金融監(jiān)管模式再造

近年來，隨著我國金融體制改革的不斷深化，金融監(jiān)管體系建設(shè)不斷加強(qiáng)，整體上對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管水平也在不斷提高。但與此同時(shí)，我們也應(yīng)清醒地看到，我國現(xiàn)行的分業(yè)金融監(jiān)管體制也存在協(xié)調(diào)不暢、監(jiān)管范圍狹窄、監(jiān)管手段單一等諸多問題，面臨金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營、外資金融機(jī)構(gòu)涌入、新型金融衍生工具不斷出現(xiàn)、民間金融日趨壯大等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

筆者認(rèn)為，為更好地維護(hù)國家金融穩(wěn)定與安全，適應(yīng)金融業(yè)跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)、跨國界交叉經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)存在和未來趨勢(shì)，實(shí)施以人民銀行為核心的統(tǒng)一、分層監(jiān)管模式將是我國金融監(jiān)管體制的必然選擇。

現(xiàn)行監(jiān)管體制面臨的挑戰(zhàn)

中國金融監(jiān)管體制的建設(shè)大體分為兩個(gè)階段：第一階段是1993年以前由中國人民銀行統(tǒng)一實(shí)施金融監(jiān)管；第二階段是從1993年以后，中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)和中國銀監(jiān)會(huì)陸續(xù)成立，由此中國正式確立了分業(yè)監(jiān)管、“一行三會(huì)”分工的金融監(jiān)管體制。

在中國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制下，中國人民銀行著重加強(qiáng)制定和執(zhí)行貨幣政策的職能，發(fā)揮中央銀行宏觀調(diào)控和防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的作用，負(fù)責(zé)提供支付結(jié)算等相應(yīng)的金融服務(wù)。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分別負(fù)責(zé)銀行業(yè)、證券業(yè)（期貨、基金）和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管。這種金融監(jiān)管組織架構(gòu)表明，除中央銀行負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控外，其他幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都集中于相應(yīng)行業(yè)的微觀監(jiān)管層面。

就中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制而言，這種監(jiān)管體制從其實(shí)際運(yùn)行以來所取得的成效看，在總體上是值得肯定的，它不僅完善了監(jiān)管框架，加強(qiáng)了監(jiān)管專業(yè)化，提高了監(jiān)管效率，而且還有利于中央銀行更加有效地制定與執(zhí)行貨幣政策。

但近幾年隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，我國金融業(yè)開放步伐加快，金融業(yè)綜合經(jīng)營不斷發(fā)展，金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，分業(yè)監(jiān)管體制已出現(xiàn)明顯的不適應(yīng)，問題也逐漸顯露。

首先，綜合經(jīng)營挑戰(zhàn)中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制。

隨著中國金融體制的不斷深化，中國金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì)開始顯露，已經(jīng)出現(xiàn)了各種形式的綜合經(jīng)營的金融控股公司，如光大集團(tuán)、中信集團(tuán)、平安集團(tuán)等，一些大型央企和民營企業(yè)也紛紛建立自身的金融平臺(tái)，成為產(chǎn)融型的金融控股公司。

同時(shí)，以市場(chǎng)、產(chǎn)品、服務(wù)等方式的銀證合作、銀保合作和證保合作都在廣泛開展，形成了多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)監(jiān)管一家金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，往往會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管缺位、監(jiān)管成本過高或監(jiān)管資源浪費(fèi)等問題。

其次，外資金融機(jī)構(gòu)的涌入挑戰(zhàn)中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制。

隨著越來越多的跨國金融集團(tuán)開始進(jìn)入中國金融市場(chǎng)，它們中的大部分是兼營銀行、證券、保險(xiǎn)等多種金融業(yè)務(wù)的金融控股公司。國際金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的飛速發(fā)展，新型金融衍生工具不斷出現(xiàn)，既增大了金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，又會(huì)使傳統(tǒng)的金融監(jiān)管制度、監(jiān)管手段失效。

對(duì)于在傳統(tǒng)金融監(jiān)管方面尚缺乏經(jīng)驗(yàn)的中國來說，對(duì)用現(xiàn)代金融技術(shù)武裝起來的國際金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管將會(huì)受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

此外，民間金融的日益活躍挑戰(zhàn)中國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制。

近年來以浙江等地區(qū)為代表的民間借貸日益興起和活躍，在發(fā)揮正規(guī)金融難以做到的“拾遺補(bǔ)缺”和緩解我國一些地區(qū)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行中存在的“兩多兩難”（民間資金多，中小企業(yè)多；投資難，融資難）等突出問題方面起到了一定的積極作用。但是由于現(xiàn)行的法律法規(guī)和監(jiān)管缺位，極易誘發(fā)非法吸儲(chǔ)、非法放貸、非法集資等行為，嚴(yán)重干擾正常的金融秩序，在一定程度上助長了投機(jī)炒作行為，弱化了國家宏觀調(diào)控效果。

當(dāng)前監(jiān)管體制存在的問題

首先，缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。在分業(yè)監(jiān)管體制下，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)四家監(jiān)管機(jī)構(gòu)自成系統(tǒng)，條塊分割，各司其職，它們之間的協(xié)調(diào)合作至關(guān)重要。隨著金融業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新，業(yè)務(wù)交叉不斷增多，不可避免地出現(xiàn)監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象，涉及審批權(quán)力的，體現(xiàn)權(quán)力設(shè)置的重復(fù)；涉及責(zé)任追究的，反映出監(jiān)控真空和問題處置的真空，造成監(jiān)管成本的提高和監(jiān)管效率的降低。

其次，監(jiān)管的方式和手段較為單一。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，理想的金融監(jiān)管手段應(yīng)是經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段的統(tǒng)一。而中國主要采用的是行政手段，行政干預(yù)較多，造成在具體操作中隨意性大，約束力不強(qiáng)。目前基層監(jiān)管部門的監(jiān)管方式主要是外部監(jiān)管，即現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和事后監(jiān)管。對(duì)苗頭性、傾向性問題缺乏超前預(yù)警效能。

第三，國有金融資產(chǎn)管理部門與“一行三會(huì)”的監(jiān)管邊界不清。財(cái)政部、匯金公司作為現(xiàn)有國有金融資產(chǎn)管理部門承擔(dān)著金融業(yè)國有股權(quán)管理的職責(zé)，通過公司治理角度對(duì)金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃、落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策、防范各類風(fēng)險(xiǎn)、股權(quán)分紅、薪酬模式進(jìn)行管理，這些職能一定程度上與“一行三會(huì)”的職能相重疊。

除了中央國有金融資產(chǎn)管理部門，地方國有金融資產(chǎn)管理部門也存在類似問題，上海國際、天津泰達(dá)等金融控股公司一定程度上承擔(dān)著國有金融資產(chǎn)管理職責(zé)，對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)有很強(qiáng)的控制力。

最后，貨幣政策與金融監(jiān)管存在利益沖突。中國將銀行監(jiān)管職能從人民銀行分離并成立銀監(jiān)會(huì)的理由之一便是中央銀行在執(zhí)行貨幣政策和實(shí)施銀行監(jiān)管時(shí)的雙重角色沖突。但是，成立銀監(jiān)會(huì)并不意味著兩者之間的沖突得到徹底的消除，而是將這種沖突外部化了。銀監(jiān)會(huì)成立后，中央銀行雖然享有充分的貨幣政策信息，但不再享有完備的銀行監(jiān)管信息，而這些微觀的銀行監(jiān)管方面的信息是中央銀行貨幣政策有效傳導(dǎo)和維護(hù)金融穩(wěn)定的重要信息。

地方金融辦職能定位不清

近年來，為彌補(bǔ)地方金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后而造成的經(jīng)濟(jì)“短板”，地方政府紛紛成立了政府轄下的金融管理和服務(wù)部門（金融辦或金融服務(wù)局），用以協(xié)助中央加強(qiáng)對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和服務(wù)，并推進(jìn)地方金融業(yè)加快發(fā)展。各地方金融辦成立以來，的確在促進(jìn)區(qū)域金融健康發(fā)展中做出了積極貢獻(xiàn)。

然而，隨著金融辦的不斷發(fā)展以及職能的逐步擴(kuò)大，其先天不足也逐漸顯現(xiàn)。由于各地金融辦是地方政府自發(fā)創(chuàng)立產(chǎn)生的，成立的目的及發(fā)展過程帶有明顯的地域性和差異性。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是名稱不統(tǒng)一。自金融辦成立至今，金融辦的名字就“五花八門”，以省級(jí)金融辦為例，除北京明確稱謂金融工作局以外，主要從功能角度考慮，各地的稱謂主要有：“金融工作辦公室”、“金融服務(wù)辦公室”、“金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”、“金融穩(wěn)定辦公室”、“金融管理辦公室”等，名稱無法統(tǒng)一，功能自然也各不相同。

二是職能不明確。地方金融辦的設(shè)立，最初定位是代表地方政府，協(xié)調(diào)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和各類金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系。隨后，地方金融辦的職能逐漸擴(kuò)充，開始具備一些金融監(jiān)管職能，特別是近幾年來，地方金融辦逐漸被賦予在培育金融產(chǎn)業(yè)、服務(wù)中小企業(yè)、支持小額貸款、監(jiān)管準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)等方面的職能。

然而，這些職能大都是地方政府為滿足自身需求的直接結(jié)果。各地金融辦由于地方經(jīng)濟(jì)稟賦不同，其職能定位也千差萬別。

三是發(fā)展不均衡。在我國新一輪的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中，區(qū)域性金融中心的建立已成為共識(shí)。目前可以看到的區(qū)域發(fā)展格局中，環(huán)渤海的北京、天津，長三角的上海，珠三角的廣州、深圳，西部的成都、重慶等，在這些城市中地方政府金融辦作用發(fā)揮得最為充分，基本成為了地方政府實(shí)施金融產(chǎn)業(yè)建設(shè)的核心權(quán)力部門。

由于各地方政府金融辦的定位和發(fā)展有差別，客觀上也造成了各地的金融發(fā)展更難平衡，兩級(jí)分化越來越嚴(yán)重，同時(shí)也不便于金融辦在全國范圍內(nèi)加強(qiáng)橫向合作或建立相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

四是地位不對(duì)等。目前全國各級(jí)政府金融辦身份地位多有不同，以省級(jí)政府金融辦為例，在級(jí)別上，有的是正司局級(jí)，如北京、上海、重慶、內(nèi)蒙古等，有的是副司局級(jí)，如黑龍江、天津、江西、四川等；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，有的是地方政府直屬機(jī)構(gòu)，如北京、上海、廣東等，有的掛靠在政府辦公廳，如江西、吉林、陜西、黑龍江等，有的則內(nèi)設(shè)在發(fā)改委，有的仍停留在聯(lián)席會(huì)議制度上。

五是權(quán)責(zé)不明晰。近年來，隨著地方政府對(duì)金融訴求的不斷增多，金融辦的職能，尤其是監(jiān)管職能也在地方政府與中央的利益博弈中，呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，并在一定程度上與金融監(jiān)管部門的職能出現(xiàn)了一些交叉，客觀上在一些工作中造成了多頭監(jiān)管現(xiàn)象。個(gè)別金融辦從地方政府利益出發(fā)，常常凌駕于“一行三會(huì)”的分支機(jī)構(gòu)之上，在實(shí)際工作中干涉金融監(jiān)管事務(wù)，致使許多工作權(quán)責(zé)不清，有的還出現(xiàn)了金融辦與當(dāng)?shù)亍耙恍腥帧苯鹑诒O(jiān)管相悖的情況，對(duì)監(jiān)管工作造成了負(fù)面影響。

金融監(jiān)管模式再造

借鑒國際金融危機(jī)以來各國金融監(jiān)管改革的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，應(yīng)盡快建立一個(gè)統(tǒng)一清晰的金融監(jiān)管框架，完善金融立法及相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確：“一行三會(huì)”及地方政府的金融監(jiān)管職能定位，合理劃清中央和地方的金融監(jiān)管邊界。這樣使得人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)職能更加明晰，使得中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方金融辦權(quán)責(zé)分明、各司其職，以促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)金融的持續(xù)、健康、較快發(fā)展。

筆者認(rèn)為，可行的監(jiān)管模式創(chuàng)新可遵循以下幾點(diǎn)：

首先，建立以人民銀行為核心的統(tǒng)一、分層監(jiān)管模式。

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)表明，金融監(jiān)管當(dāng)局協(xié)調(diào)不力是此次美國次貸危機(jī)產(chǎn)生及蔓延的主要原因之一。為此，許多發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管改革方案都要求加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，設(shè)立實(shí)體化、制度化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，或加強(qiáng)中央銀行的監(jiān)管職能，有些甚至將監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并回中央銀行等。

目前，中國的金融分業(yè)監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏正式制度保障，監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度未能有效發(fā)揮作用。因此，應(yīng)賦予中國人民銀行“牽頭”監(jiān)管權(quán)力，并與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切合作以解決監(jiān)管過程中存在的“盲區(qū)”，從而明確以人民銀行為主體的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

其次，完善宏觀審慎政策框架，維護(hù)金融穩(wěn)定。

完善中國宏觀審慎監(jiān)管框架，需要明確中央銀行、財(cái)政部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分工。鑒于中央銀行的職能，應(yīng)從制度上進(jìn)一步明確中央銀行在宏觀審慎政策框架中的主導(dǎo)地位，賦予中央銀行對(duì)具有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。同時(shí)，加快建立存款保險(xiǎn)制度、早期預(yù)警體系、金融穩(wěn)定指標(biāo)體系，在宏觀審慎分析基礎(chǔ)上進(jìn)行壓力測(cè)試。

要研究如何在制度上建立逆周期的因素。采取措施緩解金融機(jī)構(gòu)的順周期性，并通過逆周期資本緩沖機(jī)制，改革計(jì)提撥備和公允價(jià)值會(huì)計(jì)方法等，建立恰當(dāng)?shù)哪嬷芷跈C(jī)制。通過降低信貸活動(dòng)、資產(chǎn)價(jià)格以及整個(gè)經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，防止金融失衡的擴(kuò)大和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的不斷增加，維護(hù)金融穩(wěn)定。

此外，應(yīng)理順監(jiān)管體系，不留監(jiān)管真空。在當(dāng)前分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的框架下，應(yīng)明確人民銀行對(duì)金融控股公司的監(jiān)管權(quán)，抓緊制定跨行業(yè)跨市場(chǎng)的交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，進(jìn)一步提高金融市場(chǎng)的透明度。

再次，建立中央銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享機(jī)制。這包含兩點(diǎn)，即：建立貨幣政策和金融監(jiān)管共享的數(shù)據(jù)庫和建立信息共享責(zé)任約束制度。

前者針對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和金融統(tǒng)計(jì)彼此獨(dú)立而不能相互利用的情況，對(duì)現(xiàn)有的金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)和統(tǒng)計(jì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行改造，盡快建立統(tǒng)一的、獨(dú)立的、可自動(dòng)生成統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和金融監(jiān)管指標(biāo)的金融信息系統(tǒng)。

后者主要是以法規(guī)形式明確人民銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息共享原則、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容以及應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等，以保障貨幣政策與金融監(jiān)管信息的共享質(zhì)量，增強(qiáng)貨幣政策與金融監(jiān)管的合力。

最后，應(yīng)從國家層面為地方政府金融管理進(jìn)行責(zé)權(quán)定位。

客觀上講，金融辦的存在有其一定的必然性和合理性。正是由于地方金融發(fā)展的特性需求，才促成了金融辦的產(chǎn)生和發(fā)展。從實(shí)際情況看，金融辦發(fā)展至今，已經(jīng)具有了“一行三會(huì)”監(jiān)管框架內(nèi)所不具備的一些功能，并且在實(shí)際工作中也產(chǎn)生了積極的效果。

因此，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)盡快地為地方政府的金融管理責(zé)權(quán)定位，將金融辦納入到我國的金融監(jiān)管框架中，引導(dǎo)其逐步成為“一行三會(huì)”在地方監(jiān)管的重要補(bǔ)充，并在當(dāng)?shù)氐慕鹑诮ㄔO(shè)中發(fā)揮更大的作用：

一是配合中央管好區(qū)域金融的職能。目前，“一行三會(huì)”的監(jiān)管體系已經(jīng)基本成熟，對(duì)于金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中央有統(tǒng)一的規(guī)劃和意見來指導(dǎo)。

從理論上講，由于我國目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象十分明顯，完全按照“一刀切”來實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，監(jiān)管的信息傳遞鏈條過長，中央鞭長莫及，效果很難理想；從實(shí)踐上看，在現(xiàn)行體制下，基層的金融監(jiān)管工作如果沒有地方政府的密切配合，也將遇到很大的困難。

因此，應(yīng)明確各地金融辦配合“一行三會(huì)”分支機(jī)構(gòu)實(shí)施宏觀調(diào)控和協(xié)助金融監(jiān)管的職能，重點(diǎn)發(fā)揮金融辦政府職能部門的組織、協(xié)調(diào)以及與地方政府信息溝通和反饋的作用。同時(shí)，要嚴(yán)格劃清金融辦和“一行三會(huì)”分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管邊界，有效防止金融辦權(quán)力越位。

二是差異化管理地方金融及準(zhǔn)金融領(lǐng)域的職能。由于目前各地金融發(fā)展的差異性比較明顯，可以考慮建立統(tǒng)分結(jié)合的分層次管理體制，根據(jù)各個(gè)地方文化差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信用狀況，制定具有差異化的監(jiān)管策略。

在監(jiān)管內(nèi)容上，地方政府金融辦可通過金融辦代表當(dāng)?shù)卣惺钩鲑Y人的權(quán)利，參與地方國有金融資產(chǎn)的監(jiān)督和管理。根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，強(qiáng)化金融辦對(duì)準(zhǔn)金融領(lǐng)域的監(jiān)管，對(duì)轄區(qū)小額貸款公司、典當(dāng)行、擔(dān)保公司、地方各類風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，并承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。

三是編制地方金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃并推動(dòng)實(shí)施的職能。金融辦應(yīng)依據(jù)地區(qū)實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，聯(lián)合金融監(jiān)管部門，組織金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合編制本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

四是推進(jìn)區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)的職能。由于目前各地金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)仍然滯后，也迫切需要地方政府特別是金融辦為本地區(qū)金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的外部條件。

比如：及時(shí)向地方政府及有關(guān)部門反饋金融發(fā)展情況、提出決策建議；積極協(xié)調(diào)工商、稅務(wù)、公安、司法、海關(guān)等執(zhí)法部門，為金融機(jī)構(gòu)的展業(yè)提供司法和行政便利。

五是規(guī)范和引導(dǎo)民間融資健康發(fā)展的職能。目前我國民間融資尚無明確的監(jiān)管主體，地方政府金融辦應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府職能部門在資源整合和信息收集中的優(yōu)勢(shì)，在規(guī)范和引導(dǎo)民間融資健康發(fā)展中發(fā)揮重要作用。比如：負(fù)責(zé)組織搭建民間資金借貸平臺(tái)；推動(dòng)民間信貸市場(chǎng)的建立和利率市場(chǎng)化。

作者為中國人民銀行黨校常務(wù)副校長

注：本文不代表作者供職單位觀點(diǎn)