危機(jī)后的金融監(jiān)管和改革

一些在2007年-2009年的危機(jī)期間倒閉或吃緊的金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資本比率（RWCR）并不低，但是這些風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資本比率大大夸大了它們的實(shí)際的資本充足程度。在銀行資產(chǎn)增長(zhǎng)集中在交易性資產(chǎn)的大環(huán)境下，巴塞爾協(xié)議Ⅱ給這類交易性資產(chǎn)設(shè)置了低風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重。表外業(yè)務(wù)的高速增長(zhǎng)，復(fù)雜金融產(chǎn)品信用評(píng)級(jí)機(jī)制的缺陷（評(píng)級(jí)過(guò)高），以及銀行內(nèi)部模型中所使用的風(fēng)險(xiǎn)值評(píng)估方法的不足，都掩蓋了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)更可靠的銀行資本的未加權(quán)測(cè)算（普通股占總資產(chǎn)的比例——即所謂的“杠桿比率”），主要金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的股權(quán)緩沖都非常微薄，約為1％－3％。由于資本緩沖少得可憐，資產(chǎn)價(jià)格泡沫的破滅很快就引發(fā)了對(duì)銀行無(wú)償付能力的擔(dān)憂并造成再融資困境。事實(shí)上，在2009年末和2011年一季度期間，美國(guó)銀行由于市場(chǎng)壓力將一級(jí)核心資本頭寸提高了大約4個(gè)百分點(diǎn)，這更證實(shí)了資本金不足的判斷。最有力的證據(jù)是，美國(guó)和歐洲的一些大銀行沒(méi)能通過(guò)終極壓力測(cè)試——要么倒閉（如雷曼兄弟），要么只能依靠大規(guī)模的政府和中央銀行援助才得以在危機(jī)中幸存下來(lái)。

正在持續(xù)發(fā)酵的歐債危機(jī)益發(fā)凸顯了對(duì)銀行資本金需要有更高的要求。2011年，歐元區(qū)銀行有形普通股權(quán)益資本占（未加權(quán)的）有形資產(chǎn)的平均比率小于4％，而美國(guó)銀行的這一比率為8％?？赡茏钅苷f(shuō)明問(wèn)題的是，2011年下半年，歐洲銀行在融資市場(chǎng)上遭遇了空前的資金壓力。歐洲中央銀行（ECB）2011年12月和2012年2月推出的三年期長(zhǎng)期再融資操作（LTRO）緩解了這個(gè)壓力。但在2012年1月，國(guó)際貨幣基金組織在最新的《世界經(jīng)濟(jì)展望》和《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》中表達(dá)了擔(dān)憂——即使有LTRO，銀行仍會(huì)經(jīng)歷大強(qiáng)度的去杠桿化，并可能會(huì)進(jìn)一步削弱歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)。

應(yīng)打造增強(qiáng)版巴Ⅲ

2010年9月公布的巴塞爾協(xié)議Ⅲ對(duì)銀行資本標(biāo)準(zhǔn)的要求是國(guó)際社會(huì)對(duì)資本充足率問(wèn)題的主要回應(yīng)。相對(duì)巴塞爾協(xié)議Ⅱ，巴塞爾協(xié)議Ⅲ有一個(gè)明顯改善：對(duì)最高質(zhì)量的資本（普通股）的最低比率要求實(shí)際增加了兩倍，提高了資本充足率的分母（即風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)）中的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重；并首次引入了3％的未加權(quán)杠桿率和兩個(gè)定量的流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)。因此，巴塞爾協(xié)議Ⅲ還對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)征收最高占風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)3％的附加費(fèi)。這一切都在朝著正確的方向邁進(jìn)。然而，從最近發(fā)生的危機(jī)得到的教訓(xùn)來(lái)看，巴塞爾協(xié)議Ⅲ還是讓人大失所望。主要問(wèn)題是，最低資本充足率定得太低。

為確保銀行在遭遇嚴(yán)重的信用和交易損失后，還能有償付能力，并在經(jīng)濟(jì)周期最低谷仍有足夠的資本來(lái)滿足市場(chǎng)所要求的最低資本率，那么在經(jīng)濟(jì)周期的頂端，最低資本金要求應(yīng)該有多高？

IMF估計(jì)美國(guó)銀行在2007年－2010年損失了大約7％的資產(chǎn)，塞繆爾·漢森、阿尼爾·卡什亞普和杰里米·斯坦三位學(xué)者又觀察了美國(guó)銀行在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期低谷時(shí)的實(shí)際資本持有量，他們得出結(jié)論：對(duì)美國(guó)的大銀行而言，相對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的普通一級(jí)資本的最低資本金要求在經(jīng)濟(jì)周期頂部時(shí)應(yīng)該約為15％，遠(yuǎn)高于巴塞爾協(xié)議Ⅲ中7％的要求和對(duì)系統(tǒng)重要性銀行9.5％的要求。將這種方法應(yīng)用于其他國(guó)家的銀行，根據(jù)它們當(dāng)時(shí)的損失數(shù)據(jù)和所持資本，可估算出資本金最低要求為12％－25％。

第二種方法考察更高的資本率的收益和成本。收益是銀行陷入系統(tǒng)危機(jī)從而對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成廣泛的破壞的可能性更低。而成本是，銀行所聲稱的更高的融資成本，反過(guò)來(lái)會(huì)導(dǎo)致貸款數(shù)額下降并拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2011年英國(guó)央行的一項(xiàng)研究使用了這種成本-收益分析法，并得出結(jié)論，最優(yōu)資本率（資本與風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的比率）應(yīng)為20％，是巴塞爾協(xié)議Ⅲ對(duì)系統(tǒng)重要性銀行最低資本率的兩倍還多。英國(guó)央行的這項(xiàng)研究還考察了美國(guó)和英國(guó)100多年來(lái)變化顯著的銀行資本水平數(shù)據(jù)，銀行資本率與銀行融資成本或宏觀經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)之間沒(méi)有顯著統(tǒng)計(jì)相關(guān)關(guān)系。更高的資本金要求不應(yīng)該增加銀行的整體融資成本，因?yàn)橄鄬?duì)債務(wù)而言，對(duì)權(quán)益更大的依賴減少了股權(quán)收益的波動(dòng)性，而這種波動(dòng)性的降低也是投資者非?？粗氐?。

G20領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)致力于打造“增強(qiáng)版”巴塞爾協(xié)議Ⅲ，或稱為巴塞爾協(xié)議Ⅲ“2.0”，它應(yīng)該要求最低不加權(quán)杠桿率至少達(dá)到12％－15％，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)適用于該區(qū)間的高值區(qū)域。等我們能夠出臺(tái)這樣一個(gè)“增強(qiáng)版”巴塞爾協(xié)議Ⅲ，G20的每個(gè)國(guó)家就應(yīng)該致力于進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法，制定比巴塞爾協(xié)議Ⅲ更為嚴(yán)格的最低資本金要求。雖然大多數(shù)美國(guó)的大型銀行通過(guò)2012年3月美聯(lián)儲(chǔ)最新的壓力測(cè)試，但其普遍的一級(jí)資本充足率，尤其是其未加權(quán)杠桿率仍然遠(yuǎn)低于巴塞爾協(xié)議Ⅲ“2.0”所設(shè)想的最低資本要求。

支持“增強(qiáng)版”巴塞爾協(xié)議Ⅲ對(duì)銀行最低資本金的要求將對(duì)中國(guó)有利，原因有二：

首先，如果資金不足再次引發(fā)美國(guó)或歐元區(qū)內(nèi)嚴(yán)重的銀行危機(jī)，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就會(huì)急劇下滑，這會(huì)對(duì)中國(guó)的出口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成打擊。一個(gè)“增強(qiáng)版”巴塞爾協(xié)議Ⅲ將會(huì)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)提供保障。

其次，銀行資本、銀行流動(dòng)性更高的國(guó)際規(guī)范更有利于中國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)自身的資本和流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)。畢竟，中國(guó)已經(jīng)歷了幾個(gè)回合的信貸熱，包括2009年至2010年的小高潮，每每都以不良貸款率顯著增加而告終。中國(guó)房地產(chǎn)投資占GDP的比重也大幅增加，分量很重。此外，彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所高級(jí)研究員尼古拉斯·拉迪認(rèn)為，中國(guó)資本賬戶進(jìn)一步自由化必然會(huì)對(duì)當(dāng)前貸存利率之間的較大利差形成向下的壓力，并會(huì)抑制銀行體系的盈利能力。中國(guó)銀行體系在2007年－2010年提高了其一級(jí)資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的比率和未加權(quán)杠桿率，但是這兩個(gè)比率——在2010年分別是9.6％和6.0％——仍大大低于維護(hù)金融穩(wěn)定所需的水平。在中國(guó)也是一樣的，銀行資本越多越好。

直面大而不能倒的金融機(jī)構(gòu)

2007年－2009年的全球經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)期間，90％的政府援助都流向了全球145家資產(chǎn)在1000億美元以上的銀行。

大而不能倒的問(wèn)題在歐盟比在美國(guó)更嚴(yán)重，排名前三的銀行集中度（銀行資產(chǎn)占?xì)W盟成員國(guó)GDP比重）就是美國(guó)的2倍－8倍。龐大而復(fù)雜的金融集團(tuán)擁有數(shù)百甚至數(shù)千的控股子公司，這些子公司有很大一部分位于國(guó)外，并沒(méi)有一個(gè)能跨國(guó)協(xié)作的國(guó)際協(xié)議，就會(huì)妨礙有序削減這些機(jī)構(gòu)。

據(jù)估計(jì)，資產(chǎn)超過(guò)1000億美元資產(chǎn)的美國(guó)銀行可以低于小銀行70個(gè)基點(diǎn)的利率獲得資金。大而不倒的機(jī)構(gòu)都知道，讓其倒閉對(duì)更大范圍經(jīng)濟(jì)的間接傷害遠(yuǎn)非當(dāng)局可以承受，所以它們總是以各種渠道承擔(dān)過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)。

沒(méi)有任何一個(gè)單一的政策措施可以放之四海而皆準(zhǔn)，或能足以完成這項(xiàng)工作，需要有一種綜合的方法來(lái)遏制大而不能倒的問(wèn)題。

首先，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFIs）不僅應(yīng)接受更強(qiáng)有力的監(jiān)督，而且也應(yīng)交納資本和流動(dòng)性監(jiān)管附加費(fèi)，從而將與其規(guī)模、復(fù)雜性和相互依存性相關(guān)的負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)化。

第二，所有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)該有瘦身計(jì)劃，向銀行第一監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)際監(jiān)管機(jī)構(gòu)確保，這些機(jī)構(gòu)可以分解并且不會(huì)造成難以接受的后果。在機(jī)構(gòu)太過(guò)龐大復(fù)雜而不能通過(guò)非系統(tǒng)方式削減的情況下，監(jiān)管者應(yīng)該有權(quán)要求這些機(jī)構(gòu)瘦身及簡(jiǎn)化，《多德-弗蘭克法案》就是如此規(guī)定的。

第三個(gè)關(guān)鍵的政策工具是確保所有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)——不管是銀行還是非銀行——擁有特別決議機(jī)構(gòu)，這樣在等待大規(guī)模政府救助之外，陷入困境的機(jī)構(gòu)還能有另外一個(gè)可行選擇。這種特殊的決議機(jī)構(gòu)應(yīng)該讓危機(jī)管理者有可能創(chuàng)建和經(jīng)營(yíng)“橋銀行”，“橋銀行”能夠讓陷于困境的系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)繼續(xù)進(jìn)行系統(tǒng)性活動(dòng)。首先求助政府處理受困的系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的所有資產(chǎn)，并要求對(duì)超過(guò)該機(jī)構(gòu)修復(fù)價(jià)值的成本進(jìn)行行業(yè)評(píng)估，這將確保在解決過(guò)程中放出的任何政府貸款，納稅人都能得到全額賠付。

第四，隨后的經(jīng)驗(yàn)表明，上述三項(xiàng)政策工具沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期的進(jìn)展，那么正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙·約翰森和詹姆斯·夸克所建議的，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)定系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)相對(duì)于GDP的明確規(guī)模限制。約翰森和夸克提出，對(duì)美國(guó)商業(yè)銀行，規(guī)模上限可設(shè)為GDP的4％，美國(guó)投資銀行的上限可設(shè)為GDP的2％。只有六家美國(guó)系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)會(huì)因?yàn)檫@樣的規(guī)模上限被要求瘦身，而這種限制可以在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的合理時(shí)間內(nèi)分階段實(shí)施。

中國(guó)支持控制大而不倒的改革對(duì)自身有益。如果美國(guó)或歐盟的一些系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)再次遭遇緊急壓力，有序解決框架沒(méi)能建立，對(duì)中國(guó)而言，這兩個(gè)最重要出口市場(chǎng)的負(fù)面影響會(huì)波及中國(guó)。

中國(guó)自身也有潛在的大而不能倒的問(wèn)題。IMF在2011年的《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》中指出，中國(guó)大型商業(yè)銀行占其商業(yè)銀行總資產(chǎn)近三分之二，四大行每家的資產(chǎn)都超過(guò)GDP的25％。

此外，“由于銀行體系大部分是國(guó)有的，其主要用途是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)”IMF2011年《中國(guó)金融穩(wěn)定評(píng)估報(bào)告》稱，安全和穩(wěn)健目標(biāo)與其他目標(biāo)之間的潛在沖突，在中國(guó)比在其他國(guó)家更為嚴(yán)重。更重要的是，中國(guó)的有序解決框架不如一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體健全，而且在關(guān)閉銀行方面幾乎沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)。

作者為彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所高級(jí)研究員、中國(guó)金融40人論壇特邀嘉賓、此文經(jīng)作者審核