廣東模式與中國改革

廣東為什么重要？首先是因為廣東在中國改革發(fā)展過程中的指標性意義。廣東歷來被視為中國改革開放的“排頭兵”。在很多方面，廣東總是“先行一步”，廣東各方面的改革因此具有全國性意義。

廣東改革為什么重要

在外界看來，因為廣東的特殊定位，中央政府往往把一些改革的試點放在廣東，而廣東的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人也有很大的動力來尋求新的改革思路。

同時，對中國政府如何應(yīng)對和解決在改革發(fā)展過程中的問題，國際社會也密切注視著廣東，國際媒體這些年對廣東各級政府如何處理社會問題給予了高度關(guān)注，最近的例子就是廣東省政府對烏坎事件的處理。對外界來說，從考察廣東入手，往往可以看到中國的未來發(fā)展方向。

同樣重要的是，最近這些年來，中國有些方面的改革因為既得利益格局的阻力等因素而止步不前，改革缺少動力，所以即使在國內(nèi)，很多人也都盯著廣東，希望廣東繼續(xù)扮演“先行一步”的角色。同時，廣東的領(lǐng)導(dǎo)層也一直在高呼廣東要解放思想，為廣東的改革再闖一條新路。廣東領(lǐng)導(dǎo)層提出的要克服既得利益的阻力，推進改革開放更贏得了人們對廣東的關(guān)注。

人們一直在觀察，廣東的思想解放和新的理念是如何表現(xiàn)在具體的改革內(nèi)容上的。

具體而言，廣東的改革可以從三大相關(guān)的領(lǐng)域來分析。

一是經(jīng)濟方面圍繞著“騰籠換鳥”的產(chǎn)業(yè)升級問題。這關(guān)乎廣東能否實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟增長，逃避“中等收入陷阱”，扶植一個龐大的中產(chǎn)階級，奠定和諧社會的基礎(chǔ)。這里要回答一個重要的問題，即政府在這個過程中要起到什么樣的作用？

二是行政體制的改革。對廣東來說，行政體制改革有三大任務(wù)。首先是要建設(shè)一個適應(yīng)市場經(jīng)濟改革的高效率政府。其次，在經(jīng)濟方面，行政體制改革就是要促成政府轉(zhuǎn)變功能，減少行政空間，把權(quán)力歸還給企業(yè)，政府本身從直接干預(yù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型到規(guī)制型政府。再次，在社會方面，行政體制改革就是要通過建設(shè)“小政府”，為“大社會”提供制度基礎(chǔ)。所以，行政體制改革關(guān)乎廣東的經(jīng)濟和社會體制改革，是關(guān)聯(lián)點。

三是以建設(shè)“大社會”為目標的社會改革。社會改革是終極目標。無論是經(jīng)濟改革還是行政體制改革，歸根到底是為了建設(shè)一個好社會，一個好社會不僅需要充實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而且也需要一整套行之有效的社會規(guī)制。經(jīng)濟基礎(chǔ)來自市場經(jīng)濟體制改革的深化。如果沒有可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展，那么好社會就沒有經(jīng)濟基礎(chǔ)。社會規(guī)制建設(shè)取決于行政體制改革的深化，政府要把對社會的直接管制轉(zhuǎn)型為對社會的規(guī)制，即法治基礎(chǔ)之上的治理。

盡管經(jīng)濟、行政和社會方面的改革各自具有自己的內(nèi)容，但是既不能把它們切割開來，也不能互相取代。這些改革的意義都已經(jīng)超越了它們各自的領(lǐng)域，而具有非常重大的意義。無論成敗，廣東的改革都會對國家的未來產(chǎn)生深遠影響。

政府和社會的邊界

自從2002年中共十六大以來，隨著“科學(xué)發(fā)展觀”和“和諧社會”等政策目標的提出，社會改革也提到了議事日程。

正如在經(jīng)濟改革方面廣東先行一步一樣，在社會改革方面，廣東也具有重要地位。廣東的社會改革條件遠較其他省份和地區(qū)好。改革開放以來，廣東的社會空間和社會力量成長很快。廣東以民營企業(yè)和中小型企業(yè)為主體，這是社會成長的經(jīng)濟條件。同時，長期以來，廣東基本上實行的是藏富于民、藏富于社會的政策，并且廣東總體上已經(jīng)進入了中等收入階段，為社會體制改革準備了物質(zhì)條件。

在社會改革中，一個重要方面是廣東正在大力提倡的“小政府、大社會”建設(shè)。這個政策目標實際上在上世紀80年代改革開放之初就已經(jīng)提出來了，起初主要想在海南試點和施行，但當時中國剛剛開始脫離計劃經(jīng)濟，社會還沒有從經(jīng)濟等領(lǐng)域分離出來。就是說，社會還是經(jīng)濟的一部分，大社會毫無條件。

現(xiàn)在則不一樣。以廣東為例，以市場化為導(dǎo)向的經(jīng)濟改革促進了社會力量的成長。廣東已經(jīng)逐漸地探索出一條“大部制—小政府—大社會”的社會發(fā)展模式。把行政體制改革和社會建設(shè)結(jié)合起來非常重要，從前沒有把這兩者結(jié)合起來，往往造成改革方向不明確、改革舉措不得力的局面。

從政府和社會的關(guān)系來看，有幾個重要的目標：一是建設(shè)小政府和有效政府；二是向社會分權(quán)；三是規(guī)制社會。

中國的政府是大政府和弱政府，什么都要管，但往往管不好。政府應(yīng)當把該管的東西管起來，而把社會能夠自我管理的東西下放給社會。

現(xiàn)在全國上下都在強調(diào)社會管理，但人們對社會管理并沒有很深刻的認識，認為社會管理就是政府管理社會。其實，政府管理社會只是社會管理的一部分內(nèi)容，并且不是主要內(nèi)容。

社會管理最主要的就是社會的自我管理。建立在社會自我管理基礎(chǔ)上的社會秩序才是穩(wěn)定的。2011年日本地震、海嘯、核泄漏三大災(zāi)難同時發(fā)生，政府沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，但社會還是井然有序，這就是社會的自我管理。西方一些國家的政府因為財政困難停止運作，但社會還是井然有序，這也是社會的自我管理。如果社會秩序僅僅是自上而下施加于社會的，那么這個秩序肯定不牢靠，政府一有問題，社會就隨之出問題。

但是社會沒有足夠的空間，很難發(fā)展出自我管理的能力。

我們從前談分權(quán)，總是在不同政府層級之間的分權(quán)，也就是上級政府向下級政府的分權(quán)。上世紀90年代中期，企業(yè)改制過程中增加了一項，就是政府向企業(yè)的分權(quán)。向企業(yè)分權(quán)很重要，企業(yè)沒有自主權(quán)就很難作為。那么，今天討論社會管理，還必須再加上一項新內(nèi)容，那就是政府向社會分權(quán)。不向社會分權(quán)，哪有大社會？不向社會分權(quán)，哪能建設(shè)小政府？減少政府的功能，社會的功能就增加了。

同時應(yīng)當強調(diào)的是，分權(quán)之后，政府不是不管。我們不能假定把權(quán)力分給社會就好，我們需要的是好的社會組織和非政府組織，而要避免壞的社會組織和非政府組織。如何來保障好社會，避免壞社會？政府要對社會建立規(guī)制制度。這和經(jīng)濟領(lǐng)域一樣，有好市場和壞市場之分，政府對市場的監(jiān)管是好市場的制度條件，比如上面所說的社會制度建設(shè);又比如法律制度建設(shè)，尤其是司法。

但很多東西，政府是不用管的。例如很多行政審批，就可以分給社會去做。諸多的行政審批項目是大政府的一個根源，因為行政審批有利可圖，政府不想放棄。有那么多的利益寄生在政府部門，改變了政府為社會服務(wù)的性質(zhì)，使得政府成為公眾抱怨的對象。中國古代的儒家強調(diào)政府不要“與民爭利”，政府一旦與民爭利，政府與人民之間的關(guān)系肯定會緊張起來。

所以，政府和社會都要有自己的邊界，政府管政府應(yīng)當管的事務(wù)，社會在很多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自我管理。

也有一些領(lǐng)域，政府可以管、社會也可以管好。在這些領(lǐng)域，政府也應(yīng)當把權(quán)力下放給社會。例如，政府可以向社會購買服務(wù)。這里，政府和社會可以結(jié)成“伙伴關(guān)系”，就是在社會領(lǐng)域的“公私合營”。這種“伙伴關(guān)系”要用法律來保障。一些地方缺少立法權(quán)，但可以用契約的方式來保障，無論是政府還是社會，違反了契約，就可以訴諸法律。

廣東模式的價值

之所以要強調(diào)社會的參與，其實就是要解決執(zhí)政黨及其政府官員和社會的嚴重脫節(jié)問題。

這方面，廣東已有了很多改革政策。

例如順德社會體制綜合改革提出，要建立“兩代表一委員”傾聽民意、聯(lián)系社區(qū)制度，借鑒香港、新加坡的議員和執(zhí)政黨員密切聯(lián)系群眾的做法，以黨代會常任制試點為契機，以黨代表工作室為載體，黨代表為核心，聯(lián)合人大代表和政協(xié)委員到社區(qū)定期聽取群眾意見，并跟進、督促政府解決問題。同時繼續(xù)加大公共決策咨詢機構(gòu)組建力度，完善咨詢工作各項制度，推動社會各界代表共同參與政府決策和公共事務(wù)的討論。目前順德區(qū)、鎮(zhèn)、村三級咨詢體系初步建立，并成立了評審咨詢委員會。

這里要強調(diào)一下，黨代表和人大代表工作室在中國尤其必要?，F(xiàn)在執(zhí)政黨面臨很大的問題，就是跟社會脫節(jié)，聽不到真正的民意。

現(xiàn)在社會上怨氣很多，有些是因為社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型給人們帶來了很多的不確定性，由此產(chǎn)生了困擾，有些是沖著政府官員來的，是政府官員們執(zhí)政不當引起的。但不管哪一種怨氣，政府都負有責任。一些地方政府實行“城堡政治”，黨政干部把自己關(guān)在城堡里面，享受各種特權(quán)，不關(guān)心城堡外面所發(fā)生的事情。

因此，執(zhí)政黨要打開城門，走出去，沉下去，這是新加坡人民行動黨長期執(zhí)政的經(jīng)驗。在新加坡，每一位部長和國會議員，每周都要定期接見選民，選民什么樣的問題都可以提出來。在這個過程中，基層黨員發(fā)揮了很大的作用。他們都是義工，幫助國會議員和部長組織這些定期的見面會。

在制度化的層面，順德施行的黨代表工作室和人大代表工作室是結(jié)合中國實際的一個政治創(chuàng)新。

順德決策咨詢委員會的做法也有助于執(zhí)政黨和社會的關(guān)聯(lián)。現(xiàn)代社會很復(fù)雜，政府不是所有方面都能做到專業(yè)，因此要傾聽專家的意見。

不過，咨詢機構(gòu)必須防止既得利益固化。任何一位專家都不是萬能的，只能專注某個領(lǐng)域，所以咨詢委員會的成員是不能固定的，應(yīng)當具有靈活性和開放性。如果咨詢委員會什么事都管的話，那又很容易變成一個既得利益團體。要有開放性，不然會變成又一個官僚機構(gòu)。

執(zhí)政黨的開放政策也有助于平衡好短期利益和長遠利益的關(guān)系?，F(xiàn)在世界的一個趨勢是政府根據(jù)民意調(diào)查來治理社會，結(jié)果造成了弱政府的現(xiàn)象。如果政府盲目跟著民意走，肯定要迷失方向。

今天，民意的崛起在中國成為現(xiàn)實，互聯(lián)網(wǎng)、微博等已經(jīng)成為表達民意的有效途徑。中國的官員面對多元化的民意，一些人不敢決策，不敢負責任。

這個問題也可以通過社會的參與來解決。政府實行開放政策，公開透明地傾聽各方面的意見，辨明什么是短期利益，什么是長遠利益。也就是說，民意不是單方面的，政府必須積極參與民意的形成過程。這樣，一旦一個決策形成，即使會導(dǎo)致一部分人的不滿，也要努力執(zhí)行下去。政府決策不能僅是迎合社會的短期利益。

總而言之，只有開放，政府才能接觸社會；只有開放，社會才能監(jiān)督政府；只有開放，社會才能介入政府決策，才能實現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化。只有通過政府和社會的積極互動，才能明確一個社會的眼前利益和長遠利益。

一個只追求眼前利益的政府，治理是不可持續(xù)的。執(zhí)政黨要強調(diào)社會的長遠利益，引導(dǎo)社會追求長遠利益，這是執(zhí)政黨“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”的一個重要組成部分。

深化經(jīng)濟體制、社會改革和行政改革，廣東在這些方面的努力正協(xié)調(diào)進行。在很大程度上說，廣東已經(jīng)形成了具有代表性的中國改革模式。

廣東所面臨的問題并非特殊，而是在全國層面普遍存在，只是程度不同而已。廣東的改革先行一步，很多問題也先行一步。廣東應(yīng)對和解決問題的經(jīng)驗也可以為其他地區(qū)提供參考，以避免走更多的彎路。

近代以來，探索是廣東精神的核心。在改革時代，廣東仍然需要頑強的探索精神。要探索，廣東不僅僅要解放思想，而且要克服各種阻力把改革往前推。

從廣東經(jīng)驗看，所有這些領(lǐng)域的改革的意義已經(jīng)超越了它們各自的領(lǐng)域，而具有了重大的政治意義。廣東的改革也表明，不是所有的改革都可以在地方層級開始，也不可能自下而上地推行，很多改革必須自上而下地進行。中國社會所面臨的巨大的既得利益阻礙，在很多方面只有在上下結(jié)合的情況下，才能得以克服。

改革是執(zhí)政黨的生命。不改革，就會被社會推著走，就會陷入被動，最終說不定要被“革命”。因此，對中國共產(chǎn)黨來說，改革不是一件可有可無的事情。要長久治安，要長期執(zhí)政，那么改革必須成為永無止境的事業(yè)。對有利于社會長遠利益的事情，有利于國家的事情，看準了，就不要猶豫不決，就要努力去做。只要目標正確，追求目標過程中即使遇到一些挫折，也沒有關(guān)系。對廣東來說是這樣，對整個國家來說也是這樣。

作者為新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長