海涂之爭(zhēng)

浙江省樂清市虹橋鎮(zhèn)后塘村東側(cè)向海方向，有一處凸起，當(dāng)?shù)厝朔Q之為“大鵝頭”。從“大鵝頭”一個(gè)簡(jiǎn)陋的碼頭出發(fā)，乘船向西南方向可見，渾黃的海水泛著泡沫一波波推向沿岸的圍壩。圍壩自后塘村始，順海岸向浙能樂清電廠方向綿延十幾公里。

就在這些圍壩的向陸一側(cè)，一場(chǎng)有關(guān)灘涂的訴訟拉鋸戰(zhàn)，從溫州市中級(jí)法院到浙江省高級(jí)法院，再申訴到最高法院，至今持續(xù)了一年有余。

2012年5月9日，新一輪訴訟又在溫州市中級(jí)法院立案。起訴者是虹橋鎮(zhèn)的四個(gè)村委會(huì)：后塘村、巖坑村、里一村和里二村。他們認(rèn)為，當(dāng)?shù)卣饔脼┩亢蛧恋难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。

兩年前，2010年12月25日上午，在浙能樂清電廠附近的蒲岐鎮(zhèn)寨橋村（現(xiàn)已合并至虹橋鎮(zhèn)），發(fā)生了轟動(dòng)一時(shí)的“錢云會(huì)事件”（詳見《財(cái)經(jīng)》2011年第2期“樂清車輪”）。此事背景是，彼時(shí)正在建設(shè)的樂清電廠征地矛盾，其中很大一部分涉及灘涂及圍塘的征用和補(bǔ)償。在此之后，一個(gè)大型港口和一系列臨港工業(yè)區(qū)、物流區(qū)以及一家大型水泥廠正在建設(shè)之中，征地亦在繼續(xù)。

海涂及圍塘“是土地還是海洋”的定性和征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題，并未因“錢云會(huì)事件”得到解決，這才有了巖坑村等四個(gè)村子與當(dāng)?shù)卣脑V訟。

借由樂清這一縮影可見，在近年來興起的臨海工業(yè)發(fā)展熱潮中，沿海漁民賴以生存的灘涂和圍塘，一旦被圍墾為土地或者用于建設(shè)，其權(quán)益往往難以得到有效保護(hù)。

2012年3月3日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)的《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011年－2020年）》也指出：

當(dāng)下涉海行業(yè)用海矛盾突出，漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用的任務(wù)艱巨。近岸海域漁業(yè)用海進(jìn)一步被擠占，穩(wěn)定海水養(yǎng)殖面積、促進(jìn)海洋漁業(yè)發(fā)展、維護(hù)漁民權(quán)益的任務(wù)艱巨。

將消失的灘涂

樂清市對(duì)于灘涂的使用始于上世紀(jì)80年代。

1984年，當(dāng)?shù)卣o原南岳鄉(xiāng)(后合并至虹橋鎮(zhèn))后塘村等九個(gè)村莊分別頒發(fā)了《浙江省樂清縣淺海灘涂使用權(quán)證》。同年，南岳鄉(xiāng)發(fā)布灘涂定權(quán)圖，確定各村灘涂位置。1985年，后塘村圍墾聯(lián)戶與當(dāng)時(shí)的樂清縣政府簽署“造地經(jīng)濟(jì)責(zé)任合同”，將圍塘用于水稻種植，并開始繳納農(nóng)業(yè)稅。

隨著水產(chǎn)養(yǎng)殖的發(fā)展，上世紀(jì)90年代，村民們將海水引入圍塘，全部灘涂都用來海產(chǎn)養(yǎng)殖。據(jù)巖坑村村委會(huì)主任王福韜介紹，該村共有550畝灘涂，每畝圍塘年承包費(fèi)800元至1000元，一般灘涂300元至500元，“每年村集體租金收入便有20多萬元”。

樂清一帶村民的收入來源大致有以下幾種：外出從商或者務(wù)工、出海捕魚、灘涂養(yǎng)殖、趕海、村里分紅。而水產(chǎn)養(yǎng)殖也成為當(dāng)?shù)卮迕竦闹饕?jīng)濟(jì)來源，有寨橋村村民稱，除該村每位村民每年可從村集體獲得500元的灘涂出租收益，各家養(yǎng)殖蝦、花蟹、蛤以及各種貝類的收入，單位收益可達(dá)到普通農(nóng)田的10倍；即便是在灘涂上打撈各種魚類及牡蠣，村民每天也有50元至200元不等的收入，僅此一項(xiàng)，一年可收入數(shù)萬元。

類似生存方式，不僅僅在樂清，在浙江甚至其他沿海省份都是一種常態(tài)。

然而，村民平靜的生活，在2009年被一紙公告打破。當(dāng)年10月28日，樂清市政府發(fā)布《關(guān)于收回南岳大鵝頭至長(zhǎng)山尾巴之間非港口和非臨港工業(yè)建設(shè)用海項(xiàng)目海域使用權(quán)的通告》(下稱《通告》)稱：因樂清灣港區(qū)開發(fā)建設(shè)需要，決定收回部分海域使用權(quán)，該范圍內(nèi)原樂清縣政府頒發(fā)的“淺海灘涂使用權(quán)證”，自《通告》發(fā)布之日起廢止。僅上述所涉的四個(gè)村子中，就有2800畝灘涂和圍塘被“收回”。

早在此前的2007年5月，樂清灣港區(qū)建設(shè)已正式啟動(dòng)。該工程位于溫州至臺(tái)州沿海產(chǎn)業(yè)帶中段，陸域規(guī)劃總面積111.2平方公里，正在實(shí)施的一期工程橫跨樂清蒲岐、南岳、南塘、天成四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃圖上，包括寨橋村、華一村和華二村等所屬的灘涂將用做建設(shè)集裝箱碼頭。而后塘村等九個(gè)村則在規(guī)劃的物流區(qū)內(nèi)。

《通告》發(fā)布一個(gè)月后，原南岳鄉(xiāng)政府、樂清灣港區(qū)開發(fā)建設(shè)管委會(huì)即提出了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):圍塘每畝補(bǔ)償1.62萬元，其他灘涂每畝補(bǔ)償1000元。

“在樂清，土地征收補(bǔ)償每畝8萬元至幾十萬元，灘涂的收益遠(yuǎn)高于同面積的耕地，補(bǔ)償費(fèi)為什么反而低了許多?”這是大多數(shù)村民無法想通的問題。

《通告》涉及九個(gè)村子，其中上述四個(gè)村因?yàn)闊o法接受這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，于2011年5月12日，向溫州市中級(jí)法院提起訴訟，稱補(bǔ)償協(xié)議未經(jīng)村民代表大會(huì)或村民會(huì)議討論通過，違反了村民委員會(huì)組織法的強(qiáng)制性規(guī)定，要求樂清市政府撤銷補(bǔ)償協(xié)議。

溫州中院和浙江高院在審理中認(rèn)為，村民委員會(huì)組織法第24條的規(guī)定涉及村民利益的九種事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。但從該條款的具體內(nèi)容看，簽訂補(bǔ)償協(xié)議的情形，即征用圍塘和灘涂的行為并不在該條款范圍內(nèi)，故補(bǔ)償協(xié)議有效。

今年2月，四個(gè)村子不服浙江高院的終審判決，向最高法院提出申訴，目前未有答復(fù)。

雖然直接要求撤銷補(bǔ)償協(xié)議的訴訟受挫，但四個(gè)村子并沒有就此放棄。在5月9日新立案的訴訟中，他們改變了策略，轉(zhuǎn)而起訴樂清市虹橋鎮(zhèn)政府和樂清灣港區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會(huì)未獲得授權(quán)發(fā)布《通告》，且補(bǔ)償方案未聽取被征收村集體及其成員的意見，剝奪了原告的諸項(xiàng)程序性權(quán)利。

在浙江寧波的慈溪市，亦存在著類似問題。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者掌握的材料，有六家合法注冊(cè)的漁業(yè)合作社總計(jì)近1.3萬畝圍塘和灘涂將被推平。2012年4月9日，又有幾百畝的灘涂和圍塘被推成平地。讓這些漁民無法想象的是，作為僅有的補(bǔ)償，當(dāng)?shù)卣?guī)定每畝只能得到50元的設(shè)施搬遷費(fèi)。上述六家漁業(yè)合作社已經(jīng)向法院提起了訴訟，目前法院尚未判決。

慈溪市國(guó)土資源局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，因?yàn)檫@些灘涂和圍塘屬于國(guó)有土地，“所以不涉及征收征用”，因此也不涉及補(bǔ)償和安置。

與慈溪市的答復(fù)不同，樂清市政府認(rèn)為，灘涂和圍塘雖然同樣屬于國(guó)家所有，但不屬于土地，而屬于海域，因此不應(yīng)當(dāng)按照土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施補(bǔ)償。

土地、海域之爭(zhēng)

比較慈溪與樂清兩地政府，甚至樂清當(dāng)?shù)夭煌l(xiāng)鎮(zhèn)之間，對(duì)灘涂與圍塘性質(zhì)的定性都截然不同。在樂清市四個(gè)自然村訴市政府的行政訴訟中，政府部門的答辯狀認(rèn)為，通告收回的是國(guó)有海域使用權(quán)，不涉及土地，“收回的區(qū)域內(nèi)也不存在土地”。

同樣在樂清，位于縣城城郊的南草村的圍塘亦因建設(shè)所需被征用，而被征用的灘涂和圍塘的使用者持有的是《國(guó)有土地使用證》。

樂清市國(guó)土資源局土地整理中心一位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，在實(shí)踐中，海洋灘涂如何變?yōu)橥恋兀枰夏男l件，“國(guó)家層面和省市層面上并沒有給出明確條件”。國(guó)家海洋局相關(guān)負(fù)責(zé)人亦表示，目前在中國(guó)，法律意義上“灘涂”和“圍塘”的概念缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性，是導(dǎo)致矛盾頻發(fā)的根源所在。

曾處理多起灘涂案件的律師張艷玲告訴《財(cái)經(jīng)》記者，很多地方政府出于當(dāng)初填海造地是為發(fā)展農(nóng)業(yè)的考慮，在處理灘涂的定性上往往按照土地來對(duì)待。但是，隨著原本用于農(nóng)業(yè)種植的灘涂轉(zhuǎn)而用于工業(yè)和物流業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一些地方政府更愿意將將灘涂定性為海域，海域缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地方政府因而有更大的自由裁量權(quán)，有的地方差距在“幾十倍甚至上百倍”。

現(xiàn)行的《土地管理法實(shí)施條例》中，將“依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地”歸屬于國(guó)有土地范疇。此外，憲法第九條第一款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！?/p>

張艷玲認(rèn)為，上述條款說明，灘涂具有土地的性質(zhì)，并不屬于海域。同時(shí)，按照《海域使用管理法》第三條規(guī)定，海域只能是國(guó)家所有，這也表明灘涂不能屬于海域。

2002年，國(guó)土資源部在給國(guó)務(wù)院法制辦的“[2002]154號(hào)”函件中亦表示，“我部認(rèn)為，灘涂屬于土地范疇。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的土地分類，我部和原國(guó)家土地管理局一直是將灘涂作為土地來管理的。”

國(guó)土資源部2011年第5號(hào)復(fù)函還記載：“依法收回農(nóng)民使用的國(guó)有海涂、灘涂時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》第58條的規(guī)定，對(duì)土地使用權(quán)人予以適當(dāng)補(bǔ)償?！?/p>

在虹橋鎮(zhèn)四個(gè)村子提起的訴訟中，村民將國(guó)土資源部上述回函作為證據(jù)提出，但法院認(rèn)為，復(fù)函不具備法律效力，并未加以采用。

溫州中院根據(jù)樂清市政府提交的證據(jù)認(rèn)為，涉案區(qū)域在堤壩外70米向海一側(cè)延伸，符合《海域使用管理法》有關(guān)“內(nèi)水”的規(guī)定，可以認(rèn)定屬于海域。

根據(jù)《海域使用管理法》，“海岸線”成為土地和海域的分界線，灘涂是在海岸線以內(nèi)還是以外，正是矛盾的焦點(diǎn)。但國(guó)家海洋局一位負(fù)責(zé)人表示，關(guān)于“海岸線”的法律概念，在中國(guó)并沒有統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB12319－1998）《中國(guó)海圖圖式》規(guī)定：海岸線是指平均大潮高潮時(shí)水陸分界的痕跡線。而根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB／T18190－2000）《海洋學(xué)術(shù)語 海洋地質(zhì)學(xué)》規(guī)定：海岸線是海陸分界線，在中國(guó)系指多年大潮平均高潮位時(shí)海陸分界線。

實(shí)際上，2002年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳曾下發(fā)《關(guān)于對(duì)圍海造地管理部門分工問題的意見》，明確要求，“關(guān)于海陸分界線問題，請(qǐng)國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)家海洋局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)（質(zhì)檢總局）、國(guó)家測(cè)繪局、外交部、交通部等部門抓緊研究提出意見，盡快報(bào)國(guó)務(wù)院?！钡珖?guó)家海洋局海域管理處證實(shí)，這項(xiàng)工作至今并沒有實(shí)際上啟動(dòng)。

北京大學(xué)憲政與行政法研究中心等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)曾就此專題研討，有專家表示，法院以“堤壩外70米向海一側(cè)延伸”來界定海岸線，缺乏相關(guān)依據(jù)。還有專家表示，決定地方政府對(duì)灘涂和圍塘是海域還是土地認(rèn)定的根源在于“他們自己的利益”。地方政府的經(jīng)濟(jì)賬在于，灘涂或者圍塘如果按海域計(jì)算，其一旦進(jìn)入土地儲(chǔ)備繼而進(jìn)行出讓，收取的出讓金和補(bǔ)償款的差距少則幾十倍多則上百倍，而減少補(bǔ)償費(fèi)用，勢(shì)必增加地方財(cái)政收入。

填海經(jīng)濟(jì)賬

其實(shí)，樂清灣圍海造地只是全國(guó)圍海造地運(yùn)動(dòng)的一個(gè)縮影。

回顧新中國(guó)圍海造地歷史，共經(jīng)歷了四個(gè)高潮期。第一次是建國(guó)初期的圍海曬鹽；第二次是上世紀(jì)60年代中期至70年代，圍墾海涂擴(kuò)展農(nóng)業(yè)用地；第三次是上世紀(jì)80年代中后期到90年代中期的灘涂圍墾養(yǎng)殖熱潮。

國(guó)家海洋局有關(guān)人士表示，上述三次圍填海造地高潮，并未減少海涂的面積，反而增加了，“原因很簡(jiǎn)單，他們都是通過海洋灘涂尋求當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)?！?/p>

進(jìn)入21世紀(jì)之后的第四輪用海高潮，卻使得海洋灘涂銳減。

2012年全國(guó)“兩會(huì)”上，九三學(xué)社中央提交的提案稱，近年來，隨著中國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，沿海地區(qū)工業(yè)化和城市化水平顯著提升，對(duì)發(fā)展空間，特別是土地的需求呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。囿于陸域可開發(fā)利用土地資源的限制，向海洋要土地成為沿海地方政府的普遍選擇，直接推動(dòng)了沿海大規(guī)模圍填海工程的實(shí)施。

樂清即是一個(gè)人多地少的實(shí)例，沿海村民多向海洋尋找生計(jì)。原蒲岐鎮(zhèn)政府2010年的一份統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，寨橋村人口超過3800人，人均耕地面積不到0.2畝。該村農(nóng)用地所占土地比重不到40％，而圍塘、灘涂超過60％。

早在2004年時(shí)，樂清的建設(shè)用地供需已嚴(yán)重失衡，每年國(guó)家批的非農(nóng)用地指標(biāo)是1225畝，而國(guó)土資源局收到的用地申請(qǐng)高達(dá)4.46萬畝。作為浙江省的一個(gè)縣級(jí)市，樂清的房?jī)r(jià)卻不輸一線城市。緊鄰樂清灣海邊的一個(gè)名為翡翠灣的樓盤，均價(jià)每平方米2.5萬元。

2012年3月1日，樂清市國(guó)土資源局一則土地使用權(quán)招拍掛公告顯示，位于該市濱海新區(qū)的一個(gè)地塊，以每畝650萬元的價(jià)格成交。而2011年7月，樂清市位于市中心區(qū)的另一地塊，每畝地價(jià)達(dá)到1554.88萬元，成為當(dāng)年“地王”。

商服用地或者工業(yè)用地每畝最終出讓地價(jià)，也在100萬元至500萬元左右。

與此相對(duì)，樂清市海洋和漁業(yè)局的一位負(fù)責(zé)人表示，能夠達(dá)到出讓標(biāo)準(zhǔn)的圍海所造土地成本每畝大概在40萬元左右。2010年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部等14部委聯(lián)合調(diào)研后披露，沿海地區(qū)填海造地每畝的成本平均在20萬元左右。

這筆收益顯而易見。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年樂清沿海產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)共推出招拍掛土地1148畝，當(dāng)年樂清的財(cái)政收入是58.9億元。

除了直接將沿海灘涂和圍塘改為建設(shè)用地，另有一些地方的做法是將灘涂圍墾成為耕地，以置換出建設(shè)用地指標(biāo)。慈溪國(guó)土部門簡(jiǎn)報(bào)顯示，僅2011年，有6000畝圍塘和灘涂成為耕地；到2020年，當(dāng)?shù)剡€將圍墾70萬畝灘涂。國(guó)土資源局的負(fù)責(zé)人直言，“推平這些魚塘主要是為了實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)指標(biāo)平衡?！?/p>

在上述簡(jiǎn)報(bào)中有這樣的描述，“一年間，蘆葦叢生的鹽堿地變成稻浪翻滾的莊稼地?！痹诋?dāng)?shù)厝说闹更c(diǎn)下，《財(cái)經(jīng)》記者驅(qū)車走遍已被推平的“耕地”，除了部分土地種上了“花菜”，隨處仍可見“蘆葦叢生”。多位當(dāng)?shù)剞r(nóng)民表示，這樣的鹽堿地需要幾年甚至十幾年的時(shí)間，才可能成為真正的耕地。

業(yè)內(nèi)人士表示，在內(nèi)陸土地指標(biāo)緊缺和土地財(cái)政的刺激下，如此的置換，“既可以換來政績(jī)，又可以換來財(cái)政收入，必然會(huì)讓地方政府充滿動(dòng)力?！?/p>