治“空餉”為何空響

和食品安全問題一樣，“吃空餉”也成了盤旋在政府治理領(lǐng)域的一個幽靈。最近十幾年間，這個幽靈從不曾走遠。從上世紀(jì)末轟動一時的寧夏同心縣5歲娃娃吃“皇糧”，到去年曝光的福建龍巖“最牛公務(wù)員”九年未上班工資照拿，類似的事件屢屢沖擊公眾的眼球。

但每一次的輿情喧囂過后，事情卻仿佛沒什么改變，空響一場。“空餉”還在不斷被吃，黑幕之下，規(guī)模多大仍是個謎。只有一些零星個案在因緣巧合之下，讓公眾偶爾得知。前不久爆出的“湘潭神女”王茜與“文水仙姑”王輝，都曾有“吃空餉”的履歷。如今，潛伏在“神女”背后的“神父”已被免職，“仙姑”之上的“仙翁”還依然云蒸霞蔚，目前也還談不上究責(zé)。

當(dāng)然，吃空餉畢竟不是什么光彩的事。因此上述個案，均系被動曝光。更多的類似案件，各地官員唯恐避之不及。像浙江永康和山東沂南這樣主動“曬空餉”的，近年來著實罕見。

5月3日，永康市在媒體上公布了《永康市在編不在崗人員自查情況結(jié)果通報》，該市192名因各種原因“在編不在崗”的機關(guān)事業(yè)單位工作人員被曬到了陽光下。山東沂南則曬出了另一種“吃空餉”——帶薪坐牢。據(jù)統(tǒng)計，該縣近三年辦理的職務(wù)犯罪案件已判刑61件61人，其中有32人的工資沒有變動?！皫阶巍悲B加了財政腐敗與司法腐敗，對于世道人心和司法公信的負面沖擊更大。官員坐牢還能帶薪，這樣的“吃空餉”在加劇撕裂官民關(guān)系的問題之上，其“效果”絕不容忽視。

公眾之所以能看到沂南的情況，源于沂南檢察院的依法履職。遺憾的是，對尚處在黑箱中潛滋暗長的“吃空餉”，我們還看不到從根本上能遏制它的跡象。這是因為，相比起“吃空餉”的利，被曝光的風(fēng)險實在太小，被問責(zé)的風(fēng)險還要更小。十幾年前，同心縣5歲娃娃就吃上了“空餉”。這樣惡劣的事情，全世界同理，責(zé)任人須被揪出法辦。不過，雖然國家的刑法也設(shè)有貪污罪等罪名，但多數(shù)“吃空餉”即便得到調(diào)查坐實，最嚴厲的處罰不過是將騙得的贓款退還財政了事。

“吃空餉”以退贓方式“大事化小，小事化了”，這種處理辦法幾成潛規(guī)則。違法者并不覺得這有什么不好意思，有時他們還會自嘆倒霉；執(zhí)法者也同樣不覺得這有什么不對勁，雖然在法律上退贓絕不能事了。

試想，如果“故宮大盜”將得手的國寶退回故宮，司法機關(guān)會免予其罪嗎？當(dāng)然不會，因為犯罪行為已經(jīng)發(fā)生，退贓只是一個量刑情節(jié)而無關(guān)定罪。所以，對那些案發(fā)后不管是主動還是被動退贓的嫌犯，提起公訴、依法審判，都得繼續(xù)往前推進。

但為何面對吃空餉，依法治理就成了“此路不通”？難道“吃空餉”的官員都有“治外法權(quán)”，可以免責(zé)于中國刑事司法之外？還以同心縣的5歲娃娃為例，這位“吃空餉”的女童自然不是嫌犯，因為她在法律上屬于無刑事責(zé)任能力人。但那個將5歲娃娃列入正式編制，并蒙騙過關(guān)得以每月領(lǐng)取財政工資的“大人”，卻已然涉嫌詐騙罪或貪污罪。區(qū)分兩罪的界限，只是嫌犯有無“利用職務(wù)之便”而已。

理論上的分析不難，難就難在理論無法面對現(xiàn)實。迄今為止，至少在公共輿論平臺上，尚未發(fā)現(xiàn)一例官員純粹因“吃空餉”而被定罪的個案。面對這個“幽靈”，各地司法機關(guān)保持了離奇的沉默，仿佛這等犯罪與其無涉、與法無關(guān)。

依《刑法》規(guī)定，國家工作人員利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的行為是貪污罪?！俺钥震A”的多為官員，符合貪污罪的主體要件；“吃空餉”侵犯了公共財產(chǎn)權(quán)，符合客體要件；偽造在崗人員或在崗記錄領(lǐng)取財政工資，這是典型的“騙取”，符合貪污罪的客觀要件；“吃空餉”者當(dāng)然故意，符合主觀要件——誰聽說有“過失”吃空餉的例子？

而“帶薪坐牢”，不排除存在更深層次的腐敗問題。

遺憾的是，歷次針對“吃空餉”的清理行動大多是由各地的“編制辦”或人事部門來主導(dǎo)。對于這些行政職能部門來說，他們只管清出“吃空餉”的人，至于“吃空餉”者和默許他們“吃空餉”者的司法責(zé)任，那就在他們的權(quán)力觸角之外了。

而但凡有本事“吃空餉”者，多半是掌握一定行政資源的關(guān)聯(lián)人物，比如那些“神童”“神女”的個案，不將他們的“神父”或“神母”清理下臺，而光清理被動接受者又如何能斷了“吃空餉”這“病根”。

所以說，冤有頭，債有主?！俺钥震A”冤了納稅人，這筆債當(dāng)然得由那些“吃貨”來還。“吃空餉”幾十年來仍查不清、禁不止，這既不是立法空白，也不是政紀(jì)不明，而是司法利益化之下的執(zhí)法不嚴，司法地方化之下的體制不順，司法專橫化之下的監(jiān)督不能。要校正司法在遏制“吃空餉”上的無為，就必須開放監(jiān)督體系，通過尋求和引入民眾的支持來分化腐敗利益共同體，同時提升司法獨立辦案及抵抗外來干擾的能力。

一個值得關(guān)注的細節(jié)是，因公布“吃空餉”者名單，浙江永康市的《永康日報》一時“洛陽紙貴”，觀者云集。當(dāng)?shù)亍白云丶页蟆狈堑珱]有引來輿情危機，反而收獲了更多的認同和支持。可以說，官方敢于公開家丑的勇氣與公眾積極參與腐敗治理的熱情，同樣彌足珍貴。沒有政府信息的公開，公眾監(jiān)督就無從談起；沒有來自體外的監(jiān)督，利益均沾就會像病毒一樣腐蝕公權(quán)力的肌體。實踐中有不少“吃空餉”，就直接表現(xiàn)為單位隱瞞官員離崗的現(xiàn)實，來騙取作為“人頭費”的財政工資以及辦公經(jīng)費，這里又涉及到挪用公款等罪名。

腐敗并不可怕，可怕的是腐敗不能被遏制；腐敗并非無法遏制，有效阻擊腐敗還得看體內(nèi)監(jiān)督與體外監(jiān)督的合流。

作者系海南大學(xué)副教授