自收到申請之日起15日內(nèi)予以答復(fù)。

如果有關(guān)部門不答復(fù)或者無法提供相關(guān)信息，公眾可以有關(guān)政府部門行政不作為為由，依據(jù)行政訴訟法向法院提起行政訴訟。

郝亞超則表示，目前環(huán)評是付費(fèi)委托機(jī)制。比如，康泉新城二期若沒有進(jìn)行環(huán)境評價(jià)，肯定無法開工建設(shè)，一旦開工建設(shè)則表示其環(huán)評結(jié)果已經(jīng)通過，至少從手續(xù)上說明該地塊沒有環(huán)境污染問題。至于采用了何種工藝對“毒地消毒”，消毒是否徹底，公眾無法完整獲知。

無法獲得有效信息

公眾針對污染土地申請信息公開，從程序上講雖非難事，但從實(shí)際效果上講，卻非易事。

根據(jù)馬勇接觸到的一些案例，利益相關(guān)方向職能部門申請信息公開的難度比較大——如果土地尚處于儲備階段而未進(jìn)行招拍掛，會直接影響地方政府的“土地財(cái)政”。一方面可能會引起民眾恐慌，另一方面則肯定會影響到地價(jià)。因此，地方環(huán)保職能部門的壓力會很大，公開信息的難度也可想而知。

難題還在于，在整個房地產(chǎn)項(xiàng)目用地的流程中，包括土地征用、儲備、招拍掛和立項(xiàng)審批等環(huán)節(jié)，環(huán)保部門能夠參與的環(huán)節(jié)很少，一般僅見于項(xiàng)目動工前的環(huán)境評價(jià)，而因?yàn)榄h(huán)境評價(jià)報(bào)告無法審批立項(xiàng)的地產(chǎn)項(xiàng)目十分少見。

即使在項(xiàng)目動工前的環(huán)節(jié)中，“環(huán)保行政管理部門也不可能現(xiàn)場監(jiān)控，批復(fù)項(xiàng)目的依據(jù)一般只是環(huán)評報(bào)告?！瘪R勇說，實(shí)際上，在土地整理和儲備階段，政府就應(yīng)該按照《政府信息公開條例》向社會公布有關(guān)地塊的土壤質(zhì)量和污染狀況，并在此階段強(qiáng)制進(jìn)行修復(fù)工作。

2009年8月通過的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》第二條明確規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃和區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。

但事實(shí)上，住宅用地在規(guī)劃環(huán)節(jié)、儲備環(huán)節(jié)鮮有環(huán)境評價(jià)。

2007年，浙江金華市一家企業(yè)未經(jīng)環(huán)保審批、未及時(shí)清理場地內(nèi)歷史遺留污染物，在堆放各類危險(xiǎn)化學(xué)品、高濃度有機(jī)廢水的地塊上擅自進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，造成廢水處理池破裂，大量高濃度廢水滲入雨水管進(jìn)入婺江污染水體，引發(fā)導(dǎo)致人體嘔吐和昏迷的污染事件。

這起事件后，浙江省環(huán)境保護(hù)局（現(xiàn)名環(huán)境保護(hù)廳）向全省各市縣下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行房地產(chǎn)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度的通知》。通知要求，所有房地產(chǎn)項(xiàng)目都必須嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度，未經(jīng)環(huán)保部門審批的房地產(chǎn)項(xiàng)目，一律不得開工建設(shè)。

其中，桐鄉(xiāng)市的要求最為明確：擬出讓地塊原為醫(yī)藥、化工、農(nóng)藥、石油加工、電鍍、金屬冶煉、污水處理廠、垃圾填埋（焚燒）等重污染用地，或原為產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物和生產(chǎn)經(jīng)營危險(xiǎn)廢物單位的用地，或出讓地塊周邊500米范圍內(nèi)有化工、印染、制革、電鍍、造紙、釀造、冶金等產(chǎn)生廢氣、異味、煙（粉）塵等重污染企業(yè)的，需編制環(huán)境影響專題評價(jià)，詳細(xì)調(diào)查和評估該地塊原有的污染狀況，分析確認(rèn)該土地的受污染情況，明確有關(guān)污染源處置的技術(shù)路線、投資、可行性及責(zé)任方，并就該地塊周邊重污染企業(yè)今后可能對房地產(chǎn)開發(fā)及使用產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析、論證、預(yù)測和評價(jià)。凡未經(jīng)環(huán)境影響專題評價(jià)或環(huán)境影響初步分析，也未填寫出讓地塊周邊環(huán)境狀況調(diào)查表，未能出具市環(huán)保局備案意見，未經(jīng)市環(huán)保局確認(rèn)已達(dá)到相應(yīng)環(huán)境功能要求的，該擬出讓地塊一律暫緩招拍掛。

郝亞超認(rèn)為，全國大部分地區(qū)房地產(chǎn)項(xiàng)目的環(huán)境評價(jià)往往發(fā)生在招拍掛之后，浙江省的做法并不多見，值得推廣。

“政府將土地作為商品出售，最終的業(yè)主肯定是普通民眾，他們有權(quán)在此時(shí)獲得土地污染的信息，有關(guān)部門也有義務(wù)在此時(shí)向不特定公眾公布有關(guān)地塊的環(huán)境信息，而不應(yīng)該出讓有瑕疵的商品?！瘪R勇說。

除了已經(jīng)被確認(rèn)為被污染土地的信息，公眾還應(yīng)該獲知被污染土地修復(fù)的信息，這從前期的環(huán)評報(bào)告中很難獲得。《財(cái)經(jīng)》記者了解到，涉有污染地塊的房地產(chǎn)商往往采用換土和覆膜等成本較低的方式消毒，但是換了多深的土層，未被換取的土層是否還會有二次污染的可能，公眾無法獲得有效信息。

馬勇還提及，在云南鉻污染事件調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多被污染的渣土用于制磚并建筑后，一旦發(fā)生潮變就會釋放出大量致癌污染物。與此相似，很多毒地被更換的污染土運(yùn)送到磚瓦廠，這些土壤不會經(jīng)過任何處理而燒制成磚瓦，最后成為高樓大廈的一部分。

“這依舊是源于污染土的信息，公眾無人知曉，也沒有渠道知曉。即使不是被燒制成磚瓦，轉(zhuǎn)移到別處，此處看似消了毒，彼處呢？彼處的公眾獲知污染土信息的權(quán)利和生命健康權(quán)又如何保障呢？”馬勇反問。

立法遲滯

住宅用地的污染信息多年來未能得到政府和公眾廣泛關(guān)注，其重要原因之一是立法遲滯。一些被寄予重望的法規(guī)公布征求意見已有幾年，但至今尚未正式頒布。

針對康泉新城二期工程，中國環(huán)境科學(xué)研究院曾采樣調(diào)查三類土壤分析指標(biāo)：一大類是揮發(fā)性有機(jī)污染物（VOCs），包括六類59種有機(jī)污染物；一大類是半揮發(fā)性有機(jī)污染物（SVOCs），包括八類91種有機(jī)污染物；還有一大類是重金屬砷。

但由于目前國內(nèi)尚未頒布土壤中上述污染物的標(biāo)準(zhǔn)及分析方法，因此本次調(diào)查土壤和地下水中的各種污染物，均采用美國的相應(yīng)方法進(jìn)行分析。事實(shí)上，在國內(nèi)很多場地污染修復(fù)中，由于沒有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)可依循，評估分析只能借鑒國外標(biāo)準(zhǔn)，這種情況并非孤例。

近年來，隨著場地污染被國家逐步重視，相應(yīng)的規(guī)范性法律文件亦不斷制定。環(huán)保部在2009年底至2010年初公布了調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估、技術(shù)和監(jiān)測方面的四個技術(shù)導(dǎo)則的征求意見稿；2011年4月，《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法》也經(jīng)過環(huán)保部審議通過，其中明確了污染場地的調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評估、治理修復(fù)、監(jiān)督管理等具體規(guī)定。但這些法規(guī)目前尚未正式實(shí)施。

1999年，原國家環(huán)保總局在《環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則》中公布了《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)基準(zhǔn)》。迄今為止，全國31個省市區(qū)中僅有北京頒布了《場地環(huán)境評價(jià)導(dǎo)則》《場地土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估篩選值》以及《污染場地修復(fù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范》等四個地方標(biāo)準(zhǔn)。然而上述標(biāo)準(zhǔn)亦未能做到覆蓋多種污染物，很多內(nèi)容在執(zhí)行層面往往也淪為形式。

環(huán)保部副部長吳曉青接受媒體訪談時(shí)表示，土壤立法仍不完善，一是現(xiàn)有的一些標(biāo)準(zhǔn)適用范圍有一定局限性，覆蓋的一些污染物標(biāo)準(zhǔn)有限；二是現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)與國家政策法規(guī)尚不配套，包括原有標(biāo)準(zhǔn)也要逐步完善。

6月5日是世界環(huán)境日，環(huán)保部發(fā)布了《2011中國環(huán)境狀況公報(bào)》，公報(bào)包括大氣環(huán)境、淡水環(huán)境、海洋環(huán)境、聲環(huán)境等，但未包含土壤環(huán)境。對此，吳曉青表示“將向國務(wù)院常務(wù)會議匯報(bào)（土壤污染情況）調(diào)查結(jié)果，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，我們會適時(shí)公布調(diào)查結(jié)果”。

武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長王樹義曾擔(dān)任《土壤污染防治法(專家組草案)》立法組組長。他認(rèn)為，土壤污染的監(jiān)測、規(guī)劃制度、特殊土壤保護(hù)區(qū)、建立修復(fù)制度以及受到污染的土地再利用制度等，在現(xiàn)行法規(guī)中找不到依據(jù)。他主張不應(yīng)在原有的法律法規(guī)上小修小補(bǔ)，而應(yīng)制定一部專門針對土壤污染的法律。

2010年3月，專家意見稿完成，兩年多過去了，這部被寄予重望的“龍頭法”仍然沒能通過。

中國環(huán)境科學(xué)研究院土壤污染與控制研究室主任李發(fā)生亦曾對媒體表示，中國土壤環(huán)境保護(hù)與污染控制在立法形式上存在分散立法、附屬立法、立法層級較低等缺陷，在立法內(nèi)容上存在重復(fù)立法較多、立法沖突、原則立法過多、可操作性差、基本法律制度沒有建立等缺陷。

他向《財(cái)經(jīng)》記者透露，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范正醞釀出臺中，今年將陸續(xù)有新動作。